◆戴 毅 ◆柳華平

城市化是以農(nóng)村人口向城市遷移和集中為特征的一種歷史進(jìn)程，表現(xiàn)為人口的地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)改變以及由此產(chǎn)生的生活方式、消費(fèi)行為的演變。從某種意義上而言，人類文明史就是一部城市發(fā)展史和城市化進(jìn)程史。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市化發(fā)展是最受世人關(guān)注的經(jīng)濟(jì)社會(huì)“亮點(diǎn)”，2011年中國(guó)城市化率達(dá)到51.3%，盡管人們對(duì)這個(gè)指標(biāo)涵蓋的范圍存在爭(zhēng)議，但它畢竟反映了一種總體趨勢(shì)。鑒于城市化與公共財(cái)政的關(guān)系，以及中國(guó)城市化的健康發(fā)展需要公共財(cái)政制度和政策支持，因此，如何解決中國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題也相應(yīng)地成為財(cái)政改革的重要契機(jī)之一。

一、中國(guó)城市化所面臨的困局

城市化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，是全面提高綜合國(guó)力和人民生活水平的基本條件。中國(guó)的城市化有自身的發(fā)展歷程和特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代中期以前，中國(guó)城市化進(jìn)展緩慢，城市規(guī)模較小，城市人口比重低。此后，中國(guó)的城市化進(jìn)程明顯加快，城市人口迅速增加，城市面積快速拓展，表現(xiàn)出兩個(gè)顯著的特征：一是淺度城市化。①美國(guó)麥肯錫公司：《中國(guó)的淺度城市化》，《改革內(nèi)參》，2010年第28期。中國(guó)城市化進(jìn)程在相當(dāng)大程度上，是沒(méi)有改變戶籍性質(zhì)的往日農(nóng)民，按照定義被統(tǒng)計(jì)為城市常住人口的結(jié)果，即城市化率的計(jì)算包括了所有的城市常住人口。這些沒(méi)有改變戶籍的農(nóng)民，他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)和生活，但沒(méi)有城市戶籍，沒(méi)有真正地“市民化”。2011年51.3%的城市化率中，有15%的城市常住人口是“準(zhǔn)城市人口”，加上城市化進(jìn)程中土地被征用的失地農(nóng)民，中國(guó)“準(zhǔn)城市人口”的數(shù)量達(dá)2億多，1/3的城市常住人口被排斥在真正意義上的“城市化”之外。二是政治城市化。②黃亞生：《中國(guó)城市化需去政治化》，《改革內(nèi)參》，2010年第48期。中國(guó)的城市化帶有明顯的政治色彩，地方政府在推動(dòng)城市化進(jìn)程中居主導(dǎo)地位，市場(chǎng)作用不明顯。地方政府通過(guò)兩種政治設(shè)置，即戶籍制度和土地國(guó)有制影響城市化進(jìn)程。戶籍制度設(shè)定了中國(guó)城市化的基本格局，農(nóng)民可以自由進(jìn)城打工，但無(wú)權(quán)享受任何城市福利。土地國(guó)有制度使地方政府可以城市發(fā)展為目的征用農(nóng)村土地，通過(guò)直接控制土地資源，操縱和影響城市化進(jìn)程，并從中獲取利益。

淺度城市化和政治城市化表明中國(guó)城市化進(jìn)程中存在諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，面臨難以持續(xù)的困局，主要是：

（一）城市公共產(chǎn)品供給不足

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，城市化盡管包含多層次的內(nèi)容，但它主要是指鄉(xiāng)村人口向城市流動(dòng)的過(guò)程，這是城市化最基本的內(nèi)涵。按照諾瑟姆（Raym Northam）關(guān)于城市化發(fā)展“S”型曲線三階段理論，中國(guó)的城市化處在中期階段，即發(fā)展階段。這一階段城市人口占總?cè)丝诘谋戎卦?0%～70%之間，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)迅速向城市集聚，城市化水平明顯加快，城市數(shù)量迅速增加，城市地域大幅度拓展。但中國(guó)的城市化發(fā)展導(dǎo)向和城市公共服務(wù)目標(biāo)卻存在偏差。城市化被理解為城市建設(shè)，地方政府熱衷于改變城市形象，大拆大遷，忽視了城市化發(fā)展中最重要的轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，忽視了對(duì)轉(zhuǎn)入城市的人口公共服務(wù)的提供，“準(zhǔn)城市人口”只能成為農(nóng)民工或外來(lái)人口，不能享受與城市居民同等的共公共服務(wù)，在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障和勞動(dòng)保護(hù)方面受到系統(tǒng)性歧視。在大量人口向城市集中的過(guò)程中，一方面，城市人口規(guī)模的擴(kuò)大，會(huì)導(dǎo)致城市綠地的減少，人均擁有的道路面積和人均警力擁有量的減少，交通狀況會(huì)變得更加糟糕，城市空氣質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境急劇惡化、城市房?jī)r(jià)大幅度上漲、城市的安全保障程度降低等對(duì)城市公共產(chǎn)品消費(fèi)成本的上升，以及對(duì)城市公共產(chǎn)品需求的大幅度增加；另一方面人口向城市的集中并不是簡(jiǎn)單的城市人口的增加，它是城市空間擴(kuò)展、生活質(zhì)量改善、文明程度提高等方面的綜合體現(xiàn)，必然引致對(duì)城市建設(shè)、城市生態(tài)環(huán)境等眾多新興的、更高層次的公共產(chǎn)品需求。提供公共產(chǎn)品是政府不可推卸的責(zé)任，如所有在城市化進(jìn)程中的政府對(duì)公共產(chǎn)品供給投入不足一樣，中國(guó)政府同樣面臨公共產(chǎn)品供給不足問(wèn)題，而且中國(guó)政府正處在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，這在一定程度上抑制了公共產(chǎn)品的供給能力，公共產(chǎn)品的供給水平與居民現(xiàn)實(shí)需求之間必然存在更大的缺口，突出表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房、公共安全、環(huán)境保護(hù)等方面的供需矛盾。由于中國(guó)的戶籍制度是與居民福利掛鉤的一種制度安排，已從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民即便到了城市，也不可能獲得作為城市居民的社會(huì)權(quán)利，也難以享受到城市的公共資源和分享城市的集聚效應(yīng)。

（二）土地資源浪費(fèi)

中國(guó)的城市化進(jìn)程不僅表現(xiàn)為城市人口的增加，也表現(xiàn)為城市面積的拓展。城市化進(jìn)程與土地資源的利用有著密切的關(guān)系。中國(guó)城市數(shù)量的增加和城市外延式發(fā)展造成了大量土地資源尤其是耕地資源被征用。上世紀(jì)90年代以來(lái)，土地使用制度開(kāi)始從無(wú)償劃撥向有償使用轉(zhuǎn)變，省以下各級(jí)地方政府被授予土地征用權(quán)，自此，土地出讓收入成為地方政府加快城市化進(jìn)程的重要資金來(lái)源，全國(guó)地級(jí)以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積迅速增長(zhǎng)，31個(gè)特大城市主城區(qū)用地規(guī)模平均增長(zhǎng)50%，近10年中，這些城市建成區(qū)面積擴(kuò)展都在60%以上，其增長(zhǎng)率大大超過(guò)市轄區(qū)中人口的增長(zhǎng)。這表明中國(guó)的城市化更多是一種土地城市化，農(nóng)民工或外來(lái)人口不能在工作所在地長(zhǎng)期穩(wěn)定居住，造成人口城市化低于土地城市化。一方面是用地?cái)U(kuò)張支撐著政府主導(dǎo)下的巨額資金和土地投入所進(jìn)行的城市現(xiàn)代化建設(shè)，但城市房?jī)r(jià)高漲，新建城區(qū)人氣不足，缺乏吸納農(nóng)村移民的能力；另一方面是土地利用狀況并不樂(lè)觀，不僅用地重平面擴(kuò)張，75%的新增土地占用的是耕地，而且用地粗放、土地利用效率偏低。

（三）就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻

庫(kù)茲尼茨在其《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》一書(shū)中把城市化定義為“城市和鄉(xiāng)村之間人口方式分布的變化”，即城市化是人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過(guò)程，這種轉(zhuǎn)化的深刻內(nèi)涵在于，它不是簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，而是一種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其空間分布結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，必須有產(chǎn)業(yè)鏈的支撐。如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支持，農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居的生活出路就無(wú)法得到解決。沒(méi)有就業(yè)就沒(méi)有足夠的收入和消費(fèi)，而一個(gè)沒(méi)有足夠需求支撐的城市是沒(méi)有生命力的，城市化就無(wú)從談起。因此，中國(guó)城市化最需要關(guān)注的是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，為進(jìn)入城市的勞動(dòng)力提供就業(yè)崗位，那么能夠吸納更多勞動(dòng)力就業(yè)的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就具有舉足輕重的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然已有1/3的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但中國(guó)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移滯后的數(shù)量仍然龐大。西方城市化理論認(rèn)為，在工業(yè)化初期,城市化由工業(yè)支撐，工業(yè)發(fā)展所形成的聚集效應(yīng)對(duì)城市化具有較大的帶動(dòng)作用；而當(dāng)工業(yè)化進(jìn)入中期階段之后，第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的作用超過(guò)了工業(yè)聚集效應(yīng)，城市化的演進(jìn)更多地表現(xiàn)為服務(wù)業(yè)就業(yè)比重上升的拉動(dòng)，對(duì)城市化進(jìn)程的主導(dǎo)作用逐步由工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌a(chǎn)業(yè)。中國(guó)城市化進(jìn)程中的就業(yè)問(wèn)題突出表現(xiàn)在服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，制約了非農(nóng)就業(yè)的增長(zhǎng)及其比重的上升。與工業(yè)相比，服務(wù)業(yè)具有較高的就業(yè)彈性，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高它能不斷增強(qiáng)對(duì)整個(gè)就業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)。農(nóng)村人口進(jìn)入城市，他們從過(guò)去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)而從事非農(nóng)活動(dòng)，這意味著他們需要在工業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，工業(yè)吸納就業(yè)的合理能力的比率不超過(guò)30%，中國(guó)目前工業(yè)的就業(yè)人口已經(jīng)接近這個(gè)水平，無(wú)法再接納大規(guī)模的勞動(dòng)力。而中國(guó)城市化的制度設(shè)計(jì)卻存在偏差，盲目追求工業(yè)投資增長(zhǎng)，服務(wù)業(yè)發(fā)展所依賴的人口和產(chǎn)業(yè)集聚空間難以形成，服務(wù)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)受到抑制，相應(yīng)地削弱了城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用。因此，中國(guó)要解決農(nóng)村人口進(jìn)入城市后的就業(yè)問(wèn)題，唯有將希望寄予服務(wù)業(yè)。但中國(guó)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，在總量上，服務(wù)業(yè)占GDP的比重低于世界平均水平，服務(wù)業(yè)的增長(zhǎng)落后于GDP的增長(zhǎng)速度；在結(jié)構(gòu)上，傳統(tǒng)的服務(wù)性第三產(chǎn)業(yè)所占比重很大，新型的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能較強(qiáng)的現(xiàn)代第三產(chǎn)業(yè)比重較小。因此，要加快城市化的進(jìn)程，必須加快服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

二、城市化困境的財(cái)政根源

上述問(wèn)題的存在，除了城市化進(jìn)程中對(duì)中國(guó)國(guó)情和城市化的實(shí)質(zhì)缺乏清楚的認(rèn)識(shí)、沒(méi)有建立對(duì)城市規(guī)模和城市布局的前瞻性規(guī)劃、城市發(fā)展管理滯后、土地征用雙軌制等原因外，缺乏規(guī)范的財(cái)稅體制、合理的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和科學(xué)的財(cái)稅政策而難以形成的強(qiáng)有力的財(cái)政支持也是其重要因素。

（一）現(xiàn)行財(cái)稅體制不適應(yīng)城市化發(fā)展需要

1994年分稅制改革使得地方財(cái)政獲得了較大的自主空間，能夠因地制宜地安排一定的財(cái)政資金支持各地城市化建設(shè)和發(fā)展。然而中國(guó)的分稅制改革并沒(méi)有建立起科學(xué)合理的財(cái)力與事權(quán)相對(duì)稱格局。從財(cái)權(quán)上看，目前省以下各級(jí)財(cái)政所掌握的地方稅大多數(shù)是比較零星和穩(wěn)定性較差的小稅種，地方稅收體系缺乏規(guī)模和質(zhì)量，地方財(cái)政收入穩(wěn)定性較差和保障程度較低。同時(shí)，中央政府集中了所有地方稅的立法權(quán)和稅收管理權(quán)，地方政府擁有的財(cái)權(quán)相當(dāng)有限：無(wú)權(quán)開(kāi)征新的地方稅稅種，不能發(fā)行地方公債，甚至不能自主地對(duì)地方稅稅種的稅率、征收范圍以及稅收優(yōu)惠等進(jìn)行調(diào)整。而與之相對(duì)應(yīng)的是，地方政府所承擔(dān)的事權(quán)卻與日俱增。地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重由1993年的78%下降到2011年的50.5%，同期地方財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重卻從71.7%提高到84.8%。雖然財(cái)力缺口可以通過(guò)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)，但由于轉(zhuǎn)移支付資金分配不規(guī)范，一般性轉(zhuǎn)移支付比例小，轉(zhuǎn)移支付制度的財(cái)力協(xié)調(diào)作用無(wú)法得到充分發(fā)揮?，F(xiàn)行分稅制正是導(dǎo)致地方政府財(cái)政窘境的制度根源，這一體制的直接后果就是地方財(cái)政收入相對(duì)滯后和薄弱，有限的收入難以滿足城市化進(jìn)程中城市建設(shè)和公共服務(wù)的資金需要，導(dǎo)致地方公共產(chǎn)品供給不足，城市公共產(chǎn)品的供給不能覆蓋所有城市常住人口。

由于城市擴(kuò)張能為地方政府帶來(lái)稅收，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅全部由地方享有，因此，地方政府追求城市發(fā)展成為其迫切的利益訴求，而中國(guó)的土地制度又為地方政府“以地生財(cái)”提供了方便。中國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度，這種制度使地方政府成為建設(shè)用地的唯一決定者和城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)者。地方政府征地越多、賣(mài)地越多，可支配的收入就越多；地方政府掌握的土地越多，招商引資越便利，稅源就越充裕。這正是城市化進(jìn)程中土地資源浪費(fèi)的重要原因。從2000年至2011年，土地出讓金收入的平均增幅為56.8%，遠(yuǎn)高于同期地方財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度，土地出讓金收入占同期地方財(cái)政收入的比值也從2000年的9.3%攀升到2011年的55.3%，數(shù)額達(dá)到3.15萬(wàn)億。如果當(dāng)前的財(cái)稅體制不改變，任何措施都難以控制地方政府“賣(mài)地”的強(qiáng)烈沖動(dòng)，城市土地使用無(wú)序擴(kuò)張將難以遏制，那么耕地減少、土地資源浪費(fèi)的形勢(shì)將更為嚴(yán)峻。因此，不從制度上完善我國(guó)的公共財(cái)政體系，合理賦予地方政府與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)，徹底解決地方財(cái)力匱乏的問(wèn)題，我國(guó)城市化的進(jìn)一步發(fā)展必將受到嚴(yán)重制約。

（二）現(xiàn)行財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不適應(yīng)城市化發(fā)展的需要

城市化發(fā)展的目標(biāo)是提升居民生活水平和生活質(zhì)量，城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市存在、發(fā)展的物質(zhì)載體以及城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步的前提條件，其建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r直接影響著城市化進(jìn)程的速度和質(zhì)量，而城市化水平的不斷提高，城市人口的不斷增加，又會(huì)推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施需求的不斷增長(zhǎng)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有“即期投資、跨期消費(fèi)”的特點(diǎn)，①劉尚希，王宇龍：《財(cái)政政策：從共公共投資到公共消費(fèi)》，《財(cái)政與稅務(wù)》，2008年第8期。提供這類公共產(chǎn)品的成本需要在整個(gè)受益期內(nèi)進(jìn)行分割，由各受益期的人們分別承擔(dān)。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金可以通過(guò)地方債務(wù)融資。但從現(xiàn)行地方財(cái)政收入形式結(jié)構(gòu)看，缺乏規(guī)范化的債務(wù)收入形式。雖然《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行公債，然而不發(fā)債并不代表不負(fù)債，地方政府大都在不同程度上舉債和負(fù)債經(jīng)營(yíng)，違規(guī)的借債融資黑洞越來(lái)越大，給地方財(cái)政帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方債發(fā)展的實(shí)踐證明，地方債是地方政府低成本的、規(guī)范的融資工具，它促進(jìn)了城市化進(jìn)程，在城市建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

根據(jù)馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論，一個(gè)國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性密切相關(guān)。該理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般會(huì)經(jīng)歷早期、中期和成熟期，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“起飛”以及進(jìn)入發(fā)展的中期階段，也即城市化發(fā)展的中期階段，科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性支出增長(zhǎng)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重減小而社會(huì)性支出比重不斷增大。社會(huì)性支出是代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的支出，也是所有城市化進(jìn)程中的國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中重要的支出。實(shí)證分析表明，城市化率每增加1個(gè)百分點(diǎn)，社會(huì)性支出比重就增加0.6293個(gè)百分點(diǎn)。②陳昌兵：《我國(guó)城市化影響政府公共支出的理論與實(shí)證》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》，2009年第4期。隨著中國(guó)城市化的推進(jìn)，社會(huì)性支出的比重會(huì)呈現(xiàn)日益上升的趨勢(shì)。但在現(xiàn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，維持性支出、經(jīng)濟(jì)性支出和社會(huì)性支出大體各占1/3。雖然經(jīng)濟(jì)性支出的增長(zhǎng)趨緩，但圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)政開(kāi)支仍然龐大，盡管社會(huì)性支出的增長(zhǎng)有所加快，但增長(zhǎng)最快的還是行政管理支出。政府機(jī)構(gòu)龐大，財(cái)政供養(yǎng)人員比例過(guò)高以及行政效率低下，加重了地方財(cái)政運(yùn)行的困窘，造成了中國(guó)城市化建設(shè)中財(cái)政支持資金的不足。

（三）現(xiàn)行財(cái)稅政策不適應(yīng)城市化發(fā)展的需要

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨曾說(shuō)，21世紀(jì)對(duì)全人類最具影響的兩件大事，一個(gè)是新技術(shù)革命，另一個(gè)則是中國(guó)的城市化。鑒于中國(guó)城市化的演進(jìn)更多地表現(xiàn)為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重上升的拉動(dòng)，影響中國(guó)城市化進(jìn)程的主要“瓶頸”是就業(yè)，因此，為源源不斷進(jìn)入城市的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)崗位成為城市化發(fā)展的首要任務(wù)。城市化進(jìn)程是一把“雙刃劍”，它既給農(nóng)民自身的發(fā)展帶來(lái)前所未有的機(jī)遇，又給農(nóng)民的就業(yè)帶來(lái)諸多困難和問(wèn)題。雖然城市化進(jìn)程中的就業(yè)問(wèn)題是各種矛盾的集中表現(xiàn)，但對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)缺乏系統(tǒng)有效的財(cái)稅政策支持也是重要原因。

促進(jìn)就業(yè)的財(cái)稅政策涉及兩方面：一是就業(yè)需求，包括直接創(chuàng)造就業(yè)崗位、開(kāi)發(fā)就業(yè)信息、消除制度壁壘和改善就業(yè)環(huán)境；二是就業(yè)供給，包括求職幫助和再就業(yè)服務(wù)、培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)等組成的開(kāi)發(fā)人力資源的政策體系。因而就業(yè)政策體系具有多重目標(biāo)，首要目標(biāo)就是增加就業(yè)總量，開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位的政策可以直接增加就業(yè)總量；改善就業(yè)市場(chǎng)環(huán)境、消除制度壁壘等政策可以間接擴(kuò)大就業(yè)總量；其次是提供就業(yè)服務(wù)，職業(yè)介紹、教育培訓(xùn)可以提高求職者就業(yè)能力，滿足迅速變化的勞動(dòng)力市場(chǎng)中的多樣化需求。但現(xiàn)行財(cái)稅政策并未對(duì)以上就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)給予充分的財(cái)力支持，表現(xiàn)在歷年促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重偏低，財(cái)稅政策導(dǎo)向仍以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主，創(chuàng)造持續(xù)性、長(zhǎng)期性就業(yè)崗位的能力低下，難以從根本上緩解城市化進(jìn)程中的就業(yè)壓力。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)增長(zhǎng)嚴(yán)重不對(duì)稱，經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)與低就業(yè)甚至無(wú)就業(yè)并存的原因之一在于就業(yè)機(jī)會(huì)的結(jié)構(gòu)性變化。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸由勞動(dòng)密集型進(jìn)入資本密集型，資本取代勞動(dòng)力致使工業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力逐年降低，第三產(chǎn)業(yè)成為吸納勞動(dòng)力的主力軍。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然帶來(lái)職業(yè)技能結(jié)構(gòu)的調(diào)整，要求勞動(dòng)力具備越來(lái)越高的素質(zhì)和技能。而現(xiàn)行財(cái)稅政策卻沒(méi)有對(duì)就業(yè)機(jī)會(huì)的結(jié)構(gòu)性變化作出及時(shí)的調(diào)整，投資導(dǎo)向仍然偏重于資產(chǎn)回報(bào)率高的工業(yè)，而對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持力度不夠，稅收優(yōu)惠政策過(guò)于短期化。同時(shí)促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼政策也主要面向失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)，對(duì)人力資源的開(kāi)發(fā)重視不夠。進(jìn)城的農(nóng)民絕大多數(shù)文化水平較低，缺乏必要的勞動(dòng)技能，缺乏必要的職業(yè)教育和培訓(xùn)，無(wú)法給中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)提供合適的勞動(dòng)力供給，勞動(dòng)力市場(chǎng)必然出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。因此，現(xiàn)行財(cái)稅政策無(wú)助于解決城市化進(jìn)程中的失業(yè)難題。

三、推動(dòng)城市化健康發(fā)展的財(cái)政改革路徑

城市化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期任務(wù)，健康的城市化發(fā)展必須體現(xiàn)強(qiáng)大的人口吸納能力，用較少的土地容納更多的城市人口，極大地發(fā)揮城市集聚效應(yīng)。中國(guó)的城市化發(fā)展道路不僅要符合城市化的真諦，而且還要符合中國(guó)人多地少、農(nóng)村人口龐大的國(guó)情。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，財(cái)政必須給予充分的財(cái)力支持，因此，中國(guó)的財(cái)政改革必然成為城市化健康發(fā)展的推進(jìn)器。

（一）完善財(cái)稅體制，為城市化健康發(fā)展提供財(cái)力保障

地方政府的財(cái)政困難，過(guò)度依賴土地財(cái)政與地方政府無(wú)可靠、穩(wěn)定的稅收收入有直接關(guān)系。為了扭轉(zhuǎn)這種“借地生財(cái)”的局面，須建立“中央、省、市（縣）”三級(jí)財(cái)政管理體制。市、縣財(cái)政直接面對(duì)地方居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，市、縣財(cái)政同級(jí)，實(shí)行省級(jí)財(cái)政直管市、縣財(cái)政。①田 發(fā)，周深影：《重構(gòu)地方政府間財(cái)政關(guān)系—基于政府層級(jí)變革的分析》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2004年第2期。明確界定各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍。市級(jí)政府的事權(quán)范圍包括城市地區(qū)的基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、住宅建設(shè)和城市發(fā)展等。合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和收入范圍?？茖W(xué)合理地分稅仍然是劃分各級(jí)政府財(cái)權(quán)和財(cái)力的最佳選擇，為此必須完善地方稅收體系。目前，中國(guó)地方政府尚未將居民住宅納入房產(chǎn)稅征稅范圍，而將居民住宅作為主要征稅對(duì)象的財(cái)產(chǎn)稅已成為很多國(guó)家地方政府籌集公共服務(wù)資金的重要手段。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，居民住宅面積保有量巨大且增長(zhǎng)顯著，已經(jīng)具備開(kāi)征房產(chǎn)稅的條件。對(duì)保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)進(jìn)行征稅，既可以形成穩(wěn)定的稅收，提升地方政府提供公共產(chǎn)品的財(cái)政能力，又可以將地方政府財(cái)政收支納入規(guī)范化管理，避免對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。整合地方稅收以后，市級(jí)財(cái)政的固定收入包括：房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車(chē)船稅、土地使用稅、印花稅、契稅等稅基流動(dòng)性較小，收入較穩(wěn)定的稅種，從而形成與城市稅源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)相吻合的稅收體系，地方財(cái)政收入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展自動(dòng)穩(wěn)定增長(zhǎng)，就為城市建設(shè)和公共服務(wù)提供了穩(wěn)定的財(cái)源，地方政府“以地生財(cái)”的行為也可以得到根本改變，從而有利于優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率。為了平衡發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)之間的財(cái)力差距，保證經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)城市化進(jìn)程的資金需要，必須完善移支付制度。轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，即人均財(cái)力超過(guò)全國(guó)平均水平的地區(qū)，不能接受轉(zhuǎn)移支付，只有人均財(cái)力低于全國(guó)平均水平的地區(qū)，才能獲得轉(zhuǎn)移支付，②戴 毅：《我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的理論分析與現(xiàn)實(shí)思考》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》，2008年第6期。通過(guò)轉(zhuǎn)移支付加快經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的城市化進(jìn)程，使落后地區(qū)的居民能享受到與富裕地區(qū)大致相同的公共服務(wù)，從而消除在教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施、社會(huì)保障等方面的巨大差距。因此，財(cái)稅體制改革是地方政府獲取城市化發(fā)展財(cái)力的制度保障。

（二）規(guī)范和調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，為城市化健康發(fā)展提供財(cái)力基礎(chǔ)

健康的城市化發(fā)展應(yīng)以可持續(xù)性為標(biāo)準(zhǔn)，淺度城市化回避了城市化的實(shí)質(zhì)，推進(jìn)的只是城市的自我現(xiàn)代化。而政治城市化向市場(chǎng)城市化過(guò)度所進(jìn)行的戶籍制度改革，雖然可以做到將進(jìn)城的農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換為市民，但如果不解決與戶籍掛鉤的公共福利、社會(huì)保障等具有實(shí)質(zhì)意義的權(quán)益分配，城市戶籍只是一張“空頭支票”，則是毫無(wú)意義的。為了使盡享城市公共服務(wù)的市民增加，推動(dòng)深度城市化①蔡 昉：《深度城市化：未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可忽視的引擎》，《改革內(nèi)參》，2009年第37期。的著力點(diǎn)不是抽象的戶籍制度改革，而是具體的從社會(huì)保障覆蓋水平、義務(wù)教育權(quán)利、升學(xué)權(quán)利和住房權(quán)利等方面入手。為此，規(guī)范和調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵。規(guī)范財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，必須對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算法》所做出的不允許地方政府發(fā)行債券的限制性規(guī)定進(jìn)行修訂，允許地方政府以規(guī)范的形式舉債，將債務(wù)收入作為地方政府財(cái)政收入形式，解決地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的財(cái)力不足。對(duì)地方政府發(fā)行債券進(jìn)行立法，使地方政府債券的發(fā)行合法化，并以法律的形式對(duì)地方政府發(fā)行債券的條件、形式、規(guī)模結(jié)構(gòu)、利率、用途、償還等內(nèi)容做出明確規(guī)定。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，必須堅(jiān)持以人為本的城市發(fā)展觀，把政府的職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、住房和社會(huì)保障等領(lǐng)域，將受益范圍擴(kuò)展到在城市居住的所有居民，并作為財(cái)政支出的重點(diǎn)，進(jìn)而提高社會(huì)性支出的絕對(duì)規(guī)模及其在財(cái)政支出中的比重。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整能增強(qiáng)地方政府提供公共產(chǎn)品的能力，在財(cái)政收入既定的情況下，優(yōu)先滿足基本公共服務(wù)需要，不僅有利于為市民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，而且也有利于城市經(jīng)濟(jì)的繁榮。

（三）制定大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策，為城市化健康發(fā)展提供政策支持

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市化水平的提高，是一個(gè)相互依存、彼此促進(jìn)的聯(lián)動(dòng)過(guò)程，服務(wù)業(yè)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和城市的規(guī)模、結(jié)構(gòu)有很大關(guān)系，第三產(chǎn)業(yè)大多是勞動(dòng)密集型和知識(shí)、技術(shù)密集型行業(yè)，能夠吸納較多的勞動(dòng)者就業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展賦予了城市新的活力，成為加快城市化進(jìn)程的重要因素。②陳柳欽：《產(chǎn)業(yè)發(fā)展：城市化健康推進(jìn)的持續(xù)動(dòng)力》，《上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第1期。目前中國(guó)第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重不到40%，明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家60%～70%的水平，因此，運(yùn)用財(cái)稅政策鼓勵(lì)和扶持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以充分發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力的巨大潛力。

第三產(chǎn)業(yè)有四個(gè)層次，即運(yùn)輸、商業(yè)、飲食業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)等流通部門(mén)，金融業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、旅游業(yè)、咨詢業(yè)等為生產(chǎn)和生活服務(wù)的部門(mén)，科學(xué)教育文化體育等為提高居民素質(zhì)服務(wù)的部門(mén)以及為社會(huì)公共需要服務(wù)的部門(mén)。鑒于工業(yè)吸納就業(yè)人口的有限性，以及解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)的迫切性，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)該是能為吸納勞動(dòng)力就業(yè)發(fā)揮極大促進(jìn)作用的行業(yè)，財(cái)稅政策的著力點(diǎn)是支持服務(wù)業(yè)擴(kuò)大總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和拓寬服務(wù)領(lǐng)域。首先，必須改變偏重于資產(chǎn)回報(bào)率的財(cái)政投資導(dǎo)向，加大對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的財(cái)政資金支持力度，著力發(fā)展信息、金融、會(huì)計(jì)、咨詢、法律服務(wù)等行業(yè)，帶動(dòng)服務(wù)業(yè)整體水平的提高。目前，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)在整個(gè)服務(wù)業(yè)中仍居重要地位，增強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)改造的資金支持，通過(guò)運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)方式和服務(wù)技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)進(jìn)行改造，有利于擴(kuò)大服務(wù)業(yè)總量、發(fā)揮吸納就業(yè)的優(yōu)勢(shì)。在財(cái)力上支持具有增長(zhǎng)潛力的公共服務(wù)、生產(chǎn)服務(wù)、生活服務(wù)、救助服務(wù)等服務(wù)業(yè)新領(lǐng)域，支持開(kāi)發(fā)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)護(hù)服務(wù)、物業(yè)服務(wù)等社區(qū)服務(wù)崗位，引導(dǎo)和支持家政、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)用生產(chǎn)資料連鎖經(jīng)營(yíng)等服務(wù)業(yè)發(fā)展，支持新建產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等配套服務(wù)，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模。其次，設(shè)立第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)政專項(xiàng)資金，用于對(duì)第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的規(guī)劃編制、項(xiàng)目投入的貼息補(bǔ)助，重點(diǎn)扶持與自主創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有關(guān)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。對(duì)服務(wù)業(yè)人力資源的開(kāi)發(fā)、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。再次，加大減稅的政策力度，以免征或減征營(yíng)業(yè)稅、所得稅的優(yōu)惠政策為主要政策手段，引導(dǎo)社會(huì)資金投入到服務(wù)業(yè)，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，增強(qiáng)服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)的能力。減稅政策同財(cái)政支出政策一樣也能產(chǎn)生擴(kuò)大就業(yè)總量的乘數(shù)效應(yīng)，而且減免稅的政策措施還會(huì)優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)求職、培訓(xùn)、教育等方面的稅收優(yōu)惠政策，也可以對(duì)提高勞動(dòng)力的素質(zhì)和增強(qiáng)其求職能力，起到積極的促進(jìn)作用。