蔡秀錦

（蘇州大學王健法學院環(huán)境法研究中心，江蘇蘇州 215006）

一、引言

我國的基本經(jīng)濟制度為社會主義公有制，而對于土地而言，其不僅為一種重要的生產(chǎn)資料，更是國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素，所以當然地被納入公有制范疇之內(nèi)。我國法律明確規(guī)定土地所有權(quán)為國家或集體所有，其中城市土地屬于國家，而城郊土地和農(nóng)村土地則屬集體。土地作為一種重要的資源，其本身的經(jīng)濟價值不言而喻，我國在確立法律制度時實行土地有償使用制度，這不僅可以在最大程度上使出讓方獲得資金，更能使土地使用者合理利用現(xiàn)有土地資源，在獲得經(jīng)濟利益最大化的同時體現(xiàn)出土地的應有價值，并且可以達到有限土地資源的優(yōu)化配置。

近年來國內(nèi)市場經(jīng)濟發(fā)展呈增速態(tài)勢，城市化的進程在大經(jīng)濟背景下不斷加快，固有的國有土地數(shù)量已經(jīng)無法滿足城市化的需要，顯現(xiàn)出了捉襟見肘的尷尬境遇，所以不可避免的出現(xiàn)了轉(zhuǎn)用和占有農(nóng)村集體土地的情況，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的需求量日益激增，而農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也逐漸催生并普遍化。

但是對于這種普遍存在并呈上升態(tài)勢發(fā)展的狀況，我國現(xiàn)有法律法規(guī)并沒有明確且有效可行的方法予以規(guī)制，而現(xiàn)實中的農(nóng)民尤其是城郊結(jié)合部的農(nóng)民又迫切期望土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來經(jīng)濟效益，從而兩者之間產(chǎn)生了矛盾，土地法律制度缺陷與市場需求之間的矛盾使得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限于現(xiàn)有法律制度，在這種情況下，市場經(jīng)濟的推動力不斷促使流轉(zhuǎn)形式多元化與法律制度之間形成了缺失空間，滋生了諸多違法現(xiàn)象。在面對既有的社會現(xiàn)實以及實踐現(xiàn)狀中，法律并不能完全禁止已經(jīng)普遍存在的現(xiàn)象，國家在普遍存在的問題愈加嚴重時，需要做的是給出一個較為適當?shù)姆磻?，并不僅是單方面的厘清個中原委，更為重要的是探索出一套適用的法律制度。我國在建設(shè)社會主義法治國家的同時，對社會中的各種問題均持謹慎態(tài)度，并希望尋找出一個較為合理和科學的方式，其中學術(shù)界的工作較為突出，所以對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題的研究就成為了必要的工作。鑒于此，筆者基于對現(xiàn)有農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的一些法律問題進行考察和研究。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法制現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行法律在對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上沒有明確的規(guī)定，只是具有一些相關(guān)性法條規(guī)定以及政策方面的指引。即使如此，要深入探討和研究農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題就要從現(xiàn)行的相關(guān)立法入手，這也是在法制層面的現(xiàn)狀體現(xiàn)。

（一）《憲法》在根本法層面上的規(guī)定

憲法作為一個國家的根本大法和母法，其中的規(guī)定是首先要了解和解釋清楚的對象，對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題也是如此?，F(xiàn)行《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！庇捎谡魇兆鳛檗r(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種方式，《憲法》的這條規(guī)定其實是承認這種流轉(zhuǎn)方式的。只是在“公共利益”如何界定的問題上無法解決，但是這并不能對流轉(zhuǎn)的憲法保障產(chǎn)生影響?！稇椃ā返?10條第 4款規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！北娝苤?，我國的土地制度實行公有制，具體分為國家所有制和集體所有制，根據(jù)《憲法》第 10條的規(guī)定，其所有權(quán)是不可以轉(zhuǎn)讓的，可以轉(zhuǎn)讓的只是使用權(quán)。同時也應當注意到，《憲法》的該條規(guī)定并沒有對“土地使用權(quán)”作出國有還是集體所有的區(qū)分，那么在這個邏輯意義上，這里的“土地使用權(quán)”應當理解為集體土地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)兩種形式，而“集體土地使用權(quán)”自然包括農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，所以依據(jù)現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)可以依法進行轉(zhuǎn)讓。而《憲法》中提到的“轉(zhuǎn)讓”就是實質(zhì)意義上的“流轉(zhuǎn)”，“即通常我們所說的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃、作價出資、作價入股等各種流轉(zhuǎn)方式。”[1]

（二）《物權(quán)法》和《擔保法》的規(guī)定

2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過了《物權(quán)法》，并于同年10月1日開始實施?！段餀?quán)法》第十二章為“建設(shè)用地使用權(quán)”，其中對一些問題作出了規(guī)定。第 143條對建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式作出規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規(guī)定的除外。”在 145條中規(guī)定了流轉(zhuǎn)時需要向登記機關(guān)申請變更登記。同時規(guī)定建設(shè)用地應當與附著在該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分，但其中法條中所提到的“建設(shè)用地”是否包括農(nóng)村集體建設(shè)用地是值得考量的。第 183條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押?！钡?51條規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應當依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！笨梢?，有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，《物權(quán)法》明確規(guī)定只能是在抵押形式下才可以成立，“物權(quán)法的立法思路是把農(nóng)村集體建設(shè)用地作為用益物權(quán)來對待的，只是考慮到其比較復雜，沒有做出可操作性的規(guī)定，把這個問題留給了 《土地管理法》等相應的法律。”[2]所以如果要確定其他流轉(zhuǎn)方式，還需要依據(jù)其他相關(guān)法律或政策。在《擔保法》中也有對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，即第 36條表述：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押?！?/p>

（三）《土地管理法》中的專門規(guī)定

《土地管理法》是規(guī)范土地管理的專門法律，1986年我國頒布了第一部《土地管理法》，并與 1987年1月1日開始實施，自此我國的土地管理開始以基本法律的形式確定下來。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展進程的加快，土地資源價值日益凸顯，但是在堅持保護耕地的原則上，法律確定合理利用土地及保護耕地的基本國策，這樣在土地用途的管理上就要進行嚴格限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)問題就成為了土地改革的重點?，F(xiàn)行《土地管理法》第 2條第 3款和第 4款明確規(guī)定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！弊屑殞φ湛梢园l(fā)現(xiàn)，《土地管理法》中的這條內(nèi)容與 《憲法》第10條完全吻合，這當然也是《土地管理法》依據(jù)《憲法》所作出的規(guī)定。同時第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地：但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！睂τ谄渲械摹暗珪辈糠郑锻恋毓芾矸ā返?60條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持相關(guān)批準文件進行申請。這其實是對第 43條中例外情形更加嚴格的限制，以保證農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)。第63條也規(guī)定了符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形可以將土地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)。由此可見，“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍然受到嚴格的限制，只有在個別情況下，才可以被動流轉(zhuǎn)。”［3］因此，法律規(guī)定允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)只是一種量變形式。

從《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定中可以看出，雖然對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)作出了嚴格的限制，但畢竟規(guī)定了流轉(zhuǎn)的例外，也正是這些對例外情況的規(guī)定讓實踐中的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有了法律依據(jù)。

（四）現(xiàn)行政策中的相關(guān)規(guī)定

我國在現(xiàn)行法律給予農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題規(guī)定的基礎(chǔ)上，國務院近年來出臺了一系列政策，其中不乏對流轉(zhuǎn)的許可和限制。

2003年《中共中央國務院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》和《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中明確指出了要求各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等形式，合理解決企業(yè)進鎮(zhèn)的用地問題，并借此來減低企業(yè)搬遷成本。雖然有一定的政策導向，但是其中涉及到的指向并不明顯。

在2004年10月21日《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》中指出“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法轉(zhuǎn)讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。……在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”這個決定的出臺已經(jīng)明確認可農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法進行流轉(zhuǎn)。

2006年國務院出臺 《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，指出農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須符合規(guī)劃并嚴格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。2007年《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》要求農(nóng)民集體所有集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設(shè)用地，并不得用于商品房開發(fā)。這兩個政策前后的內(nèi)容明顯是嚴格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流入房地產(chǎn)市場。

2008年十七屆三中全會 《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！边@無疑是對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)制度進行改革的最大政策支持。與此相關(guān)，在 2009年國土資源部《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的若干意見》中強調(diào)：“規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)：用地市場，并將制定出讓、轉(zhuǎn)讓辦法?！?/p>

根據(jù)以上列舉的幾個政策可以看出，國家在對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的政策層面是逐步放開的，但是在缺乏相應的全國性立法以及相應配套制度的情況下，完全根據(jù)政策來完成農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)會陷于一個較為尷尬和復雜的局面。

可見，在我國現(xiàn)行的法律和政策中對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出了諸多限制和防控，但同時也留有一定的法律空間，這也給農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新留下了預期。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中的現(xiàn)狀

（一）違法流轉(zhuǎn)普遍存在

雖然我國法律嚴格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，而且進行過多次整治，但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)有土地資源的緊缺，已經(jīng)大量出現(xiàn)違法流轉(zhuǎn)的情況，無論是沿海發(fā)達地區(qū)還是相對落后的地區(qū)都普遍存在非法流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。諸多違反現(xiàn)有法律的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在，這是對我國現(xiàn)有法律規(guī)范實際運行的一種反應，而這種非良性的反應也是法律規(guī)則與法律實踐的脫節(jié)。

（二）農(nóng)村土地所有權(quán)主體的多元化

我國法律規(guī)定農(nóng)村集體土地歸農(nóng)村集體所有，而在使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中其主體地位就十分重要。按照相關(guān)法律條文的界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織、村委會和村民小組都是“農(nóng)民集體”的代表人，都享有農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，甚至“各地在實踐中還創(chuàng)設(shè)出了不同的模式：農(nóng)工商總公司、集體資產(chǎn)管理委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、土地股份制公司、土地合作社、村民委員會等?！备鶕?jù)法律的規(guī)定以及實踐中各地的不同做法，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人的主體是呈多元化表象的。這種多元化的表現(xiàn)其實是由現(xiàn)有法律規(guī)定所定位的，表現(xiàn)出了合法但不利于操作的弊端。

（三）流轉(zhuǎn)方式的多樣性

從前文的闡述和分析可知，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式是非常之多的，主要分為法定方式和違法方式。其中包括了國家征用、出讓和轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、聯(lián)營和入股，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的破產(chǎn)、兼并、改制等，這些方式在各地區(qū)進行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中都有不同表現(xiàn)，從整體上來看，這種方式的多樣化也是現(xiàn)有實踐中存在的狀況之一。

（四）流轉(zhuǎn)行為的地域性特征明顯

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在具體實踐中區(qū)域化特征較為明顯，即呈現(xiàn)出空間分布不均的狀態(tài)，其中城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)模和數(shù)量都很突出，因城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)受到的市場化影響最大，受城市經(jīng)濟輻射程度也最高，在這樣的大環(huán)境之下，對土地的需求也自然會很旺盛，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也在這樣的需求之下逐漸高速發(fā)展起來。相對而言，在城郊、縣和農(nóng)村等地區(qū)就很少。法律并沒有對現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展之下形成的區(qū)域化特征作出明確指示，所以只能依靠市場和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律來完成流轉(zhuǎn)行為，這樣一種自在自為的形態(tài)映襯了法律在實踐運用中的模糊程度。

四、法制視角下農(nóng)村集體用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度完善

法律制度應當隨著社會的發(fā)展而不斷完善，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，現(xiàn)有法律制度已經(jīng)不能滿足實踐需要，所以進行完善法制是必要的，具體包括出臺全國性專項立法、將試點地區(qū)政策法律化，以及及時出臺相關(guān)補充條款。

（一）出臺全國性專項立法

在我國現(xiàn)有的法律體系和制度之下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，而且彼此之間存在矛盾和沖突，同時各地政府的政策規(guī)章也不能在實質(zhì)意義上保證農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進行，因此應當出臺專項性的立法，以此來規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。

在對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行專項立法時應嚴格遵循《憲法》，注重憲法的母法作用和地位，避免違憲情況出現(xiàn)，因為“法規(guī)不僅必須滿足正義原則，而且必須滿足憲法所規(guī)定的各種限制條件?！盵4]在進行專項立法時需要進行一定的規(guī)劃，因為“立法規(guī)劃是國家需要完成的立法項目的部署和安排，是立法機關(guān)……在進行立法預測，分析有關(guān)立法信息的基礎(chǔ)上，所作的關(guān)于一定時期內(nèi)立法目標、措施和步驟的部署和安排?！盵5]所以只有在這樣的立法規(guī)劃之上才可以完成對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的專項立法工作。筆者認為應當遵循以下幾個步驟：首先，應當對我國當下各地區(qū)有關(guān)問題進行考察和分析，形成實地調(diào)查報告，這也是了解立法對象和明確立法目的的基礎(chǔ)工作；其次，進行學術(shù)界的探討，因為有關(guān)社會中出現(xiàn)的復雜問題，學界大部分學者都在關(guān)注，而且可以在理論層面上對立法進行建議；再次，整合現(xiàn)有相關(guān)的法律規(guī)定，對某些法律矛盾之處進行修改或者廢止，避免部門立法之間的相互推諉或沖突，同時在這個基礎(chǔ)上結(jié)合調(diào)查報告和學術(shù)觀點進行草案編纂；最后，將草案面向公眾征求意見，其中尤其要注重農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民的意見，整理完畢之后交全國人大審議通過、施行。

這樣的立法工作不僅可以解決當下紛繁復雜的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，也可以保證法律的有效實施，以及法律矛盾沖突的解決，更為重要的就是建立起一套完整的法律規(guī)范，在最大程度上規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行為，防止違法和規(guī)避法律現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）將試點地區(qū)政策法律化

在某種意義上說，出臺有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的全國性專項法律，是在宏觀層面上保證法律統(tǒng)一和法律有效實施的工作，但是實質(zhì)上這種全國性的專門立法也并不能完全解決現(xiàn)有的實際問題，所以各地試點在實踐中逐漸形成的政策具有很大的借鑒作用。

我國各個地區(qū)有著不同的政治、經(jīng)濟和文化特征，所以各地在進行區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)過程中也會顯現(xiàn)出不同的狀態(tài)。有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的法律規(guī)制，應當在出臺全國性專項立法的基礎(chǔ)上“鼓勵各地在法律規(guī)定范圍內(nèi)推行試點工程，為建立全國統(tǒng)一的集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度積累經(jīng)驗?！盵6]在不同地區(qū)進行試點過程中所形成的經(jīng)驗應當進行積極考量，同時對已經(jīng)進行試點并出臺的地方政策平等對待，因為其中的法律智慧和實踐經(jīng)驗是不可忽視的法制財富，甚至有人認為“在各地進行的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的試點及其相應制度規(guī)范，極有可能成為未來全國集體土地流轉(zhuǎn)制度的范本?！边@樣的工作會使得一些較為有利且可行的政策被法律化，以此補充全國性專項法律的不足，或者以其更加有效的規(guī)則來替代前者在立法時出現(xiàn)的考慮不周的條文。

（三）后續(xù)條款的補充

法律的滯后性是必然存在的，即使之前提出了出臺有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的全國性專項法律，以及將地方政策法律化，但是依然不能保證當下的法律在今后的發(fā)展過程中不會落后于社會生活實際，所以應當在前兩者的基礎(chǔ)上進行補充，可以經(jīng)過修訂法律或者是補充相應的條款來完成。實質(zhì)上這是一種在法律發(fā)展進程中逐漸總結(jié)出來的經(jīng)驗，這種經(jīng)驗也會對今后法制發(fā)展和完善產(chǎn)生積極影響。

在完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度的過程以及步驟中，出臺全國性專項立法、將試點地區(qū)政策法律化和補充條款的后續(xù)出臺是一個層層遞進的關(guān)系，這不僅保證了法制的統(tǒng)一，也有利于法制的精益求精，保持法律與社會的同步發(fā)展。

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