張彥軍

(河南工程學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)院，河南鄭州451191)

煤層氣是近年來在國際上迅速興起的一種新型優(yōu)質(zhì)潔凈的能源和化工原料，開發(fā)利用這種能源能降低溫室氣體排放，減少煤礦瓦斯事故的發(fā)生，提高煤礦井下安全生產(chǎn)水平，具有廣闊的發(fā)展前景。為加快煤層氣行業(yè)發(fā)展，國家必須對影響行業(yè)發(fā)展的煤層氣法制建設(shè)給予高度重視，用法制的手段規(guī)范煤層氣開發(fā)的全過程。為此，全面回顧和梳理我國煤層氣勘探開發(fā)相關(guān)法律體系的發(fā)展脈絡(luò)和歷史分期，對于正確理解和全面把握相關(guān)法律制度具有非常重要的意義，也將對今后的立法產(chǎn)生正面的影響。

一、起步時期

我國在煤層氣勘探開發(fā)立法方面起步相對較早。早在1994年4月，原煤炭工業(yè)部就發(fā)布了《煤層氣勘探開發(fā)管理暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)。當(dāng)時我國的煤層氣開發(fā)才剛剛開始。這個部門規(guī)章對煤層氣的勘探開發(fā)起了重要的先導(dǎo)作用?！稌盒幸?guī)定》賦予煤炭工業(yè)部和地方煤炭行業(yè)管理部門在煤層氣資源的勘探和開發(fā)過程中全程監(jiān)管的權(quán)力。它規(guī)定，在國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)進行煤層氣資源的勘探和開發(fā)，應(yīng)事先征求煤炭工業(yè)部的意見，而且直接授權(quán)省級煤炭工業(yè)主管部門制訂和實施本地區(qū)煤層氣的勘探開發(fā)規(guī)劃，并對本地區(qū)煤層氣的勘探開發(fā)進行監(jiān)督管理，包括審批煤層氣開發(fā)項目和頒發(fā)煤層氣開發(fā)生產(chǎn)許可證。煤層氣勘探、開發(fā)的項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計，也都要由省(自治區(qū)、直轄市)煤炭工業(yè)主管部門初審后，報煤炭工業(yè)部審批。凡利用外資、引進國外(境外)先進技術(shù)勘探、開發(fā)煤層氣的項目，統(tǒng)一由煤炭工業(yè)部審查批準(zhǔn)。

《暫行規(guī)定》還在第17條確立了煤層氣生產(chǎn)許可證制度，規(guī)定煤層氣生產(chǎn)許可證由國家和省(自治區(qū)、直轄市)兩級煤炭管理部門管理和頒發(fā)，并指出具體的管理辦法由煤炭工業(yè)部另行制定。但隨后不久，我國的煤炭工業(yè)管理體制發(fā)生了重大變革，煤炭工業(yè)部被撤銷，地方的煤炭工業(yè)管理部門也逐步被調(diào)整，煤層氣生產(chǎn)許可證制度也就基本胎死腹中，沒了下文。

現(xiàn)在回過頭來看當(dāng)年煤炭工業(yè)部制定的《暫行規(guī)定》，不難看出，其基本的指導(dǎo)思想是把煤層氣作為煤炭資源的附屬品來看待，對煤層氣勘探開發(fā)的管理思路基本上是在延續(xù)普通煤炭工業(yè)的傳統(tǒng)做法，對煤層氣開發(fā)獨特性的認識包括可能出現(xiàn)的與普通煤炭資源勘探開發(fā)的矛盾都遠未到位。

盡管如此，《暫行規(guī)定》的頒布還是給煤炭行業(yè)勘探和開發(fā)利用煤層氣帶來了極大的鼓舞。從20世紀(jì)90年代后期開始，我國煤炭企業(yè)積極進行煤層氣的勘探開發(fā)，不少礦區(qū)都建立了獨立的井下或地面瓦斯(煤層氣)抽采系統(tǒng)，取得了良好的安全效益和一定的經(jīng)濟效益。但總體說來，由于我國煤層氣田普遍存在的低滲、低壓、低飽和、高地質(zhì)變動程度(“三低一高”)等特點所帶來的技術(shù)難題尚未很好得以解決，所以煤礦企業(yè)的煤層氣勘探開發(fā)并未取得原先預(yù)料中的大發(fā)展，總體上仍處于摸索中的起步階段。

1996年12月1日開始實施的《中華人民共和國煤炭法》(以下簡稱《煤炭法》)作為煤炭行業(yè)的根本大法，第35條第2款對煤層氣開發(fā)也有所涉及，該條規(guī)定:“國家鼓勵煤礦企業(yè)發(fā)展煤炭洗選加工，綜合開發(fā)利用煤層氣、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭?！憋@然，《煤炭法》對煤層氣勘探開發(fā)給予的關(guān)注并不是很多，而且只是停留在鼓勵煤礦企業(yè)開發(fā)利用煤層氣的層面。這與《暫行規(guī)定》的基本精神是一脈相承的，反映出當(dāng)時主管部門不希望煤層氣勘探開發(fā)有外界力量參與而應(yīng)由煤礦企業(yè)獨攬的基本心態(tài)。

1998年煤炭工業(yè)部撤銷后，煤炭行業(yè)的格局發(fā)生了根本性的變化。沒有了行業(yè)主管部門的煤炭企業(yè)逐漸感受到了來自行業(yè)外的越來越大的沖擊，尤其是在煤層氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，原有的由煤炭企業(yè)獨占煤層氣開發(fā)權(quán)的局面逐漸發(fā)生了改變。

二、調(diào)整時期

2001年9月，國務(wù)院發(fā)布317號令，對1993年10月頒布的《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》(以下簡稱《對外合作開采陸上石油資源條例》)進行了修改，其核心內(nèi)容包括對之后煤層氣行業(yè)極為重要的第30條，即:“對外合作開采煤層氣資源由中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司實施專營，并參照本條例執(zhí)行?！痹摋l中提到的“中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司”即后來業(yè)界大名鼎鼎的中聯(lián)煤或中聯(lián)公司。該公司是1996年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)組建，主要從事煤層氣資源勘探、開發(fā)、輸送、銷售和利用的國家煤層氣專業(yè)公司，在國家計劃中實行單列。在一個規(guī)制陸上石油資源開采的法規(guī)中專條規(guī)范煤層氣開發(fā)的相關(guān)問題很耐人尋味，這說明國家對煤層氣開發(fā)的態(tài)度發(fā)生了微妙的轉(zhuǎn)變，即由“靠近煤”轉(zhuǎn)向“靠近油”。因此，中聯(lián)煤的實際控制權(quán)一直都沒能由股東中的“煤方”(開始時的煤炭工業(yè)部，后來轉(zhuǎn)為中煤集團)真正掌握就不難理解了。也許正是由于合資各方都認為公司應(yīng)由自己一方主導(dǎo)，所以在后來的公司發(fā)展中一直未能真正理順關(guān)系，這對煤層氣勘探開發(fā)也造成了一定的負面影響。在很長一段時間里，中聯(lián)煤層氣公司的發(fā)展都不是太順利，煤層氣勘探開發(fā)進程沒能進入快車道。當(dāng)然，該條例中有關(guān)由一家公司專營全國對外合作開采煤層氣資源的規(guī)定也被不少業(yè)界人士認為涉嫌壟斷，一直遭受抨擊。迫于各方的壓力，2007年9月，國務(wù)院專門就《對外合作開采陸上石油資源條例》第30條啟動修改程序，把原來的煤層氣開發(fā)由中聯(lián)煤獨家專營，修改為“中聯(lián)煤”和“國務(wù)院指定的其他公司”實施“多家專營”。但由于種種原因，所謂的“其他公司”一直沒有被指定。直到2010年12月，商務(wù)部、國土資源部、國家發(fā)改委、能源局四部門才聯(lián)合發(fā)文，新增中石油、中石化及河南省煤層氣開發(fā)利用公司為煤層氣中外合作試點企業(yè)。顯然，這些年的博弈顯示，煤層氣開發(fā)中的“非煤力量”正在變得越來越強大，逐漸從邊緣向中心靠近。煤炭行業(yè)獨家壟斷煤層氣勘探開發(fā)的固有安排正在逐漸被打破。

伴隨指導(dǎo)思想的搖擺，這一階段我國煤層氣勘探開發(fā)的總體力度就顯得不夠大。“十五”期間，我國規(guī)劃煤層氣(煤礦瓦斯)抽采量30億—40億立方米，實際完成地面煤層氣開采0.3億立方米，完成煤礦瓦斯抽采22億立方米，遠未完成規(guī)劃量。①董雅俊.我國亟待拓展煤層氣抽采利用的廣度和深度［EB/OL］.［2012－11－21］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/mtsy/difang/201211/t20121121_1158522.htm.

三、發(fā)展時期

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，對能源的需求持續(xù)增加，尤其是在全球氣候變化的大背景下，對溫室氣體減排的壓力巨大，因此，國家再次對煤層氣開發(fā)寄予厚望。

2006年6月，國家發(fā)改委首次發(fā)布了《煤層氣開發(fā)利用“十一五”規(guī)劃》(以下簡稱“十一五”規(guī)劃)，第一次把煤層氣開發(fā)列入國家中長期發(fā)展規(guī)劃，標(biāo)志著我國煤層氣勘探開發(fā)進入一個新的階段。同月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見》(國辦發(fā)［2006］47號)。該文件對煤層氣勘探開發(fā)的各個環(huán)節(jié)都規(guī)定了比較具體的優(yōu)惠措施，包括煤層氣優(yōu)先并入天然氣管網(wǎng)、煤層氣發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)、執(zhí)行優(yōu)惠電價、減免礦業(yè)權(quán)使用費、財政資金補助、貸款貼息、設(shè)備加速折舊等。另外，還明確責(zé)令財政、稅收、發(fā)改委等有關(guān)部門制定具體的煤層氣開發(fā)稅收等方面的優(yōu)惠政策。

關(guān)于業(yè)界廣受詬病的煤層氣與煤炭資源礦業(yè)權(quán)(探礦權(quán)與采礦權(quán))重疊問題，在國辦發(fā)［2006］47號文件中也有所涉及。該文件第6條指出:“堅持采氣采煤一體化，依法清理并妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業(yè)權(quán)交叉問題。凡新設(shè)探礦權(quán)，必須對煤層氣、煤炭資源進行綜合勘查、評價和儲量認定。煤層中噸煤瓦斯含量高于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)且具備地面開發(fā)條件的，必須統(tǒng)一編制煤層氣和煤炭開發(fā)利用方案，并優(yōu)先選擇地面煤層氣抽采?！?/p>

隨后國土資源部于2007年4月專門下發(fā)了《關(guān)于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘察開采管理的通知》(國土資發(fā)［2007］96號)，對該問題作了明確規(guī)定:一是在煤層氣富集地區(qū)，國土資源部劃定并公告特定的煤層氣勘察、開采區(qū)域。煤層氣勘察、開采結(jié)束前，不設(shè)置煤炭礦業(yè)權(quán)。二是“在本通知下發(fā)前，煤炭和煤層氣探礦權(quán)、采礦權(quán)發(fā)生重疊且未簽訂協(xié)議的，由雙方協(xié)商開展合作或簽訂安全生產(chǎn)協(xié)議，按照‘先采氣，后采煤’的原則，對煤炭、煤層氣進行綜合勘查、開采。本通知下發(fā)后6個月內(nèi)，雙方無法簽訂合作協(xié)議的，國土資源管理部門按照有關(guān)規(guī)定和勘查開采實物工作量已投入等情況進行調(diào)解。同意調(diào)解的，扣除重疊部分的區(qū)塊，并由當(dāng)事人一方對被扣除區(qū)塊一方已投入部分進行補償。調(diào)解不成的，由國土資源管理部門依據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部等部門對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合意見的通知》(國辦發(fā)［2006］108號)精神，按照采煤采氣一體化、采氣采煤相互兼顧的原則，支持煤炭國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)的煤炭生產(chǎn)企業(yè)綜合勘查開采煤層氣資源”。

此后的實際情況表明，在后來的煤層氣開發(fā)過程中，兩權(quán)重疊所誘發(fā)的矛盾得到了比較有效的緩解，其已經(jīng)不是我國煤層氣開發(fā)中的突出問題了。當(dāng)然，部分原因也是各方接受了以前的教訓(xùn)，不再盲目介入可能存在礦權(quán)糾紛的區(qū)塊。

“十一五”期間，我國的煤層氣開發(fā)利用雖然獲得了很大的發(fā)展，但仍遠未達到預(yù)期的目標(biāo)，而且“十一五”期間，煤層氣開采呈現(xiàn)全行業(yè)虧損的局面。“十一五”規(guī)劃執(zhí)行不力的原因是多方面的，包括地質(zhì)情況復(fù)雜、管道建設(shè)滯后等，但管理體制仍然沒有真正理順也是重要因素之一。這顯然不符合國家能源戰(zhàn)略的總體要求。

2011年11月，《煤層氣(煤礦瓦斯)開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃》發(fā)布。與“十一五”規(guī)劃相比，煤層氣的計劃抽采和利用量大幅上升，比率甚至遠超業(yè)界的普遍預(yù)測。這在“十一五”規(guī)劃并未得到圓滿完成的情況下更加令人矚目。該規(guī)劃還在行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)和管理、加大勘探投入、落實完善扶持政策、加強科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)等方面作出了安排，在業(yè)界廣泛關(guān)注的煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開發(fā)方面，提出要建立完善煤層氣和煤炭共同勘探、合作開發(fā)、合理避讓、資料共享等制度。該規(guī)劃要求新設(shè)探礦權(quán)必須對煤層氣、煤炭資源進行綜合勘查、評價和儲量認定。煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)以規(guī)?；_發(fā)為基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)規(guī)?；_發(fā)的煤層氣資源，不具備地面開發(fā)能力的煤炭礦業(yè)權(quán)人，須采取合作方式進行開發(fā)。煤炭遠景開發(fā)區(qū)實行“先采氣后采煤”，新設(shè)煤層氣礦業(yè)權(quán)優(yōu)先配置給有實力的企業(yè)。煤礦生產(chǎn)區(qū)(煤炭采礦權(quán)范圍內(nèi))實行“先抽后采”、“采煤采氣一體化”。已設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)但未設(shè)置煤炭礦業(yè)權(quán)、根據(jù)煤炭建設(shè)規(guī)劃五年內(nèi)需要建設(shè)的，按照煤層氣開發(fā)服務(wù)于煤炭開發(fā)的原則，調(diào)整煤層氣礦業(yè)權(quán)范圍，保證煤炭開采需要。煤炭企業(yè)和煤層氣企業(yè)要加強協(xié)作，建立開發(fā)方案互審、項目進展通報、地質(zhì)資料共享的協(xié)調(diào)開發(fā)機制。這些規(guī)定很明顯是針對近年來煤層氣開發(fā)過程中實際存在的現(xiàn)實矛盾制定的，對今后協(xié)調(diào)煤氣關(guān)系、加快煤層氣開發(fā)步伐必將發(fā)揮明顯的推動作用。

在煤層氣行業(yè)發(fā)展的法規(guī)建設(shè)方面，2011年底國家能源局相關(guān)人士也透露，國家能源局等有關(guān)部門正在研究制定和完善包括《煤層氣對外合作開發(fā)條例》在內(nèi)的一系列法律法規(guī)，逐步建成具有中國特色的煤層氣開發(fā)法律體系，其中還包括煤層氣的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。①國家能源局發(fā)布《煤層氣(煤礦瓦斯)開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃》［EB/OL］.［2012－11－22］.http://www.nea.gov.cn/zwhd/ wszb20111231/.

2012年2月22日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布了《煤層氣地面開采安全規(guī)程(試行)》，自2012年4月1日起施行。加上此前發(fā)布的《煤層氣集輸安全規(guī)程》、《煤層氣開采防塵防毒技術(shù)規(guī)范》等技術(shù)規(guī)范，我國的煤層氣法規(guī)體系正在逐漸成形。

回顧我國的煤層氣勘探開發(fā)法制建設(shè)歷程，我們不難看出，立法的發(fā)展是與行業(yè)的發(fā)展相伴相隨的。煤層氣勘探開發(fā)的現(xiàn)實迫切需要相關(guān)法律規(guī)范的不斷進步和完善，法律體系的進步和完善也將極大地促進著這個行業(yè)的加速發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展對包括煤層氣在內(nèi)的能源需求不斷增長，筆者相信，我國煤層氣立法將會迅速迎來一個前所未有的大發(fā)展時期，立法的水平和質(zhì)量也將不斷提高。

［1］卜小平，趙亞利，孟剛，王升輝.中國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展途徑分析［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2011(S2):464－468.

［2］卜小平.中國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展途徑與前景分析［D］.北京:中國地質(zhì)大學(xué)，2011.

［3］潘偉爾.我國煤層氣開發(fā)戰(zhàn)略與經(jīng)濟政策選擇［J］.中國能源，2006(11):13－17.