汪 睿

(西安政治學(xué)院，陜西 西安 710068)

指定管轄是審判管轄中裁定管轄的一種情形，是相對于法定管轄而言的。規(guī)定指定管轄制度是基于司法實踐中存在管轄范圍和權(quán)限不明或有爭議，或者是有管轄權(quán)的公安機關(guān)、檢察院和法院無法或不宜行使管轄權(quán)的情形。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，指定管轄包括兩種情形:一是上級法院指定下級法院審判管轄不明的案件;二是必要時上級法院指定下級法院將案件移送其他法院審判。由于刑事訴訟法對于指定管轄的規(guī)定過于粗略，比如對于刑事訴訟中指定管轄?wèi)?yīng)遵循的原則，產(chǎn)生指定管轄的事由等，都沒有加以明確，因此，為了有效解決刑事司法實踐中案件管轄沖突問題，公檢法機關(guān)均作了進一步的規(guī)定:一是對于管轄無法確定的刑事訴訟，可以通過協(xié)商確定管轄。經(jīng)協(xié)商仍有爭議的，由共同的上級機關(guān)指定管轄。二是對上級檢察院在必要時將本院管轄的國家工作人員職務(wù)犯罪案件交由下級檢察院偵查，可理解為指定管轄的一種:對在由犯罪嫌疑人工作單位所在地之外的其他人民檢察院管轄更為適宜的情況下，由其他檢察院管轄，也可理解為指定管轄的一種。因為非經(jīng)指定管轄程序，就無法確定應(yīng)由誰來作出是否“更為適宜”的判斷，也無法確定應(yīng)由誰來實施管轄。三是有管轄權(quán)的人民法院因案件涉及本院院長需要回避等原因不宜行使管轄權(quán)的，上一級人民法院也可以指定管轄。

一、刑事訴訟中指定管轄存在的問題及危害性

1.刑事案件指定管轄相關(guān)規(guī)定滯后、錯位。上述關(guān)于指定管轄的規(guī)定分別存在于法律、司法解釋、部門規(guī)章中，即審判指定管轄由法律規(guī)定，偵查指定管轄由司法解釋和部門規(guī)章規(guī)定，公訴指定管轄由司法解釋規(guī)定。由于刑事訴訟法只規(guī)定了審判指定管轄，嚴(yán)格地說，只有法院可以指定管轄案件。這顯然與司法實踐脫節(jié)，因為有許多案件在偵查或公訴環(huán)節(jié)就需要介入指定管轄。由于刑事訴訟法沒有關(guān)于偵查指定管轄和公訴指定管轄的規(guī)定，因此，偵查指定管轄和公訴指定管轄處于無法可依的狀態(tài)，為解決司法實踐需要，只好由相關(guān)部門以司法解釋和部門規(guī)章進行規(guī)定。這表明:刑事訴訟法只規(guī)定審判指定管轄沒有規(guī)定偵查指定管轄和公訴指定管轄，指定管轄規(guī)定滯后;和審判指定管轄相比，偵查指定管轄由部門規(guī)章和司法解釋規(guī)定，從而導(dǎo)致管轄權(quán)來源不盡合法。

2.指定管轄適用的隨意性較大。具體表現(xiàn)在以下三個方面:一是啟動的隨意性較大。哪些案件、何種緣由可以啟動指定程序改變案件管轄，法律沒有做任何規(guī)定。受此限制，“兩高”司法解釋及公安部規(guī)章只能籠統(tǒng)規(guī)定“必要時”或“情況特殊”。二是指定管轄中確定管轄單位的隨意性較大。改變管轄后的案件承接單位如何確定，沒有任何法律和司法解釋做出規(guī)定。一般認(rèn)為，承接單位應(yīng)當(dāng)是有能力，較能保證公正、有效處理案件的地區(qū)司法單位。但保證公正與有效處理案件的具體標(biāo)準(zhǔn)如何評價和掌握，有較大隨意性。三是指定管轄中程序處理的隨意性較大。首先是由誰指定的問題。這主要是指必須由上級機關(guān)指定還是也可以由上級機關(guān)的相關(guān)部門指定缺乏明確規(guī)范。如公安機關(guān)的指定管轄，雖然一般認(rèn)為“上級公安機關(guān)”指定是指具有獨立執(zhí)法主體地位的公安部、公安廳、局，還是其他，法律規(guī)定并不明確。其次是確定被指定主體的方式和程序不規(guī)范。上級機關(guān)指定管轄，是應(yīng)逐級指定還是可以越級指定，應(yīng)直接確定案件承辦單位。

3.司法審查功能減弱，妨礙訴訟公正。通過指定管轄交辦案件，交給誰，不交給誰，大有文章可做。由于多數(shù)的職務(wù)犯罪案件、經(jīng)濟犯罪案件的管轄既有名又有利，因此交給誰辦既體現(xiàn)上級信任，又有其他利益伴隨。而由于指定管轄的不規(guī)范與隨意性，交辦案件的司法審查功能被進一步削弱。被指定管轄的司法機關(guān)，通常只能在上級交辦案件單位確定的基本框架不動的情況下，做局部性、技術(shù)性的調(diào)整。對交辦案件，讓交辦的上級單位滿意，往往是重要的甚至是主要的辦案目標(biāo)。如果不滿意或者不甚滿意，辦案單位就辜負(fù)了上級的期望，不僅上級機關(guān)對此案產(chǎn)生負(fù)面評價，而且以后要接受交辦案件也基本不可能。這種情況下，如果辦案單位一味“眼睛向上”，交辦后的訴訟程序?qū)适魏螌嵸|(zhì)性功能，而成為實現(xiàn)上級交辦單位意圖的工具。

4.妨礙公民權(quán)益，損害司法公信力。交辦案件的司法審查功能減弱，妨礙司法公正，往往直接損害公民尤其是犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益。另一方面，由于公民的管轄異議權(quán)、指定管轄申請權(quán)得不到制度保障與實踐尊重，也使司法公正受到損害。首先，妨礙了公民應(yīng)當(dāng)具有的程序權(quán)利的實現(xiàn)。因為，管轄異議與回避申請權(quán)作為程序權(quán)利，是公正審判權(quán)的重要內(nèi)容。其次，程序的不公正通常導(dǎo)致案件實體處理的不公正。任何人不能充當(dāng)自己案件的法官，利益無涉才能公正司法，而辦案單位諸多涉及自身的利益考量，常常不可避免地影響案件的實體處理。再次，妨礙實現(xiàn)“看得見的公正”，導(dǎo)致對司法公信力的損害，程序不公所帶來的社會質(zhì)疑都影響了法律的社會公信力。

5.有違基本法理，損害法治原則。案件管轄是體現(xiàn)程序公正并直接影響實體公正及辦案效率的重大程序問題，其決定必須有法律依據(jù)，并嚴(yán)格按照法律程序進行。指定管轄的隨意性，以及偵查機關(guān)在缺乏法律依據(jù)的情況下實施指定管轄，不符合程序法定原則，有害于法治建設(shè)。程序法定原則在管轄問題上的重要體現(xiàn)，是“法定法官”的原則和精神。即，任何案件在確定管轄法院或法官時，必須有一套符合正當(dāng)法律程序并保障人民基本程序權(quán)利的合理機制，通過這一具有可預(yù)測性的機制，來防止當(dāng)權(quán)者以其權(quán)力恣意地操縱司法，防止其在特定案件中安排合乎自己心意的法官以損害司法公正、侵害民眾權(quán)益。“法定法官”也是司法獨立原則在司法主體確定問題上的必然要求，是聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第十四條關(guān)于合格法庭獨立審判原則的具體體現(xiàn)，同時也是實現(xiàn)該原則的保障條件。其基本精神為實行法治的各國普遍確認(rèn)并遵循。在有的國家，“法定法官”被確立為憲法原則。

6.增加訴訟成本，妨礙訴訟效率。刑事訴訟法的地域管轄制度，在相當(dāng)程度上是按司法效率和訴訟經(jīng)濟的要求設(shè)定的。指定管轄，通常是由非犯罪地或居所地公安司法機關(guān)實施管轄，不可避免地提高訴訟成本。如果說為了有效地懲治腐敗、打擊犯罪以及實現(xiàn)司法公正需要付出一定的代價，那么是利大于弊。但是過多地指定管轄，舍近求遠(yuǎn)，則可能導(dǎo)致利弊關(guān)系的翻轉(zhuǎn)。而且案件協(xié)調(diào)及各訴訟環(huán)節(jié)的銜接時有困難，也影響訴訟效率。

二、我國刑事案件指定管轄制度的完善

1.明確指定管轄的原則和適用范圍。刑事案件指定管轄制度，是為了適應(yīng)因案件管轄范圍和權(quán)限不明或有爭議，以及公檢法機關(guān)無法或不宜行使管轄權(quán)等情形的特殊需要而設(shè)立的，是對刑事案件法定管轄制度的一種必要補充。但與此同時，指定管轄也意味著異地管轄，遠(yuǎn)離犯罪地，不便于調(diào)查取證，不利于核實證據(jù)，不利于證人出庭作證。因此，過多的指定管轄，不符合訴訟公正和效率的原則，勢必破壞正常的訴訟秩序。追求司法公正，首要的是要按照設(shè)計某項司法制度的本意去實施該項制度。對刑事案件管轄，必須強調(diào)法定管轄的原則，指定管轄僅僅是作為例外。為了正確、合理地運行指定管轄制度，一方面，立法上應(yīng)該對指定管轄的原則和適用范圍有所明確和限定，防止因立法過于原則或彈性過大而給執(zhí)法辦案機關(guān)留下過大的自由裁量空間，并最終導(dǎo)致指定管轄權(quán)的濫用。另一方面，執(zhí)法辦案機關(guān)要加強自我約束，堅持公正辦案，克服利益驅(qū)動因素，防止和避免為了迫使下級機關(guān)執(zhí)行自己的意圖而行使指定管轄權(quán)。

2.明確公檢法機關(guān)指定管轄權(quán)及法律效力。我國刑事訴訟法較好地解決了公檢法機關(guān)按照職能管轄刑事案件的分工，缺陷是其側(cè)重規(guī)定審判管轄，而忽略了公檢法機關(guān)各自不同的刑事案件管轄的特點和實際需要。依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，一般只有在確定了審判管轄的基礎(chǔ)上，才能確定公安機關(guān)和檢察機關(guān)對刑事案件的管轄。這種立法上的缺陷，給公檢法機關(guān)指定管轄的司法實踐造成了一定程度的混亂。就確立刑事案件指定管轄制度的意義和必要性而言，指定管轄?wèi)?yīng)該建立在這樣的基礎(chǔ)之上:首先，必須承認(rèn)在偵查、起訴和審判的各個階段，都會產(chǎn)生對案件指定管轄的現(xiàn)實需要。在某些情況下，甚至非經(jīng)指定管轄，訴訟將無法啟動和順利進行。其次，必須承認(rèn)公檢法機關(guān)在各自的案件管轄范圍和權(quán)限之內(nèi)，依據(jù)相同的法律原則，均可指定管轄，并具有同樣的約束力。

3.建立指定管轄異議制度。案件管轄是訴訟中首先需要解決的程序問題。在民事訴訟和行政訴訟中，當(dāng)事人依法享有一定的意志自由。反映在案件管轄上，法律除了在上下級人民法院和同級人民法院之間就一審民事案件和行政案件的管轄進行分工以外，還賦予當(dāng)事人對管轄法院享有一定的自由選擇權(quán)。與此不同，刑事訴訟主要是體現(xiàn)國家意志和公權(quán)力的強制性質(zhì)，因而刑事訴訟中有關(guān)案件管轄的規(guī)定，僅僅是在公檢法機關(guān)之間就管轄范圍和權(quán)限進行分工。對指定管轄，無論是檢察機關(guān)，還是案件當(dāng)事人，都不能提出異議。但是，借鑒其他國家的經(jīng)驗，為維護刑事訴訟的客觀公正性，法律有必要賦予檢察機關(guān)和案件當(dāng)事人指定管轄異議權(quán)。指定管轄異議，可視為一項與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)和當(dāng)事人提出回避的權(quán)利相聯(lián)系的制度，對于維護刑事訴訟的客觀公正性，尊重和保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，具有十分重要的意義。其應(yīng)當(dāng)包括兩個方面的內(nèi)容:一是公安機關(guān)和人民法院指定管轄，要接受檢察機關(guān)的法律監(jiān)督;二是公檢法機關(guān)在依法行使指定管轄權(quán)過程中或之后，要告知案件當(dāng)事人并聽取其意見，以求公開公正。在違反法律規(guī)定指定管轄或指定管轄明顯不當(dāng)?shù)那闆r下，檢察機關(guān)和案件當(dāng)事人可在一定期限內(nèi)提出異議。已經(jīng)判決的，可視為程序上嚴(yán)重違法，已進行的訴訟歸于無效。

4.刑事案件指定管轄的規(guī)范化。為了規(guī)范刑事案件特別是職務(wù)犯罪案件的指定管轄工作，避免司法實踐中的混亂造成不合理的延長犯罪嫌疑人、被告人的羈押期限，同時也為了節(jié)約司法資源，公檢法機關(guān)應(yīng)加強對指定管轄實踐中的情況和問題進行專門的調(diào)查和研究，并對指定管轄的啟動程序、所采用的方式和形式、指定管轄決定下達(dá)的途徑和案件移送等方面的問題協(xié)商一致，作出統(tǒng)一的規(guī)定。

［1］周常志.刑事案件指定管轄制度的完善［J］.人民檢察，2008(3).

［2］龍宗智.刑事訴訟指定管轄制度之完善［J］.法學(xué)研究，2012(4).

［3］吳志良.對刑事案件指定管轄制度的思考［J］.中國檢察官，2010(4).