績效審計與加強(qiáng)人民銀行縣區(qū)支行建設(shè)有機(jī)結(jié)合的思考

劉毅華

（中國人民銀行官渡區(qū)支行，云南 昆明 650200）

縣域經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，人民銀行縣區(qū)支行作為人民銀行最基層的派出機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)行體制下，是縣域金融的主要管理者，擔(dān)負(fù)著傳導(dǎo)落實金融宏觀調(diào)控方針政策，貫徹執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、組織提供金融服務(wù)的重要職能，特別是在支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和助推城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。但在縣區(qū)支行建設(shè)方面還存在績效性運行、考核評價需要健全完善、改進(jìn)提高的問題。筆者結(jié)合近年來參加的人民銀行縣區(qū)支行行長履職審計及離任審計發(fā)現(xiàn)的問題及思考，對如何發(fā)揮績效審計作用，將績效審計與縣區(qū)支行建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)縣區(qū)支行建設(shè)在資源投入的經(jīng)濟(jì)性、管理的效率性、工作的效果性方面，談點體會和思考，力求與同行探索如何積極推進(jìn)績效審計，促進(jìn)縣區(qū)支行建設(shè)。

一、縣區(qū)支行的職能定位

在現(xiàn)行體制下，上級行對縣區(qū)支行的職能定位是：縣支行要加強(qiáng)內(nèi)部管理，強(qiáng)化對外履職，全面推進(jìn)支行自身建設(shè)，貫徹執(zhí)行貨幣政策，監(jiān)測分析轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融形勢，維護(hù)縣域金融穩(wěn)定，提供金融服務(wù)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用。在思想認(rèn)識上有新提高，在工作作風(fēng)上有新轉(zhuǎn)變，在履職能力上有新提升，在精神面貌上有新變化，各項工作要處于領(lǐng)先和標(biāo)桿位置。實現(xiàn)建設(shè)一流班子隊伍、一流履職水平、一流工作業(yè)績，爭當(dāng)排頭兵的工作目標(biāo)。

縣區(qū)支行職能定位后，上級行要求主要做的工作是:

一是加強(qiáng)班子隊伍建設(shè)，增強(qiáng)支行履職能力。以“五通過”實現(xiàn)班子建設(shè)“五進(jìn)步”、深化干部隊伍建設(shè)、積極創(chuàng)建文明單位、切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)；二是加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，有效提升風(fēng)險防范。加強(qiáng)思想教育、加強(qiáng)制度建設(shè)、加強(qiáng)督促檢查、加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控建設(shè)；三是強(qiáng)化央行職責(zé)履行，支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。加強(qiáng)貨幣政策貫徹執(zhí)行、扎實推進(jìn)“一創(chuàng)兩建”、認(rèn)真做好“兩管理、兩綜合、一保護(hù)”工作、強(qiáng)化各項基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，提升基礎(chǔ)金融服務(wù)水平。

在縣區(qū)支行建設(shè)中，縣區(qū)支行認(rèn)真按照職能定位和以上要求認(rèn)真履職，但在資源投入的經(jīng)濟(jì)性、管理的效率性、工作的效果性方面，還需要提高和進(jìn)一步完善。當(dāng)前影響縣區(qū)支行建設(shè)更好發(fā)揮作用的主要因素是：多年未進(jìn)人或進(jìn)人太少，人力資源有效補充和有效利用不夠；費用指標(biāo)按人頭下達(dá)，未充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，支行業(yè)務(wù)量大小等因素；在管理和工作上偏重于不出案件，不出安全事故，滿足于完成上級行布置的工作任務(wù)。業(yè)務(wù)創(chuàng)新，提升管理效率、工作效果不夠；薪金收入更多體現(xiàn)在職務(wù)上、分支機(jī)構(gòu)層級上，績效上體現(xiàn)不夠等。

二、縣區(qū)支行履職與績效審計的關(guān)系

績效審計是指審計人員采用現(xiàn)代技術(shù)方法，對一個組織的活動或項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行客觀、系統(tǒng)地檢查、評價，并提出切實可行的建議，為有關(guān)方面決策提供信息的活動。

縣區(qū)支行履職的績效性提升，能有力促進(jìn)縣區(qū)支行建設(shè)。對外，能樹立央行權(quán)威性，對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)指導(dǎo)及引導(dǎo)起到較好影響作用；對內(nèi)，在內(nèi)部管理、內(nèi)控工作方面，能提高支行整體戰(zhàn)斗力、凝聚力，確立團(tuán)隊精神。目前，縣區(qū)支行履職情況考核和評價，尚未建立科學(xué)、系統(tǒng)的縣區(qū)支行履職績效考核評價體系，主要是通過上級行一年一度的綜合考核及內(nèi)審部門的履職審計、離任審計來完成。一年一度的綜合考核評價出來的結(jié)果，在學(xué)習(xí)先進(jìn)的示范性、激勵中等的指導(dǎo)性、鞭策后進(jìn)的促進(jìn)性上指向性、督促落實不夠。

在上級行對縣區(qū)支行履職活動一年一度的綜合考核中，定性的考核及評價多，量化的考核及評價少，主要重點放在是否傳達(dá)、貫徹國家金融法律法規(guī)、方針政策和規(guī)章制度及上級行工作安排布置完成情況；是否按照議事規(guī)則及程序組織和參與決策；是否履行內(nèi)部控制管理職責(zé)；是否履行業(yè)務(wù)管理職責(zé)等方面。而對縣區(qū)支行履職活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行客觀、系統(tǒng)的考核及評價不夠。

人民銀行縣區(qū)支行作為人民銀行最基層的派出機(jī)構(gòu)，在履職活動中，自然是按照《中華人民共和國中國人民銀行法》、傳達(dá)、貫徹國家金融法律法規(guī)、方針政策和規(guī)章制度及上級行工作安排布置，強(qiáng)化內(nèi)部控制管理，不違法違紀(jì)違規(guī)，防范重大事故和案件發(fā)生，重點防控要害崗位和人員等來履行職責(zé)。經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性尚未常態(tài)化、系統(tǒng)化納入縣區(qū)支行履職活動考核評價。

應(yīng)該說，近年來人民銀行分支機(jī)構(gòu)在貫徹執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)方面發(fā)揮了積極作用，取得卓有成效的成績。隨著經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展，在促進(jìn)縣區(qū)支行建設(shè)中，不論是上級行的考核評價，內(nèi)部審計、縣區(qū)支行履職的思維定式，都還未有步入績效性考核及評價常態(tài)化軌道，如在考核及評價中，分析縣區(qū)支行人力、資金、物資和信息使用的經(jīng)濟(jì)性；縣區(qū)支行管理層及員工履職情況、工作運行效率、獎懲機(jī)制杠桿運行效率評價；縣區(qū)支行貫徹執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)履職的效率和效果評價；縣區(qū)支行完成目標(biāo)任務(wù)的程度及在所屬轄區(qū)形成的影響評價。對縣區(qū)支行履職情況績效審計可以解決以上問題，對常規(guī)的履職審計、離任審計應(yīng)做一些改進(jìn)、完善，在審計內(nèi)容中增加績效審計內(nèi)容。

常規(guī)的履職審計、離任審計特點是：

（一）審計目的突出責(zé)任認(rèn)定和處理，內(nèi)審績效審計不夠

《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度》明確的審計目的“是指領(lǐng)導(dǎo)干部離任時，由人民銀行內(nèi)審部門對其任職期間履行職責(zé)情況進(jìn)行的審計，并確認(rèn)其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任”；《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計辦法（試行）》明確的審計目的：“中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部在一定時期內(nèi)履行業(yè)務(wù)管理職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評價的活動”。審計目的突出的是確認(rèn)其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；責(zé)任認(rèn)定和處理。實際工作實踐中，內(nèi)審工作的重點就是查找問題，按照相關(guān)法律法規(guī)、制度辦法進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定和處理。對縣區(qū)支行審計的重點是合法、合規(guī)、“查錯糾弊”，內(nèi)審績效審計不夠。

（二）審計內(nèi)容突出傳達(dá)、執(zhí)行、制度制定、問題糾正及處理，績效性落實不夠

《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度》、《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計辦法（試行）》明確的審計內(nèi)容：一是傳達(dá)、貫徹國家金融法律法規(guī)、方針政策和總行規(guī)章制度及上級行決定的情況。二是組織和參與決策的情況。三是內(nèi)部控制管理情況。四是履行業(yè)務(wù)管理職責(zé)情況?？冃月鋵嵅粔?，如傳達(dá)、貫徹國家金融法律法規(guī)、方針政策和總行規(guī)章制度及上級行決定的情況。簡單執(zhí)行和深入執(zhí)行，執(zhí)行的程度所體現(xiàn)的效果是不一樣的，量化的評價“好中差”指標(biāo)沒有；如組織和參與決策的情況，重大事項實行集體研究決策，不能簡單審計議事規(guī)則和決策程序，從績效審計角度，要看重大事項集體研究決策，是否體現(xiàn)了全局、客觀、科學(xué)，法律法規(guī)及政策把握是否準(zhǔn)確適度，同一個重大事項換一個決策方案，是否能起到更好效果？再如內(nèi)部控制管理情況。為什么有的崗位職責(zé)、工作制度、業(yè)務(wù)流程等未建立或未健全完善？為什么有的問題糾正了又犯，甚至是屢查屢犯？是操作層面、管理層面的問題，還是制度有缺陷？從績效審計角度如何進(jìn)行分析、評價、提出解決建議？

（三）審計報告績效審計內(nèi)容不多

《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計辦法（試行）》明確的審計報告內(nèi)容主要是：基本情況、主要工作業(yè)績、發(fā)現(xiàn)問題及評價、責(zé)任認(rèn)定、意見和建議。從績效審計角度看，總體評價的績效審計內(nèi)容不多。如履職評價、效果評價、發(fā)現(xiàn)問題及原因分析，只是簡單要求整改完善，而沒有從制度層面、管理層面、操作層面提出解決措施、辦法、建議。如問題存在于制度方面，制度設(shè)計是否有缺陷？如何建議完善制度。如問題存在于管理層，管理層監(jiān)督檢查為何不到位？如何從管理層解決問題。

（四）審計成果利用不夠

履職審計、離任審計項目的實施，產(chǎn)生了一系列審計成果。這些審計成果在落實整改意見和建議方面，使常規(guī)審計目標(biāo)得到較好實現(xiàn)。但不容回避的是，發(fā)現(xiàn)的同類問題，這次整改了，下一次又再次發(fā)生，這個支行發(fā)生，另一個支行同樣發(fā)生。審計工作年年開展，同樣問題時常出現(xiàn)。這就產(chǎn)生一個問題，一系列審計項目結(jié)束后，對內(nèi)審基礎(chǔ)信息的歸納、整理不夠。如履職審計、離任審計發(fā)現(xiàn)問題主要產(chǎn)生在綜合組織管理，還是基礎(chǔ)業(yè)務(wù)運行管理，還是對外履行職責(zé)及內(nèi)部管理方面？沒有從縣區(qū)支行建設(shè)績效性和內(nèi)審績效性上進(jìn)行深入分析，產(chǎn)生問題的原因是制度方面？管理方面？操作方面？是共性還是個別性？如何提出建議、措施，達(dá)到對發(fā)現(xiàn)問題的標(biāo)本兼治？績效審計的專題分析、專題意見建議、綜合研究在什么平臺和渠道發(fā)布？以此達(dá)到整改問題、解決問題、警示風(fēng)險的作用。如果內(nèi)審工作仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的“找豆子”，不在對縣支行履職績效審計上積極推進(jìn)、突破，不能從全局高度上對績效性審計進(jìn)行分析，站在全局、政策、管理、操作層面提出改進(jìn)提高縣支行履職的措施、辦法，很難促進(jìn)縣支行建設(shè)在思想認(rèn)識上有新提高，在工作作風(fēng)上有新轉(zhuǎn)變，在履職能力上有新提升，在精神面貌上有新變化，各項工作處于領(lǐng)先和標(biāo)桿位置的目標(biāo)。

三、績效審計與加強(qiáng)縣支行建設(shè)有機(jī)結(jié)合

目前，上級行對縣支行建設(shè)提出的總體思路是：加強(qiáng)縣支行班子隊伍、思想政治和內(nèi)控制度建設(shè)，強(qiáng)化指導(dǎo)，明確方向，突出特色，找準(zhǔn)履職切入點和突破口，充分發(fā)揮好金融支持作用，實現(xiàn)“以為爭位，以位促為”，進(jìn)一步提升履職效能，全力支持和推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

應(yīng)該說，上級行對縣支行建設(shè)提出的指導(dǎo)意見，思路明確，指導(dǎo)性強(qiáng)，但沒有相應(yīng)的績效性量化考核評價辦法配套，績效性量化考核評價不夠，缺乏客觀、說服力強(qiáng)、統(tǒng)一、激勵力度大的衡量評價指標(biāo)，給實際操作執(zhí)行、監(jiān)督、評價帶來一定難度。如突出特色，找準(zhǔn)履職切入點和突破口，“以為爭位，以位促為”，進(jìn)一步提升履職效能。找特色不困難，如農(nóng)業(yè)縣區(qū)以支持“三農(nóng)”為特色；資源枯竭縣區(qū)以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)為特色；中小企業(yè)較發(fā)達(dá)縣區(qū)以金融產(chǎn)品創(chuàng)新、金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新解決其生產(chǎn)經(jīng)營資金為特色，這些都是定性的指導(dǎo)意見。問題是特色找出來，以何種形式讓特色產(chǎn)生效率性？指導(dǎo)意見，銀企座談會推介會？宏觀調(diào)控手段及措施？調(diào)查研究能在多大范圍產(chǎn)生效果？這些都缺乏客觀系統(tǒng)的評價體系，主觀評價仍然是主導(dǎo)。由此就會產(chǎn)生，轉(zhuǎn)發(fā)個文件開2個會是支持“三農(nóng)”發(fā)展；為“三農(nóng)”落實惠農(nóng)政策、調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)、促進(jìn)商業(yè)銀行推進(jìn)創(chuàng)新信貸產(chǎn)品、金融服務(wù)也是支持“三農(nóng)”發(fā)展。顯而易見，兩者在縣區(qū)支行履職的深度和程度上，在對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的履職效率和效果及形成的影響是不一樣的。目前，對縣區(qū)支行履職的效率和效果及形成的影響，缺乏量化的績效性考核評價。履職情況一般和履職情況深入、較好，在考核評價和激勵獎懲方面區(qū)別不太明顯。

目前，對縣區(qū)支行履職情況考核和評價，內(nèi)審部門的審計最具有全面性、系統(tǒng)性。如果能將績效性審計融入到對縣區(qū)支行履職情況考核和評價中，在審計縣區(qū)支行履職合法、合規(guī)基礎(chǔ)上，促進(jìn)縣區(qū)支行履職更注重履職的效率和效果，這樣，縣區(qū)支行履職突出特色，找準(zhǔn)履職切入點和突破口，建設(shè)一流班子隊伍、一流履職水平、一流工作業(yè)績會得到更好落實。

四、意見和建議

第一，健全完善相關(guān)審計制度，增加績效性審計、制定績效審計程序、完善評價標(biāo)準(zhǔn)、審計成果利用等內(nèi)容。從制度上保障審計質(zhì)量，提升審計分析解決問題的分量。

第二，在縣區(qū)支行建設(shè)中增加績效性考核評價內(nèi)容，提升縣區(qū)支行履職考核評價的科學(xué)性、客觀性、認(rèn)可性。盡快出臺相應(yīng)的配套管理辦法、考核辦法。

第三，進(jìn)一步推進(jìn)績效內(nèi)審工作，將績效內(nèi)審意見、建議等審計成果，作為考核評價縣區(qū)支行履職效率、評先評優(yōu)、支行班子成員任職等參考依據(jù)。

第四，從機(jī)制層面、制度層面逐步解決縣區(qū)支行建設(shè)中存在的主要問題，健全完善適應(yīng)縣區(qū)支行履職效率性獎懲制度，達(dá)到縣區(qū)支行履職最大效率化、最優(yōu)化。

第五，以促進(jìn)縣區(qū)支行績效性履職為新起點，轉(zhuǎn)變觀念，克服“不求有功但求無過”思想，以績效性履職的觀念，創(chuàng)先爭優(yōu)，求變、求新、求實效，實現(xiàn)縣區(qū)支行履職績效性飛躍。