涉路項目交通影響評價制度探討

何 磊

(云南省交通科學(xué)研究所)

1 行業(yè)現(xiàn)狀

1.1 公路方面

目前，公路涉路工程質(zhì)量和安全技術(shù)評價已在安徽、云南等多個省份逐漸開展，但由于缺乏統(tǒng)一的標準，各地做法不一。下面以昆明為例介紹公路涉路工程質(zhì)量和安全評價的技術(shù)內(nèi)容:

(1)昆明某汽車綜合性能安全監(jiān)測有限公司出入口涉路工程技術(shù)評價。

項目背景:項目定位為集車輛檢測維修、車輛相關(guān)證件手續(xù)辦理、汽車客運等多種功能于一體的區(qū)域交通綜合服務(wù)樞紐。項目處于馬澄公路與老昆洛公路交叉口西北角，擬在兩條公路上開設(shè)出入口，為此，項目開展了涉路工程技術(shù)評價。

評價意見:項目擬建三級汽車客運站將對片區(qū)交通出行產(chǎn)生深遠影響，加之與既有公路收費站距離較近，更加重了交通壓力，因此評價報告在對未來交通需求預(yù)測的基礎(chǔ)上，從用地布局、交通組織、標志標線、公路排水系統(tǒng)、公共道路改擴建等方面對項目提出了意見，旨在降低項目對于周邊道路交通的影響。

(2)昆明某鐵路工程跨越國道320線涉路工程技術(shù)評價。

項目背景:昆明某鐵路建設(shè)工程5號墩與6號墩之間的連續(xù)梁需要跨越國道320線，項目采用掛籃懸臂澆筑施工，屬于跨越式涉路工程。

評價意見:評價報告主要從設(shè)計和施工兩個方面分別提出了技術(shù)意見，設(shè)計方面對公路限界、防護設(shè)施、標志標線、排水系統(tǒng)等問題提出了要求，并對各種工況條件下結(jié)構(gòu)受力狀態(tài)進行的穩(wěn)定性驗算提出了要求，以保證橋梁結(jié)構(gòu)安全和穩(wěn)定，避免發(fā)生垮塌事故。施工方面主要針對掛籃懸臂澆筑施工的特點，對防護棚架、跨越管段組裝、施工交通組織、物料和機具的擺放、防火措施等問題提出要求，以保障公路結(jié)構(gòu)和通行安全。

1.2 城市道路方面

城市道路管理牽涉的部門較多，目前對于建設(shè)項目行政審批的交通咨詢工作主要是以建設(shè)項目交通影響評價(以下簡稱“TIA”)的形式開展的。TIA源于美國，是當(dāng)前國際上對建設(shè)項目進行交通評估的一種常用方法，我國于20世紀90年代引入，近年來許多省市都已陸續(xù)推行，行業(yè)標準《建設(shè)項目交通影響評價標準》已于2010年9月1日開始施行。

TIA的初衷是協(xié)調(diào)土地開發(fā)和城市交通之間的關(guān)系，在開發(fā)項目立項或?qū)徟A段，分析該項目建成后會對周圍交通環(huán)境產(chǎn)生何種程度的影響，從而提出相關(guān)對策措施，以減少產(chǎn)生的負面影響。下面以昆明某商業(yè)辦公項目為例簡單介紹TIA:

項目背景:項目位于兩條全市性主干道交叉口，總用地面積84.99畝，性質(zhì)為商業(yè)、公寓、辦公樓的組合。

評價意見:TIA在現(xiàn)狀分析和交通需求預(yù)測的基礎(chǔ)上，對項目的內(nèi)外交通銜接、內(nèi)部道路、停車設(shè)施、貨運交通、集散空間、消防等方面提出了強制性整改措施，從開發(fā)強度、建筑退讓、外部公交等方面提出了建議性措施，并對項目與軌道交通二號線車站出入口的設(shè)計方案進行研究，提出了銜接意見。

2 兩種評價模式對比

2.1 區(qū)別

(1)主管部門不同:涉路工程技術(shù)評價的主管部門一般是公路路政部門，而TIA的引進和主管主要是城市規(guī)劃部門，少數(shù)城市為交通運輸或公安交管部門。根據(jù)職能職責(zé)，公路路政部門一般主要關(guān)注路產(chǎn)路權(quán)的保護，而規(guī)劃部門一般更多關(guān)注上位規(guī)劃的貫徹，因此兩種評價模式在關(guān)注重點以及咨詢機構(gòu)與人員的專業(yè)背景等方面都有所不同。

(2)主要矛盾不同:隨著我國城市化進程的不斷加快，各大城市擁堵問題日益嚴峻，因此目前城市道路的主要矛盾點在于道路服務(wù)水平的維持和改善，力求通過TIA避免周邊道路運行狀況的惡化，擁堵問題的加劇;公路服務(wù)對象主要是城際交通，一般具有車速快、事故多、非通勤交通、替代道路少等特點，此外公路周邊自然環(huán)境相對復(fù)雜，因此公路的主要矛盾點在于道路可通性、工程結(jié)構(gòu)質(zhì)量以及交通安全問題。

2.2 共同點

(1)目的相同

公路涉路工程評價的主要目的是規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的關(guān)系以及提高道路管理行政許可的科學(xué)性。TIA雖然是針對地塊開發(fā)的，但從本質(zhì)上來說是對公共道路接口的管理，為了降低項目進出交通對周圍道路產(chǎn)生的影響。從性質(zhì)來說，兩者作用是相同的，其共同目的是:規(guī)范公共道路與其他行業(yè)之間的關(guān)系，保障服務(wù)能力及安全暢通。

(2)評價對象相同

雖然TIA目前的評價對象主要側(cè)重于住宅、商業(yè)、辦公等土地開發(fā)項目，這類項目從本質(zhì)上是屬于接入式涉路工程，此外對于城市管線工程、給排水工程、軌道交通工程、綠化工程等其他同樣對道路運行產(chǎn)生重大影響的項目，也應(yīng)該逐漸引入TIA。公路涉路工程評價相對來說覆蓋較為全面，凡是與道路直接發(fā)生關(guān)系的項目基本都有所涉及。從空間上來說，城市道路、公路與周邊其它建設(shè)項目的空間關(guān)系主要包括平交及接入式、上跨式、穿越式、平行式等，因此，TIA與公路涉路工程評價面對的是相同類型的評價對象。

3 目前存在的問題

3.1 TIA 方面

(1)約束力不強。一方面缺乏對于TIA否決權(quán)的制度保障，規(guī)劃管理部門對于TIA的重要性也缺乏認識，措施建議往往得不到重視。另一方面由于開展時機的問題，多數(shù)開發(fā)商是在項目報批報建工作已經(jīng)進行到一定階段之后才開始做TIA，甚至部分項目已經(jīng)通過了市規(guī)委或交委的審查，在此條件下項目方案已基本確定，TIA的建議往往得不到響應(yīng)。

(2)缺少驗收環(huán)節(jié)。項目完工后的驗收環(huán)節(jié)缺少TIA的介入，TIA所提要求如果不能得到開發(fā)商的主動響應(yīng)，評價機構(gòu)根本無法進行追究，致使TIA工作不能形成閉環(huán)，大大降低了TIA的有效性。

(3)評價對象單一。目前TIA僅僅針對平交與接入項目，而在實際管理中，道路管網(wǎng)改造、綠化工程、地鐵施工等涉路行為往往也會對城市交通運行狀況及道路基礎(chǔ)設(shè)施安全產(chǎn)生巨大的影響，嚴重加劇交通擁堵，產(chǎn)生大量路面下沉、設(shè)施破壞的現(xiàn)象。此外，目前TIA大多缺少對于道路結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、安全以及路基路面、排水設(shè)施等工程層面的影響分析和技術(shù)要求，由此帶來了技術(shù)管理上的缺位和漏洞。

3.2 公路涉路評價方面

(1)缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標準。各地區(qū)開展的評價在工作流程、評價標準等方面都不相同，各咨詢單位提交的評價報告參差不齊，不易于統(tǒng)一審批管理。對于涉路評價的深度、方法等都是由各地區(qū)各咨詢單位自行判斷，這都不利于此項工作的長期規(guī)范化開展。

(2)工作機制尚未形成。目前雖然《公路安全保護條例》等法律法規(guī)要求提交技術(shù)評價報告，但相關(guān)的實施細則和配套措施卻尚未出臺，各地區(qū)對涉路工程評價的要求也大相徑庭，目前基本存在以下三種情況:完全未開展;以項目評審會的形式代替;引入第三方咨詢機構(gòu)。

(3)啟動閾值尚無標準。什么樣的項目需要評價?也就是是閾值的判定問題目前尚無標準，在部分地區(qū)甚至于砍伐1棵行道樹或者設(shè)立一塊標志牌都需要第三方機構(gòu)進行評價，這樣即浪費了大量的人力物力，又降低了行政許可效率。

4 涉路項目交通影響評價制度框架

4.1 涉路項目的界定

(1)地面工程:主要指與公共道路平交、接入以及利用道路平面空間的工程項目，一般包括沿線土地開發(fā)(居住、商業(yè)、辦公、停車場等)的出入口(包括車行、人行等不同開口)，與公共道路存在的平面交叉關(guān)系的鐵路、水利等工程項目。

(2)地下工程:主要指需要在公共道路及其結(jié)構(gòu)物下方穿越或布設(shè)的工程項目，一般包括電力、通訊、石油、天然氣、軌道交通地下線、水利等。

(3)地上工程:主要指從公共道路及其結(jié)構(gòu)物上方跨越通過的工程項目，一般包括國鐵、軌道交通高架線、電力、通訊、廊道等。

(4)路外工程:指雖然在道路控制范圍之外但仍然會對道路運行或結(jié)構(gòu)物安全造成嚴重影響的活動。此類項目由道路管理部門會同相關(guān)部門共同確定。例如道路附近的化工廠、大型體育場等。

4.2 分類管理

(1)可能造成重大交通影響的，應(yīng)當(dāng)編制交通影響報告書，對產(chǎn)生的交通影響進行全面評價和整改。

(2)可能造成輕度交通影響的，應(yīng)當(dāng)編制交通影響報告表，對產(chǎn)生的交通影響進行分析或?qū)ｍ椩u價。

(3)對交通影響很小、不需要進行評價的，應(yīng)當(dāng)填報交通影響登記表。

統(tǒng)一公布《涉路項目交通影響評價分類管理名錄》，具體規(guī)定不同行業(yè)、不同項目所需編制的交通影響評價文件類型?？缧袠I(yè)、復(fù)合型涉路項目，其評價類別按其中等級最高的單項確定。

4.3 報告書主要研究內(nèi)容

(1)項目研究的范圍、年限、時段的確定:不能局限于項目的本身，應(yīng)根據(jù)項目對周邊道路的影響程度，將周邊地區(qū)乃至更大范圍作為一個整體來研究。

(2)周邊現(xiàn)狀分析:調(diào)研周邊基礎(chǔ)設(shè)施狀況，包括道路網(wǎng)絡(luò)、交通管理設(shè)施、公共交通、停車設(shè)施分布等;分析交通量、交通構(gòu)成、車速等運行數(shù)據(jù);調(diào)查周邊土地利用狀況;分析和預(yù)測研究區(qū)域未來發(fā)展規(guī)劃。

(3)交通預(yù)測及影響程度評價:分為需求預(yù)測與影響程度評價兩個部分。對影響區(qū)域內(nèi)的各類交通設(shè)施的供給與需求進行定量分析，包括路段、交叉口、公共交通、靜態(tài)交通等。例如:用地開發(fā)項目應(yīng)通過土地類型、開發(fā)強度分析項目新增交通量與路網(wǎng)負荷度的疊加效應(yīng);占用道路作業(yè)的項目應(yīng)重點分析施工期間道路通行能力和服務(wù)水平的變化，并通過出行強度、出行期望線的分析，研究大面積道路條件改變對于交通系統(tǒng)整體出行結(jié)構(gòu)、出行時間、運行車速等指標的影響。

(4)符合性判定及方案評估:進行合規(guī)性與合理性兩個方面的評估。符合性判定主要是對項目方案與國家、行業(yè)法規(guī)標準的符合性進行校驗，判定合規(guī)性。方案評估主要進行合理性分析，對項目可能存在的一些問題及隱患進行研究。

(5)改善措施和相關(guān)建議:依據(jù)分析結(jié)果，對項目提出相關(guān)改善措施及合理化建議，一般包括項目選址意見、合理開發(fā)建設(shè)規(guī)模、規(guī)劃布局、交通設(shè)施、交通組織、施工工藝、施工組織、應(yīng)急處置、道路恢復(fù)以及相關(guān)管理措施等內(nèi)容。

(6)竣工驗收:在涉路項目完工后，相關(guān)部門應(yīng)對其進行驗收方可交付使用，在評價報告中應(yīng)對項目驗收工作提出技術(shù)要求，必要時應(yīng)安排評價咨詢單位參與驗收工作。

4.4 規(guī)范交通影響評價機構(gòu)資質(zhì)管理

對從事涉路項目交通影響評價的機構(gòu)實行資格審查制度，頒發(fā)“涉路項目交通影響評價資格證書”，并進行資質(zhì)分級和分類管理:

將涉路項目交通影響評價機構(gòu)的資質(zhì)證書分為甲、乙兩個等級，資質(zhì)等級主要根據(jù)所能夠承擔(dān)的項目開發(fā)規(guī)模進行劃分;根據(jù)機構(gòu)的專業(yè)特長和工作能力，規(guī)定其能夠承擔(dān)涉路項目評價的行業(yè)范圍，行業(yè)范圍的劃分可以有以下幾種方案:(1)按照公路與城市道路進行劃分;(2)按照地面工程、地下工程、地上工程等進行劃分;(3)按照土地開發(fā)、市政工程、軌道交通(含鐵路)、水利、石油天然氣等進行劃分。

此外，還應(yīng)出臺相關(guān)配套管理文件及技術(shù)標準，明確評價程序、收費標準等問題。

5 結(jié)語

交通影響評價工作從根本上是為了保障公共利益，應(yīng)該從發(fā)展階段就進行積極的引導(dǎo)和扶植，從制度上不斷加以規(guī)范。涉路項目交通影響評價制度的統(tǒng)一不僅有利于形成規(guī)范、穩(wěn)定的交通咨詢市場，而且能夠促進我國行政管理體制改革以及政府職能轉(zhuǎn)變，推進城鄉(xiāng)一體化進程，促進交通系統(tǒng)與其他行業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，從根本上保證道路交通運輸對于社會經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)和促進作用。

:

［1］姜明，岳小花.涉路行為行政許可安全評價制度初探［J］.公路交通科技，2008，(5):22-24.

［2］陳廣藝.美國城市建設(shè)項目交通影響評價編制指南及啟示［J］.規(guī)劃師，2011，27(2):121-125.

［3］薛金剛，韓艷，關(guān)宏志.城市交通影響評價實施問題探討［J］.遼寧交通科技，2005，(1):59-62.