劉玉龍，王 建，首招勇，劉文武

我國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、損失嚴(yán)重。因此，應(yīng)急救援的模式、體系、隊(duì)伍的建設(shè)和健全就顯得十分重要。同時(shí)，應(yīng)該汲取和參照國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行科學(xué)化、規(guī)范化應(yīng)急救援管理。

1 國外應(yīng)急救援的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

1.1 多元化救援模式 美、德、澳、俄等國，實(shí)行全國自上而下的分級(jí)管理、分級(jí)響應(yīng)，形成一個(gè)整體的模式體系網(wǎng)絡(luò)。多元化的救援力量分工明確、合作有序，統(tǒng)一指揮，有效調(diào)度。例如，美國在40多年前，將“地方自救為主”改變?yōu)椤叭珖詰?yīng)急機(jī)制”模式，分為“聯(lián)邦、州、地方”三級(jí)機(jī)制，災(zāi)害屬于哪一級(jí)，啟動(dòng)該級(jí)指揮系統(tǒng)即可。如果是跨區(qū)、跨級(jí)，啟動(dòng)其上一級(jí)機(jī)制即可。

1.2 訓(xùn)練有素的專業(yè)救援隊(duì)伍 救援隊(duì)有各自的功能組。參加功能組的人員都必須經(jīng)過嚴(yán)格培訓(xùn)，持證上崗。專業(yè)人員的培訓(xùn)通常達(dá)幾百個(gè)小時(shí)，甚至更長;培訓(xùn)內(nèi)容因功能和職位的不同而各異。如，搜索救援組、醫(yī)學(xué)救援組、運(yùn)輸組等。專業(yè)人員還要參加各種演習(xí)，提高實(shí)戰(zhàn)能力。通過各類培訓(xùn)，專業(yè)人員基本上都掌握了一種甚至多種救援技能。

1.3 大量使用航空救援器材，注重研發(fā)專業(yè)化的搜索救援工具，并大量配備使用 如各種搜索救援裝備、儀器，各種野戰(zhàn)外科學(xué)設(shè)備等，都是在實(shí)踐中發(fā)明、創(chuàng)新、研制的專業(yè)化極強(qiáng)的救援工具。

2 美國應(yīng)急管理一些新的發(fā)展趨勢(shì)

2.1 應(yīng)急反應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化 應(yīng)急術(shù)語的標(biāo)準(zhǔn)化，應(yīng)急成員單位衣服穿戴規(guī)范化和災(zāi)害事件所處狀態(tài)表現(xiàn)形式規(guī)范化。

2.2 應(yīng)急預(yù)案精細(xì)化 通過對(duì)已發(fā)突發(fā)公共事件的總結(jié)，緊急救援中心不斷修改應(yīng)急預(yù)案，使之更詳細(xì)、實(shí)用，更接近實(shí)際，更具可操作性。

2.3 聯(lián)動(dòng)機(jī)制效率化 實(shí)施緊急救援，各職能部門之間的聯(lián)動(dòng)至關(guān)重要。目前，美國聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要靠應(yīng)急處理小組或應(yīng)急處理委員會(huì)的成員構(gòu)建及各種突發(fā)公共事件預(yù)案、計(jì)劃予以保證。應(yīng)急預(yù)案和計(jì)劃對(duì)相關(guān)單位的責(zé)任給予明確規(guī)定，便于行動(dòng)的實(shí)施。

2.4 參與的大眾化 在突發(fā)公共事件的救援中，大眾力量起著重要作用，尤其在重大突發(fā)公共事件發(fā)生，專業(yè)救援力量不足時(shí)，大眾力量更是防災(zāi)減災(zāi)，實(shí)現(xiàn)自救、互救不可缺少的力量。目前，美國通過社區(qū)救災(zāi)反應(yīng)隊(duì)、美國紅十字會(huì)、教會(huì)組織、工商協(xié)會(huì)緊急救援組織、城鎮(zhèn)防震行動(dòng)議會(huì)等基層組織、非政府組織、志愿者組織參與救援工作。

3 建立完善的應(yīng)急物資儲(chǔ)備及物流體系

美、日、歐等世界主要國家經(jīng)過多年探索和發(fā)展，大都形成了運(yùn)行良好的應(yīng)急管理體制和比較完善的應(yīng)急救援系統(tǒng)，并且逐漸向標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展，使得包括應(yīng)急物流在內(nèi)的整個(gè)應(yīng)急管理工作更加科學(xué)、規(guī)范和高效。尤其是在運(yùn)用現(xiàn)代物流和供應(yīng)鏈理論指導(dǎo)應(yīng)急物流管理，建立完善的自然災(zāi)害應(yīng)急物流預(yù)案、科學(xué)合理的應(yīng)急物資儲(chǔ)備和協(xié)調(diào)有效的應(yīng)急物流管理體系方面。

4 國外航空應(yīng)急救援的現(xiàn)狀

在抗災(zāi)救援及處置突發(fā)事件的各項(xiàng)措施中，航空救援具有快速、高效、受地理空間限制較少的優(yōu)勢(shì)，成為世界許多國家普遍采用的有效救援手段。在救災(zāi)中，航空救援裝備可執(zhí)行偵察災(zāi)情、運(yùn)送救援人員和物資、撤退受災(zāi)民眾或傷員、援救受困人員、吊運(yùn)大型救援設(shè)備、中繼通訊、消防滅火及衛(wèi)生防疫等任務(wù)。同時(shí)，在一些發(fā)達(dá)國家，應(yīng)急救援體系中都充分考慮了直升機(jī)的應(yīng)急停放和降落點(diǎn)。(1)美國已建立強(qiáng)大的航空救援力量。美國由于航空工業(yè)及通用航空發(fā)達(dá)，航空器裝備量大，因此，航空救援力量是世界上最強(qiáng)大的，其主要航空救援力量包括美國空軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)、民用航空巡邏隊(duì)、各州航空救援力量及其他社會(huì)力量等，僅紐約的民用直升機(jī)保有量就超過2000架。(2)俄羅斯航空救援體系日趨完善。俄羅斯“緊急情況部”下屬的空中機(jī)動(dòng)救援中心就是專門配合救災(zāi)工作的航空部門。該中心設(shè)有搜尋救援大隊(duì)、工程技術(shù)大隊(duì)、通訊情報(bào)大隊(duì)、運(yùn)輸大隊(duì)和物資保障大隊(duì)，同時(shí)可調(diào)配軍隊(duì)和民航等方面的空中救援力量。俄羅斯航空救援力量主要由中央空中機(jī)動(dòng)營救小組、民防部隊(duì)、搜索和營救服務(wù)隊(duì)、海空軍等航空力量組成，反應(yīng)迅速，機(jī)構(gòu)龐大，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。(3)瑞士構(gòu)建以航空救援隊(duì)為核心的航空救援體系。瑞士航空救援隊(duì)是瑞士最大的航空救援組織，成立于1952年，擁有近20架救援直升機(jī)。(4)意大利除了建立了較完善的航空救援力量外，還專門成立海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)和執(zhí)行搜救任務(wù)。(5)德國有多個(gè)組織參與海上和陸上的救援工作，遍布全國，并且保證在整個(gè)德國國土內(nèi)的任何一點(diǎn)，15 min內(nèi)都可以得到國家級(jí)的航空救援服務(wù)。(6)加拿大應(yīng)急救援主要由空軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)承擔(dān)，還同時(shí)成立多個(gè)直升機(jī)救援大隊(duì)，在執(zhí)行救援過程中與各省、市政府及私營組織合作完成。

5 國外航空應(yīng)急救援裝備體系特點(diǎn)

國外航空應(yīng)急救援裝備體系以直升機(jī)為主，固定翼飛機(jī)和其他飛行器(無人機(jī)、飛艇等)為輔所構(gòu)成。遇有大規(guī)模自然災(zāi)害和公共危機(jī)事件時(shí)，可隨時(shí)征召作為國家的救援力量，統(tǒng)一參與搶險(xiǎn)救災(zāi)。國外航空應(yīng)急救援裝備體系建設(shè)具有以下特點(diǎn)。(1)發(fā)達(dá)國家在戰(zhàn)略上高度重視航空應(yīng)急救援裝備體系建設(shè)，并制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。例如，美國擁有8000多架救援直升機(jī)。(2)在發(fā)達(dá)國家大部分區(qū)域內(nèi)，航空緊急救援響應(yīng)時(shí)間在30～60 min之內(nèi)。在人口密集的城市、地區(qū)和高速公路，按面狀和線狀的空中救援區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃，在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)醫(yī)療救援的響應(yīng)時(shí)間在30 min以內(nèi)(有些國家可控制在15 min之內(nèi))。在野外緊急搜索與營救，高速公路、道路交通救援，配合城市高層建筑消防等空中救援的響應(yīng)時(shí)間在60 min以內(nèi)。(3)體系建成后，配套設(shè)施和空管服務(wù)到位。國外通航機(jī)場數(shù)量眾多，大多對(duì)通用航空開放，發(fā)達(dá)的空中導(dǎo)航網(wǎng)絡(luò)可以引導(dǎo)飛行員在特定的航路上準(zhǔn)確地飛行。低空空域空中交通管制的解除也為航空應(yīng)急救援力量的發(fā)展掃除了障礙。

6 我國自然災(zāi)害的特點(diǎn)

(1)局地發(fā)生:我國幅員遼闊，南北縱深長、東西跨度大，地形地貌和水文特點(diǎn)復(fù)雜，每年都會(huì)發(fā)生各種各樣的自然災(zāi)害。各種自然災(zāi)害災(zāi)情復(fù)雜，如雪崩、泥石流、山體滑坡、山洪暴發(fā)、地震、冰雹等。(2)不可預(yù)測(cè)性:因?yàn)榈靥幤h(yuǎn)山區(qū)，遠(yuǎn)離城市，信息不暢，地廣人稀、道路崎嶇不平，交通極為不便，預(yù)測(cè)儀器設(shè)備和專業(yè)人員往往無法顧及和覆蓋，根本無法執(zhí)行預(yù)測(cè)工作。(3)人員傷亡往往很大:民眾對(duì)自然災(zāi)害防范意識(shí)淡漠、警惕性不高，再加上建筑物的抗震能力差。一旦發(fā)生災(zāi)害，沒有任何的防范措施，因此，往往會(huì)造成極大的人員傷亡。

7 啟示

應(yīng)對(duì)志愿者隊(duì)伍實(shí)行統(tǒng)一、有效的組織和管理，避免出現(xiàn)大批志愿者零星作戰(zhàn)，處于“混亂、無組織”狀態(tài)。在地方，組建“志愿者應(yīng)急救援隊(duì)伍”很有必要，我國各地區(qū)的志愿者隊(duì)伍十分龐大，各地區(qū)，以社區(qū)、區(qū)縣為范圍，可以充分組織和利用“地方性的志愿者隊(duì)伍”。平時(shí)多作訓(xùn)練、培訓(xùn)，應(yīng)急時(shí)，迅速出動(dòng)。

建立健全“三級(jí)救援”模式，包括全國性、省市、地方三級(jí)應(yīng)急救援管理模式。局地、小規(guī)模的應(yīng)急救援，應(yīng)由“志愿者救援隊(duì)”擔(dān)任?？绲貐^(qū)災(zāi)害，則可以啟動(dòng)上一級(jí)救援力量。

平時(shí)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐臑?zāi)害特點(diǎn)和需要，大量研發(fā)“專業(yè)化的救援工具”，并且將這些工具存放于專門指定地點(diǎn)的“物流倉庫”，便于救援人員集結(jié)和應(yīng)急交通的暢通。在應(yīng)急狀態(tài)時(shí)，救援人員緊急結(jié)集，“人、工具、醫(yī)藥(品)并行(隨行)”，救援工具“機(jī)隨人走”，按照“超前配置”的模式，抓住“應(yīng)急救援黃金時(shí)間”實(shí)施有效的搜索救援和早期有效的醫(yī)學(xué)救援。

建立和健全應(yīng)急救援信息交流和互換模式體系，建立暢通的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，避免因信息不暢通而導(dǎo)致的混亂、市民的不信任等現(xiàn)象。

積極參與國際災(zāi)害救援工作以積累經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

我國現(xiàn)有的“民防工程”多側(cè)重于防敵人的空襲。但是，在自然災(zāi)害應(yīng)急救援中，“敵特空襲”的威脅減少。因此，在城市社區(qū)、農(nóng)村人口居住密集區(qū)，預(yù)留設(shè)計(jì)空曠地帶或空曠草坪，以便應(yīng)急帳蓬和人員撤離的中轉(zhuǎn)站和聚集點(diǎn)。尤其是在山區(qū)農(nóng)村，人口密集集中的村莊，更應(yīng)該在山區(qū)村莊的某個(gè)“制高點(diǎn)”，預(yù)設(shè)人員撤離集散地和直升機(jī)升降平臺(tái)。

應(yīng)加強(qiáng)航空應(yīng)急救援力量建設(shè)，在應(yīng)對(duì)災(zāi)害的各項(xiàng)措施中，航空應(yīng)急救援手段具有快速、高效并且受地理空間限制較少等優(yōu)勢(shì)，具有巨大甚至不可替代的作用。

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