張 奧，高 麗，張 輝

(1.黑龍江省水利廳防汛抗旱保障中心，哈爾濱 150001;2.黑龍江省水利工程建設質(zhì)量與安全監(jiān)督中心站，哈爾濱 150040)

0 引言

防汛物資是抗洪搶險、防洪保安的重要基礎，是確保人民群眾生命財產(chǎn)安全的重要保障，是國家法律賦予各級政府必須履行的責任和義務。它與防洪工程、防守人力并稱為抗洪搶險的三要素，是取得防汛抗洪勝利的重要舉措[1]。

黑龍江省屬于典型的季風性氣候，春季干旱多風，夏季降水集中，秋季晴冷溫差大，冬季嚴寒而漫長。從時間分布上看，年內(nèi)降水集中，年際變化大。從地域分布上看，降水地域分布不均。

特定的地理位置和氣候條件決定了我省是個水旱災害頻繁的省份。儲備充足的防汛物資，做好應對突發(fā)洪澇災害的準備，對我省經(jīng)濟社會發(fā)展有著極其重要的意義。

防汛物資是防汛搶險的重要物質(zhì)條件。防汛物資儲備是各級防汛部門物資儲備單位的工作之一。確保防汛物資的足額儲備與妥善管理，是防汛物資儲備管理單位的重要職責。

通過收集各方面資料、深入基層走訪、召開座談會、調(diào)查摸底等方式的調(diào)查研究，我們認為由于各級領導重視，物資保障預案落實，管理措施得力，全省防汛物資工作在1998年松花江、嫩江流域大洪水，2003—2005年中小河流洪水等歷次防汛抗災斗爭中均發(fā)揮了重要作用，為確保全省人民生命財產(chǎn)安全提供了可靠的物質(zhì)保障。盡管如此，在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)了當前我省防汛物資管理工作中存在一些問題，值得研究思考。

1 全省防汛物資儲備與管理工作的現(xiàn)狀

根據(jù)國家水利部《關于批準發(fā)布＜防汛儲備物資驗收標準 ＞(SL297—2004)[2]和 ＜ 防汛物資儲備定額編制規(guī)程 ＞(SL298-2004)的通知》[3](水國科[2004]123號)文件精神和規(guī)定，經(jīng)測算，全省防汛物資定額儲備量總價值為10.3億元。

其中:省級防汛物資定額儲備量總價值應為5.59億元，經(jīng)綜合分析相近省份的儲備額，發(fā)生流域性洪水時的實際消耗量、區(qū)域性、周期性，以及我省經(jīng)濟承受能力，確定省級防汛物資儲備總量為1億元。

1.1 全省防汛物資儲備現(xiàn)狀

截至目前，全省各級儲備防汛物資總額為1.61億元，共儲備了3大類14項防汛物資。

其中:草袋7.7萬條，麻袋10.1萬條，編織袋1 458.2萬條，土 工 布 (彩 條 布、無 紡 布)211.7萬 m3，塊石15萬 m3，砂石料53.2萬 m3，鉛絲534.3 t，樁木6 855.2 m3，橡皮舟 203 只，搶險船只430艘，機動船45艘，救生衣2.1萬件，救生圈500只，以及1 413萬元的其它防汛物資。其中，省級16座防汛物資倉庫儲備總額2 568萬元，13個地市及省森工系統(tǒng)和農(nóng)墾系統(tǒng)儲備了1.35億元的防汛物資。

1.2 防汛物資倉庫現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查，全省共有防汛物資儲備庫79座，庫房164間，庫區(qū)面積13.9萬 m2，庫房面積2.7萬m2。其中省級防汛物資儲備庫18座，庫房28間，庫區(qū)面積8.7萬m2，庫房面積1.6萬m2。地市、縣級防汛物資儲備庫61座，庫房136間，庫區(qū)面積5.2萬m2，庫房面積1.1萬m2。

1.3 防汛物資管理現(xiàn)狀

在防汛物資制度管理建設方面，在省防指統(tǒng)一要求部署下，目前各級防汛物資庫先后制定實行了《防汛物資出入庫審批制度》、《防汛物資采購制度》、《防汛物資報廢制度》、《防汛物資檢修制度》等10余項防汛物資管理制度，全省防汛物資管理制度體系基本形成。

在防汛物資資金投入方面，近5年來，全省防汛物資儲備投入資金8 000萬元。其中省級投入資金1 500萬元;共投入維修建設資金360萬元，其中省級220萬元、鐵力市100萬元、鶴崗市40萬元;全省只有省級哈爾濱中心庫每年有6萬元的倉庫管理經(jīng)費。

2 全省物資儲備與管理工作存在的主要問題

2.1 法規(guī)制度不完整

黑龍江省實施《中華人民共和國防汛條例》[4]細則第十六條規(guī)定:“各級防汛指揮部應當儲備一定數(shù)量的防汛搶險物資，由商業(yè)、供銷、物資部門代儲的，由委托單位支付適當?shù)谋９苜M。

受洪水威脅的單位和群眾應當儲備一定的防汛搶險物料。在汛前，市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府可以指定有關部門，從受益單位和個人中籌集一定數(shù)量的防汛搶險物料，也可組織所管轄范圍內(nèi)各部門、單位和個人捐獻防汛搶險物資，統(tǒng)一保管使用。

對防汛物資和器材應當嚴格管理，不得挪用。防汛搶險所需的主要物資，由計劃主管部門在年度計劃中予以安排。”這是對我省防汛物資儲備的總體規(guī)定，但沒有明確各級物資定額儲備數(shù)量、儲備標準、儲備質(zhì)量、儲備資金等要求，只是在防汛工作緊張時，通過行政手段來保證物資供應，缺乏長效保障機制。

1999年省財政廳、水利廳聯(lián)合下發(fā)《黑龍江省防汛物資儲備管理辦法》[5]，經(jīng)多年執(zhí)行，對防汛物資管理起到了較好的作用，但隨著時間推移和國家要求提高，有些條款已不適合我省實際。

同時，各級對防汛物資儲備的規(guī)定主要散見于各級防汛應急預案中，對應急物資儲備的規(guī)定比較零散，法律制度效力比較低。

2.2 儲備機制不完善

1)防汛物資儲量不足品種不全。根據(jù)2004年國家防總頒發(fā)的《防汛物資儲備定額標準》[6]要求測算，全省現(xiàn)有儲備物資數(shù)量與定額儲備的平均占有率只達14.9%，應儲數(shù)與實儲數(shù)之間的缺額達到8.39億元，定額要求的3大類16個品種無一足額。省級防汛物資儲備2568萬元，只占應儲額的26.7%，其中砂石料、大繩、樁木、電纜線等品種省級儲備數(shù)為零。

在13個地市中，物資儲備數(shù)量平均只有15.8%，最多的伊春市只占應儲定額數(shù)量的39.2%，最少的齊齊哈爾市只占4.5%，縣級儲備情況更差。同時，省、市、縣庫存物資品種大多為傳統(tǒng)老三項，亟需增加一些科技含量高的新材料、新設備，以提高保障能力。

2)物資儲備布局不盡合理。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，我省防汛物資儲備設施不足，布局不盡合理，不能滿足快速、高效調(diào)運要求。

2.3 資金保障不到位

1999年省財政廳、水利廳聯(lián)合下發(fā)《黑龍江省防汛物資儲備管理辦法》，經(jīng)多年執(zhí)行，對防汛物資管理起到了較好的作用，但隨著時間推移和國家要求提高，有些條款已不適合我省實際。

目前，我省沒有設立防汛物資儲備、物資管理和儲備庫建設維修等專項資金，大部分市、縣兩級防汛部門沒有把防汛物資儲備、物資管理和儲備庫建設維修納入正常的財政預算，無法保證防汛物資的及時補充、更新和正常養(yǎng)護。

有些地方只是在汛情來臨時，拿出少量資金或者在社會上征集一些物資用于防汛或應付上級檢查，導致防汛物資儲備量低，物資品種單一，無法保證搶險工作的有效開展。

同時，應急物資儲備補償機制也不夠完善。由于資金補償機制不完善，一些物資代儲的企業(yè)經(jīng)常會因政策性降價、補貼款標準過低等原因而承受經(jīng)濟損失，影響了儲備企業(yè)開展代儲工作的積極性。

2.4 管理機構不健全

主要體現(xiàn)在“三無”上，即無專門的防汛物資管理機構，無專門的管理人員，無專業(yè)的設備養(yǎng)護、維修技術人員，各級物資儲備只是通過雇傭臨時人員進行看護。

通過此次調(diào)研，我們了解到:各級防汛物資的主管部門是各級防汛辦，但多年來由于沒有專職人員從事這項管理工作，往往停留于應急上，工作重點側(cè)重汛期調(diào)運，汛前雖對全省防汛物資工作有檢查，但不夠系統(tǒng)和深入，存在行業(yè)管理缺位現(xiàn)象。

可靈活調(diào)動的物資大都集中在省級儲備，雖說這幾年防汛物資保障任務都完成得很好，但畢竟是依賴臨時動員的成分多，穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展的能力和動力明顯不足。

2.5 倉儲管理不科學

2.5.1 防汛物資儲備體系不完整

由于欠缺完整的應急物資儲備體系，全省防汛物資的倉儲管理的科學水平有待提高，主要體現(xiàn)在倉儲物資欠缺動態(tài)管理，防汛物資儲備缺乏監(jiān)測網(wǎng)絡，倉儲網(wǎng)絡化、自動化、信息化、機械化程度有待提高。

2.5.2 倉儲建設標準低

大部分儲備庫是在20世紀60—70年代的建筑基礎上改、擴建的，建設標準低，部分庫房年久失修，損毀嚴重，有的已成危房險房，嚴重地影響防汛物資的保管、無法保證防汛物資的安全、不符合防汛物資儲備的要求，縮短了防汛物資的使用壽命，更不利于在緊急時候物資橫向調(diào)度。

還有52個縣(市)級倉庫不是專門存儲防汛物資的，防汛物資與其它雜物混放兼用，更有甚者防汛物資庫與車庫同用，安全隱患多。

2.5.3 裝卸設備缺少

全省所有的倉庫中裝卸機械只有8臺叉車，缺少必要的裝卸作業(yè)機械，以及配置挖掘機、裝載機和自卸汽車等機工具，不能很好滿足防汛搶險救災高效、快速要求。

3 加強全省物資儲備與管理工作的建議

我省水利工程建設雖然取得了令人矚目的成績，對水患災害的控制取得一定的效果，但是特殊的地理位置和氣候特點決定了黑龍江始終是個水旱災害頻發(fā)的省份，目前仍存在一定數(shù)量的險工險段和病險水庫，防汛物資保障是任何時候都不可松懈的。

特別是我省經(jīng)濟社會發(fā)展近幾年步伐明顯加快，經(jīng)濟規(guī)模發(fā)展到一定水平，防汛工作也就更加容不得半點差錯，責任重于泰山，防汛是政府工作重要的一項內(nèi)容。

3.1 構建完整的法律制度體系，用法律制度規(guī)范保障防汛物資儲備和管理

3.1.1 建立分工明確的儲備物資法律制度體系

按照《中華人民共和國防洪法》[7]、《中華人民共和國防汛條例》，根據(jù)我省防汛工作的實際情況，由省政府制定專門的文件對各級政府和各個部門的防汛物資儲備職責作出明確規(guī)定。

在縱向上建立分級管理儲備體系:

1)省一級主要儲備規(guī)模大、價值高、技術先進的物資及裝備。

2)市一級主要儲備規(guī)模較大、價值較高、技術較先進的物資及裝備。

3)縣一級主要儲備常用的、基本的物資及裝備。在橫向上，根據(jù)各部門自職能，對各單位具體的儲備任務進行具體分工。

同時，各市、縣也要根據(jù)實際制定規(guī)章或政府規(guī)范性文件，明確本地區(qū)有關部門的職責和防汛物資儲備的具體要求。

3.1.2 建立完善應急物資儲備預案體系

加強有關專業(yè)應急物資儲備、監(jiān)測、預警、調(diào)配預案的制定工作，擴大預案的覆蓋面，做好儲備物資預案的演練和宣傳，增強預案的可行性和可操作性，提高人們對預案的認識和認可度。

3.1.3 實行防汛物資儲備工作行政首長負責制度、行政問責和追究制度

各級政府和防汛部門領導應進一步提高認識，按照防汛工作地方政府行政首長負責制的規(guī)定，確定防汛物資儲備工作負責人，各級行政首長負責人切實把防汛物資儲備工作重視起來，負起責任，認真抓好本轄區(qū)防汛物資儲備管理工作。

3.2 加強專業(yè)機構建設力度，配備專職管理人員和專業(yè)養(yǎng)護維修技術人員

1)加強組織機構建設，盡快建立省、市兩級防汛物資管理機構，省市縣三級增加管理人員和專業(yè)技術人員崗位，建議爭取相關部門的理解和支持，將防汛物資管理機構列為公益型事業(yè)單位，由財政撥付事業(yè)經(jīng)費。

2)做好現(xiàn)有物資管理人員隊伍建設，通過開展業(yè)務培訓、技術比武、實戰(zhàn)練兵，以及從社會上招錄具有一定技能的專業(yè)人員等措施，努力提高物質(zhì)管理人員的專業(yè)素質(zhì)，對常規(guī)防汛物資加強管理，對機械設備進行專業(yè)維修、養(yǎng)護管理，確保各類物資能隨時投入抗洪搶險戰(zhàn)斗中。

3.3 加強各級防汛物資倉庫的建設，建高標準物資倉庫

經(jīng)初步測算，我省大部分儲備庫面積、設施不能滿足物資儲備的需要，應重新合理布局，進行改建擴建。建議財政部門應把把防汛物資倉庫維修、改建、擴建、新建納入計劃，安排預算內(nèi)資金，盡快加以解決。

根據(jù)防汛任務和輻射范圍，分別測算出省級各物資倉庫應儲備品種、數(shù)量和倉儲面積。對現(xiàn)有物資倉庫以維修為主，改建、擴建、新建為輔，并本著先松嫩干流，后其它河流的原則進行維修、改建等工作。

3.4 構建充分的資金保障體系，將防汛物資購置、管理、經(jīng)費儲備庫建設維修納入年度財政預算

3.4.1 落實應急儲備資金

由省財政廳、水利廳重新修訂《黑龍江省防汛物資儲備管理辦法》，重點明確防汛物資儲備、物資管理和儲備庫建設維修等專項資金，特別是要按照財政部、水利部《關于印發(fā)＜中央級防汛物資管理辦法＞的通知》(財農(nóng)[2004]241號)[8]中規(guī)定“儲備管理費的使用范圍為倉庫折舊費、占用費、物資保險費、物資維護保養(yǎng)費和人工費等。

防汛物資的年儲備管理費由中央財政按照儲備物資價值的8%計算”。建議省財政在每年的預算內(nèi)，按照儲備物資價值的8%，安排防汛物資管理經(jīng)費。

3.4.2 建立合理動態(tài)核算補償制度

對在緊急防汛期，臨時征調(diào)、征集社會救災物資，在應急搶險救援工作結束后，按照當時市場價值進行評估，及時向有關單位和個人補償征集、征調(diào)物資帶來的損失，鼓勵和調(diào)動社會參與防汛物資儲備積極性。

3.4.3 引入?yún)f(xié)議價格機制

即由政府出面組織承儲企業(yè)與相關企業(yè)、部門協(xié)調(diào)，提前商議好各種物資的價格，簽訂價格協(xié)議，做好價格儲備工作，以便在發(fā)生防汛搶險救災事件時仍商議協(xié)議價格購買。

3.5 構建現(xiàn)代的倉儲技術體系，滿足救災行動快速、高效調(diào)運的要求

現(xiàn)代倉儲技術要求引入現(xiàn)代物流的方法、理念來管理防汛物資的倉儲，具體包括:

3.5.1 實現(xiàn)倉儲管理自動化

通過引入計算機操作管理系統(tǒng)，加強儲備物資的數(shù)據(jù)庫管理，實現(xiàn)倉儲管理自動化和動態(tài)化。

3.5.2 實現(xiàn)倉儲管理信息化

加強儲備物資的數(shù)據(jù)管理，建立以全省16座防汛物資庫為基礎，全省各級防汛儲備物資為內(nèi)容，計算機聯(lián)網(wǎng)為平臺的防汛物資管理調(diào)度系統(tǒng)。

初步實現(xiàn)全部省級防汛物資的管理、調(diào)度進行數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡化、實時化、信息化，在發(fā)生汛情險情時，能保證在最短時間、最短距離、最快的速度，調(diào)撥適用數(shù)量種類的物資到位，逐步構建統(tǒng)一標準、統(tǒng)一調(diào)度全省防汛物資管理調(diào)度系統(tǒng)，最大限度發(fā)揮防汛物資抗洪救災效用。

3.5.3 實現(xiàn)倉儲管理機械化

提高裝卸搬運能力，增加購置裝卸作業(yè)機械，配置挖掘機、裝載機和自卸汽車等機工具，實現(xiàn)倉儲作業(yè)機械化。

3.6 研究探索防汛物資儲備新形式，盡早完成各級物資儲備定額

要調(diào)動社會力量共同參與防汛物資儲備，通過立法強制、政府規(guī)制、行政合同、財政補貼、貼息貸款、稅收優(yōu)惠等多種措施，形成政府、社會組織與相關企業(yè)的防汛物資儲備模式。具體包括:

3.6.1 構建多元化的儲備主體制度

根據(jù)防汛物資的儲存特點和市場供應情況，實現(xiàn)社會儲備與專業(yè)儲備相結合，政府儲備要與商業(yè)儲備相結合，實物儲備與生產(chǎn)能力、生產(chǎn)技術儲備相結合的“三結合”。同時制定代儲企業(yè)的準入制度，保證代儲企業(yè)的質(zhì)量。

3.6.2 建立合理規(guī)劃、科學布局的省、市、縣三級防汛物資儲備倉庫

根據(jù)防汛物資儲備主體的特點、分布等情況，統(tǒng)籌規(guī)劃應急處置所需物料、搶險器材、救生設備，以及運輸能力、通信能力、生產(chǎn)能力和有關技術、信息的儲備。

3.6.3 針對我省防汛搶險任務重和防汛物資儲備不足的實際情況，建議省財政安排專項資金，完成總價值1億元的物資儲備量制

各級政府也應安排專項資金，盡快完成本級政府防汛物資定額儲備量。在物資儲備方式上，鶴崗市有很好的經(jīng)驗可以參考。

鶴崗市在保障市縣(區(qū))兩級物資儲備數(shù)量的同時，委托市糧食局、林業(yè)局、鶴礦集團、國土資源管理局和53家五金商店代儲了編織袋、鐵線、木桿、鐵鍬等防汛專用物資，不但不收代儲費，而且保證了發(fā)生險情時物資能夠及時、足量到位，避免了防汛物資長期儲備的折舊損耗。

同時，還廣泛調(diào)動了人大代表和政協(xié)委員的積極性，充分利用民營企業(yè)的社會效益，鼓勵他們多為防汛工作做貢獻，幾年來，組織動員仁和米業(yè)、東方油脂、泰勝鋼廠等10余家民營企業(yè)在不收代儲費用的基礎上，共儲備防汛編織袋20萬條、木桿200 m3、鐵線20 t、金屬網(wǎng)1萬m2，為防汛物資儲備工作提供了新思路。

[1] 謝尚文，防汛物資儲備倉庫管理現(xiàn)代化探析[J].黑龍江水利科技，2011，39(1):189.

[2] 中華人民共和國水利部.SL297—2004防汛儲備物資驗收標準[S].北京:中華人民共和國水利部，2004.

[3] 中華人民共和國水利部.SL298—2004防汛物資儲備定額編制規(guī)程[S].北京:中華人民共和國水利部，2004.

[4] 黑龍江省人民政府、黑龍江省實施《中華人民共和國防汛條例》細則[S].哈爾濱:黑龍江省人民政府，1992.

[5] 黑龍江省財政廳，黑龍江省水利廳，黑龍江省防汛物資儲備管理辦法[S].哈爾濱:黑龍江省財政廳，黑龍江省水利廳，1999.