王永學

（蒼山縣水利局，山東 蒼山 277700）

臨沂市蒼山縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，也是臨沂市唯一的國家級優(yōu)質(zhì)糧生產(chǎn)示范縣。多年來，該縣水利建設保持著高投資、連續(xù)性、大規(guī)模的勢頭，但管理與建設嚴重脫節(jié)，工程效益在全縣發(fā)展大局中總處于“短板”的被動地位。為徹底扭轉(zhuǎn)這種局面，近2年來，蒼山縣結(jié)合農(nóng)村安全飲水和小農(nóng)水重點縣建設，對這兩個領(lǐng)域的工程管理體制進行了以建立供水組織為主的積極探索。

1 創(chuàng)建農(nóng)業(yè)灌溉供水協(xié)會

2010年，蒼山縣在實施小農(nóng)水重點縣建設中，結(jié)合低壓管道工程的管護要求和項目區(qū)集約化種植的特點，創(chuàng)辦了農(nóng)業(yè)灌溉供水協(xié)會，以專業(yè)組織和用水戶的合作機制，對工程進行管理。當年，該縣發(fā)生嚴重干旱，但項目區(qū)1 666.67 hm2的糧食和蔬菜仍獲大豐收，供水協(xié)會在其中發(fā)揮了重要的組織作用。受此經(jīng)驗的啟發(fā)，蒼山縣在以后的供水工程中，把組建供水協(xié)會納入重要議程。

1.1 協(xié)會的主要運行機制

蒼山縣用合同程序?qū)嵭辛速Y產(chǎn)的 “三權(quán)分離”，政府擁有投資3 650萬元的工程所有權(quán)，協(xié)會在維修和服務的前提下?lián)碛?90眼機井、3 925個出水口的經(jīng)營權(quán)，項目區(qū)群眾在交費的前提下?lián)碛泄こ淌褂脵?quán)。在水利部門的監(jiān)督下，供水協(xié)會負責正常供水，實行服務承諾，經(jīng)物價與電力部門核準后，按1元/m3統(tǒng)一收繳電費并公示；群眾在自愿的基礎(chǔ)上，用現(xiàn)金充值射頻卡，持卡自動操作，卡到水通，超值停水。在管水方與用水戶的良性互動中，供水機制實現(xiàn)了高效運轉(zhuǎn)。

1.2 協(xié)會的作用和效益

1）保障了工程效益的發(fā)揮。在當前農(nóng)村基層組織弱化的情況下，供水協(xié)會扮演了“集體”角色，負起了“業(yè)主”的責任，解決了所有制問題。

2）助推了群眾的節(jié)水意識，促進了種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整。項目區(qū)是該縣重要的糧、蒜區(qū)，僅靠個體的力量，即使有現(xiàn)在的設備，也在操作和時長上很難完成大片的澆灌過程。在協(xié)會體制下，通過專業(yè)人員的服務，實現(xiàn)了大面積地發(fā)展經(jīng)濟作物。同時，也促進了水資源的商品化。

2 創(chuàng)建公司化水廠

蒼山縣從中德糧援項目飲水工程實施以來，又先后通過“千村飲水”和“村村通自來水”規(guī)劃項目，興建了一大批農(nóng)村飲水工程。在總結(jié)過去各個階段管理模式經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，蒼山縣以跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域的規(guī)?；┧ㄔO為起點，實行了農(nóng)村供水公司化運營。到2011年，全縣共按城區(qū)、東南、西南三大區(qū)域的布局建設6處規(guī)?；乃畯S，基本覆蓋了南部平原鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。

2.1 主要做法

在水廠建設上，采取政府資金扶持、民辦公助的辦法，由縣供水辦統(tǒng)一進行廠房建設、設備安裝和管網(wǎng)鋪設；在管理上，把所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，用公開競標的方式選擇經(jīng)營者進行管理運營；在運營上，水廠負責村內(nèi)管網(wǎng)建設和日常管護維修，實行計量收費、自負盈虧，供水辦監(jiān)督水廠的管理、運營和服務，并提取折舊費。

2.2 取得的效果

1）極大提高了自來水覆蓋率，迅速推進了全縣安全飲水建設的速度和規(guī)模。水廠創(chuàng)建2年來，飲水解決由原來的319個村增加到758個村，受益人口由原來的35萬人增加到69萬人，全縣70%以上的農(nóng)村人口用上了自來水，使該縣農(nóng)村安全飲水工作在規(guī)模和速度上都走在了全省的前列，“德政工程”更好更多地惠及了廣大群眾。

2）農(nóng)村飲用水水質(zhì)有了更可靠的保障。水廠有完善的水質(zhì)監(jiān)測和凈化設備，專業(yè)人員操作規(guī)范，處理標準及時，使受益區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的群眾全部告別了飲用高氟水、苦咸水和污染水的歷史，有效抑制了近年來西部菜區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）飲水中出現(xiàn)的硝酸鹽，農(nóng)村群眾的生存質(zhì)量得到很大提高。

3）降低了建設和管理成本。水廠業(yè)主的投資超過40%以上，按飲用人口數(shù)量計算，該縣財政可節(jié)約近1 000萬元的配套建設資金；由于投資、效益與管理責任實現(xiàn)高度統(tǒng)一，避免了政府需要重復建設的歷史問題。

4）水價穩(wěn)定得到保障，水費征收更加規(guī)范。在征求群眾意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)縣物價辦核準每方水1.50元，由管理人員在保證供水通暢和維修及時的前提下進行收繳并公示，改變了過去體制中存在的高價水、關(guān)系水、人情水的現(xiàn)象。

縣供水辦堅持服務群眾和維護水廠合法權(quán)益并重，全程監(jiān)督水廠的 “水量、水質(zhì)、水價、水時和方便程度”，保障群眾用上了安全水、明白水、放心水。

3 存在的問題

3.1 農(nóng)業(yè)供水水價過低

農(nóng)業(yè)供水水價過低是供水協(xié)會今后持續(xù)發(fā)展的一個潛在制約。每方水1元的水費中扣除0.35元管理費用，僅夠一般的維修支出?，F(xiàn)在農(nóng)村工值有很大提高，蒼南地區(qū)勞務輸出量又大，相比之下，維修人員的報酬較低，而易損性的田間工程又需要大量維護資金支撐，政策性的保障還不具體到位。

農(nóng)業(yè)供水是公益事業(yè)，需要政府加大扶持力度，特別在宣傳和法制力量保護工程上，需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府主動配合。同時，需要電力、農(nóng)業(yè)、科技等部門齊抓共管，而目前有關(guān)的協(xié)調(diào)相對缺位，協(xié)會現(xiàn)在只能把依托放在蒼山縣水利部門身上；互動機制尚不完善，用水戶對協(xié)會的監(jiān)督和參與層面相對較少，在不滿意服務時缺乏相應的有效制約機制。

3.2 農(nóng)村飲水工程產(chǎn)權(quán)界定模糊不清

對國家投資和個人出資興建的一些供水工程產(chǎn)權(quán)界定比較模糊，職能部門與水廠的責、權(quán)、利有待進一步明確；設計規(guī)模與實際供水量存在差距，存在“大馬拉小車”的現(xiàn)象。部分群眾雖然把管道引到家里，但使用率不高，給運行管理帶來實際困難；作為事關(guān)農(nóng)村發(fā)展的飲用水供水事業(yè)，一方面，政府相關(guān)的政策指導相對薄弱，致使社會認為飲水只是業(yè)務部門的建設和水廠的經(jīng)營問題，水廠發(fā)展規(guī)劃與新農(nóng)村建設的協(xié)調(diào)不夠，2012年就因管網(wǎng)設計滯后于農(nóng)村道路網(wǎng)化建設而浪費了大量資金，也給群眾帶來諸多不便。蒼山縣應進一步梳理思路、查找不足，分析成因，積極面對，認真解決。

4 啟示

4.1 搞好農(nóng)村供水體制改革，必須適應形勢和規(guī)律

蒼山縣農(nóng)村飲水從單村到聯(lián)村再到公司化逐步提高的過程，是主動適應了市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，農(nóng)業(yè)供水協(xié)會和新型低壓灌溉工程的有機統(tǒng)一，是積極調(diào)整了生產(chǎn)關(guān)系適應生產(chǎn)力的規(guī)律。積極順應發(fā)展，才能掌握工作的主動權(quán)，這是近2年來蒼山縣治水實踐總結(jié)的基本經(jīng)驗。

4.2 抓實農(nóng)村供水體制改革，必須明確目標和原則

農(nóng)村供水體制改革要以提供良好服務、實現(xiàn)良性運行、充分發(fā)揮效益為目標，要有利于調(diào)動群眾參與的積極性，有利于工程的保護和效益的發(fā)揮，有利于農(nóng)村水利健康和持續(xù)的發(fā)展。同時，要深入田間地頭，充分依靠群眾，以改善和提高供水的內(nèi)部機制。

4.3 加快農(nóng)村供水體制改革，必須轉(zhuǎn)變水利職能

水廠建立后，農(nóng)村飲水管道延伸范圍和自來水入戶率超出了蒼山縣規(guī)劃的預期，而在農(nóng)業(yè)協(xié)會中，農(nóng)民也把工程真正當作了自家的工具。這種由過去“催著干、要求管”到現(xiàn)在“主動干、爭著管”的轉(zhuǎn)變，說明水利工作不能僅限于大搞工程建設上，而要著眼于發(fā)展和保障民生，積極轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)社會引導和全方位的服務。這是蒼山縣水利局在供水體制改革中最大的收獲。

5 對策措施

5.1 推廣供水協(xié)會，推動基層水利服務體系建設

2012—2013年，結(jié)合小農(nóng)水重點縣三期工程和會寶嶺灌區(qū)配套與改造實施，組建新的供水協(xié)會，努力打造成新亮點；按照培植示范、兼顧普及的原則，力爭3年時間，在全縣8個灌區(qū)內(nèi)全部建立起不同規(guī)模、不同層級的供水協(xié)會組織。以協(xié)會為平臺，積極調(diào)動經(jīng)營者和廣大農(nóng)民參與水利，大力發(fā)展以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為協(xié)會單元的級管水員網(wǎng)絡，建立起“協(xié)會+水利站+管水員”的有機體系，把“最后一公里”落到實處。

5.2 積極完善協(xié)會體制和機制

一是完善協(xié)會程序。按法律規(guī)定注冊登記，使之成為有法人地位的實體，獨立承擔民事責任。二是設立供水協(xié)會基金。從縣財政土地轉(zhuǎn)讓金補貼水利費用中拿出一定的比例用于協(xié)會的原始資金積累，同時在協(xié)會每元電費中扣除0.1元、水廠每方水費中扣除10%作為工程維修改造復建基金，返利于民。三是在全縣農(nóng)田水利項目申報中向協(xié)會相對集中，政策和服務上向協(xié)會傾斜。四是加強軟件建設。把“一事一議”制度引入到協(xié)會，保障用水戶的監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和知情權(quán)。

5.3 以協(xié)會為龍頭進行小型水利的產(chǎn)權(quán)改革

協(xié)會管理的灌溉工程，5年內(nèi)實行電價或水價控制，以后按成本和核定維修費用實行指導價格；在堅持國家所有的前提下，逐步把全縣村級2 300多處排、灌、蓄等小型設施，統(tǒng)一拍賣、租賃給供水協(xié)會管理，所得費用全部用于水利工程補貼；充分發(fā)揮協(xié)會旱能澆、澇能排的職能，形成以政府指導、協(xié)會帶頭的“小農(nóng)水、大服務”格局。

5.4 推動農(nóng)村安全飲水的企業(yè)化運作和網(wǎng)絡化建設

在明晰現(xiàn)有水廠責、權(quán)、利的基礎(chǔ)上，進一步推動水廠的企業(yè)標準化，試行容量水價、超額加價、季節(jié)浮動等經(jīng)濟杠桿，促進水資源的節(jié)約；繼續(xù)加大項目扶持力度，完成水廠覆蓋區(qū)域內(nèi)的管網(wǎng)延伸，擴大現(xiàn)有規(guī)模，向萬噸以上供水能力的水廠推進，并新建二級水廠，用“子母”公司的形式，把北部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的單村工程也吸納進來，推進農(nóng)村供水體系的逐步擴大和整體提高，力爭到2015年實現(xiàn)全縣農(nóng)村供水網(wǎng)絡化。

5.5 加強對用水組織的監(jiān)管力度

蒼山縣應充分發(fā)揮政府水行政主管部門的職能，以投資人的身份參與供水組織的經(jīng)營管理，為用水組織代管固定折舊回收資金，積極選拔人才管理，堅決杜絕強人干預，嚴厲打擊水霸行為；進一步強化服務，在求進上下功夫，在創(chuàng)新中促發(fā)展，不斷探索符合蒼山縣情和水情的新體制。