張春芳

(商丘師范學(xué)院 法學(xué)院，河南 商丘 476000)

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對(duì)城鄉(xiāng)一體化的意義

農(nóng)村社區(qū)作為一種社區(qū)類型，“是在農(nóng)村生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上由一定的人群、一定的地域、一定的生產(chǎn)和生活設(shè)施、一定的管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)成員的認(rèn)同感等等要素構(gòu)成的社會(huì)實(shí)體”［1］126－128。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村社區(qū)數(shù)量多、分布廣，但其發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市社區(qū)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的失衡，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)民的增收，整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展呼喚城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，即城市和鄉(xiāng)村以一個(gè)整體出現(xiàn)，其間人流、物流、信息流自由合理地流動(dòng)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化相互滲透、相互融合、高度依賴，城鄉(xiāng)差別很小，各種時(shí)空資源得到高效利用［2］33。黨和國(guó)家高度重視城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要渠道，對(duì)打破城鄉(xiāng)二元壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有著重要意義。

(一)促進(jìn)生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)一體化配置

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展不僅可以為城市生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)提供渠道，也可以為農(nóng)村生產(chǎn)要素進(jìn)城架起橋梁，因此在空間上解決了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素融合與一體化配置的載體問題，促進(jìn)了生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)流動(dòng)，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展創(chuàng)造了條件。

(二)推動(dòng)公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

黨的十八大報(bào)告指出:“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置?！蓖ㄟ^新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的體制機(jī)制接軌，通過人口聚集產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)降低公共服務(wù)成本、提高公共服務(wù)效率，整合資源，城鄉(xiāng)一體，實(shí)現(xiàn)國(guó)民均等化公共服務(wù)，能夠彌補(bǔ)長(zhǎng)期以來的農(nóng)村公共服務(wù)供給不足。

(三)推進(jìn)組織體系與發(fā)展結(jié)構(gòu)一體化

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)采取的是社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和公共服務(wù)區(qū)配套建設(shè)的模式。進(jìn)入社區(qū)的居民不僅可以在產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，找到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作的機(jī)會(huì)，還可以通過設(shè)在社區(qū)內(nèi)的政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，全面、便捷地享受到政府提供的各項(xiàng)公共服務(wù)。這樣一來，具備城鎮(zhèn)功能的新型農(nóng)村社區(qū)已不再是傳統(tǒng)意義上的村莊社區(qū)。它的出現(xiàn)對(duì)優(yōu)化和發(fā)展城鎮(zhèn)化體系是一個(gè)創(chuàng)新和進(jìn)步，對(duì)未來村莊發(fā)展，對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

(四)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民身份一體化

城鄉(xiāng)居民身份一體化是指城鄉(xiāng)居民無身份差距和權(quán)利平等。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對(duì)農(nóng)民來說，就是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者向工商業(yè)生產(chǎn)者和市民身份的轉(zhuǎn)變。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為農(nóng)村居民進(jìn)入產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)就業(yè)，提高收入水平，徹底割斷與農(nóng)業(yè)和土地的聯(lián)系創(chuàng)造了條件。而社區(qū)成員整體納入城鎮(zhèn)管理體系，無形中消解了城鄉(xiāng)二元戶籍的羈絆，不僅完成了農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)居民身份的轉(zhuǎn)變，享受與城鎮(zhèn)居民一樣的福利待遇，而且大大降低了居民身份和職業(yè)身份轉(zhuǎn)變的成本。

二、城鄉(xiāng)一體化背景下的河南社區(qū)構(gòu)建模式探討

我國(guó)關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的探索與實(shí)踐始于20世紀(jì)80年代初，以上海為代表的南方等地開始探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，摸索出上海特有的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”的一體化模式。自2003年開始，重慶、成都、杭州開始了城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)，珠江三角洲“以城帶鄉(xiāng)”模式，北京“工農(nóng)協(xié)作、城鄉(xiāng)結(jié)合”模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式是我國(guó)目前城鄉(xiāng)一體化的典型模式［3］。這些模式為全國(guó)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了改革思路及經(jīng)驗(yàn)。

河南的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起步比較晚。2011年10月河南省九次黨代會(huì)將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。從城鎮(zhèn)化的任務(wù)來看，比起其他各省市，河南省農(nóng)村人口多、農(nóng)業(yè)比重大、保糧任務(wù)重，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展方面，要比其他地方面臨更大的壓力。面對(duì)考驗(yàn)，河南創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展思路和路徑，要走一條新型城鎮(zhèn)化道路，即以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化［4］。河南城鎮(zhèn)化的精心設(shè)計(jì)，符合黨和國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體要求，將極大程度地推進(jìn)河南城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，在這個(gè)過程中，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分，將成為河南省實(shí)現(xiàn)三化協(xié)調(diào)的突破口。

近年來，在河南各級(jí)黨委、政府的重視和領(lǐng)導(dǎo)下，河南新型社區(qū)建設(shè)通過對(duì)鄭州、平頂山、焦作、許昌、安陽、鶴壁、商丘等地農(nóng)村社區(qū)考察，河南省新型農(nóng)村社區(qū)在已出現(xiàn)多種建設(shè)模式:城鎮(zhèn)開發(fā)改造模式、郊區(qū)聯(lián)村集聚模式、多村整合聯(lián)建模式、園區(qū)帶動(dòng)模式、強(qiáng)村兼并模式、村企共建模式。上述模式不僅讓土地集約利用邁上一個(gè)新臺(tái)階，也將政府的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施延伸到了農(nóng)村，大大改善了農(nóng)村面貌，促進(jìn)了農(nóng)民增收，加快了群眾致富步伐。各地干部群眾在推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮聰明才智，在政府的引導(dǎo)下，走出了適合自己地市的特色，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

三、商丘農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

商丘市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》、河南省九次黨代會(huì)、商丘市四次黨代會(huì)精神，把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略基點(diǎn)和突破口，堅(jiān)持“三轉(zhuǎn)四集”原則，把握“三十二字”總體要求，采取有效措施，狠抓工作落實(shí)，初步形成了“園區(qū)帶動(dòng)、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、特色鄉(xiāng)村”四種建設(shè)模式，全市開工建設(shè)的229個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)正在積極穩(wěn)妥推進(jìn)。初步統(tǒng)計(jì)，縣(市)區(qū)按照市委市政府有關(guān)要求拿出6000余萬元專項(xiàng)資金進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。目前全市100個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)規(guī)劃已經(jīng)完成，全市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)健康發(fā)展良好態(tài)勢(shì)［5］。

(一)取得的效果

不斷壯大產(chǎn)業(yè)集聚度高的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。商丘堅(jiān)持圍繞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)，宜工則工、宜商則商、宜游則游、宜農(nóng)則農(nóng)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)做強(qiáng)特色經(jīng)濟(jì)。全市100個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中種植業(yè)占32%，加工業(yè)占30.5%，商貿(mào)物流25.4%，養(yǎng)殖業(yè)11%，其他2%。農(nóng)民專業(yè)合作組織128個(gè)，基本形成了“一村一品”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

緩解了建設(shè)用地。盤活土地存量，堅(jiān)持利用舊村盤及邊拆邊建滾動(dòng)發(fā)展，提高土地的集約節(jié)約利用率。積極推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)與土地綜合整治“百村試點(diǎn)”工程銜接，通過舊村拆除和土地復(fù)耕，保證了占補(bǔ)平衡，確保了集體建設(shè)用地。

社區(qū)試點(diǎn)示范效應(yīng)顯著。突出試點(diǎn)先行，先易后難，重點(diǎn)突破，整體推進(jìn)。截至目前，商丘市100個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)新修社區(qū)道路161.73萬平米，新修排水系統(tǒng)32.73萬米，新建住宅10.28萬套，拆遷舊房3.81萬套，入住農(nóng)戶4.8萬戶，安裝路燈9320 盞，社區(qū)綠化45.64萬平米。

農(nóng)民利益得到保障。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)新型農(nóng)村社區(qū)被征收人選擇安置補(bǔ)償?shù)?，按照先貨幣補(bǔ)償后回購安置房的方式進(jìn)行，村民轉(zhuǎn)為城市居民后，統(tǒng)一納入城市就業(yè)管理范圍，納入城市醫(yī)療、就學(xué)、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系。采取安置就業(yè)、推薦就業(yè)、鼓勵(lì)引導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè)等多種形式，引導(dǎo)社區(qū)居民從“等就業(yè)”轉(zhuǎn)向“爭(zhēng)創(chuàng)業(yè)”。積極探索新型農(nóng)村社區(qū)房屋辦證辦法，集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，按照城市房屋進(jìn)行登記，辦理房產(chǎn)證。對(duì)其它地方的新型農(nóng)村社區(qū)仍按照集體建設(shè)用地房屋進(jìn)行登記辦證。入住社區(qū)居民繼續(xù)依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體建設(shè)用地、宅基地復(fù)耕結(jié)余部分收益的分配等合法權(quán)利［5］。

(二)存在的問題

1.社區(qū)規(guī)劃滯后、政策不匹配。這是當(dāng)前制約新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本問題。有關(guān)村莊拆并、搬遷、整治、擴(kuò)建等涉及轉(zhuǎn)換用地指標(biāo)的政策和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施辦法、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以及城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)定都不配套、不完善使基層干部在工作中無所遵循，操作困難。涉及辦理新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的有關(guān)規(guī)劃、用地、施工許可等相關(guān)審批手續(xù)環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)、收費(fèi)高，加大了工作難度。農(nóng)民戶籍、房屋產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)要素流動(dòng)、養(yǎng)老、低保、就業(yè)等方面的改革滯后，還難以完全享受到與城市居民同等的社會(huì)待遇。

2.資金不足。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金不足這一問題在很多地區(qū)，尤其是在不發(fā)達(dá)地區(qū)，尤為明顯。資金缺乏已成為開展農(nóng)村社區(qū)工作的主要障礙。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)尚未納入公共財(cái)政體系，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)中，一般采用多方籌措的方式，多是政府撥一點(diǎn)、社會(huì)捐一點(diǎn)、自己籌一點(diǎn)。不僅在商丘，河南各地市紛紛推出試點(diǎn)，政府在資金、人才、公共服務(wù)設(shè)施重點(diǎn)扶持，做出樣板，選擇的試點(diǎn)單位一般選擇先天基礎(chǔ)比較好，很多是農(nóng)村的集鎮(zhèn)，但對(duì)邊遠(yuǎn)的農(nóng)村來講，這些試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)及做法很難效仿，資金的籌措與保障就很難到位，點(diǎn)對(duì)面不會(huì)產(chǎn)生拉動(dòng)效應(yīng)，如此下去的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，呈現(xiàn)的只不過多了幾個(gè)小縣鎮(zhèn)的局面。

3.一體化的異化現(xiàn)象嚴(yán)重。導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的重要原因表現(xiàn)為農(nóng)民主體意識(shí)薄弱，其次是地方政府的急功近利。農(nóng)民主體意識(shí)薄弱，并沒有成為社區(qū)管理的主體。一方面有農(nóng)民自身主動(dòng)性不足的因素，另一方面，中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)往往是在政府自上而下的主導(dǎo)和推動(dòng)下發(fā)展起來的，村民自下而上的參與機(jī)制并沒有建立，缺乏表達(dá)自己利益和意見的有效平臺(tái)和機(jī)制。農(nóng)民對(duì)政府的政策不了解與對(duì)其某些做法不滿意，政府的安置方案未與農(nóng)民達(dá)成一致協(xié)商，許多村民無奈簽協(xié)議，農(nóng)民的土地很多情況下被迫流轉(zhuǎn)。很多社區(qū)的建設(shè)進(jìn)程中存在的問題不公開，不透明。政績(jī)與民意處于潛在的矛盾狀態(tài)，農(nóng)民應(yīng)對(duì)政府拆遷補(bǔ)償?shù)姆椒ㄊ侄螌映霾桓F，這與城鄉(xiāng)一體化中推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)初衷不能達(dá)成一致路徑，充滿著不和諧因子。

4.人才的缺乏是另一個(gè)緊迫的問題。社區(qū)中技術(shù)人才尤其是農(nóng)業(yè)科技方面的人才匱乏。在調(diào)查中獲悉，商丘現(xiàn)任農(nóng)村社區(qū)干部構(gòu)成中，主要是村干部兼任、退休老干部、村里的一些有權(quán)威的老人，缺乏相關(guān)的知識(shí)和技能培訓(xùn)。而且，隨著越來越多的農(nóng)村青壯年的外出務(wù)工，空心化嚴(yán)重的農(nóng)村失去了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主力軍。

四、河南農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的共性建議

(一)做好“頂層設(shè)計(jì)”

我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要還是為政府主導(dǎo)型，政府作為推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)者要做好“頂層設(shè)計(jì)”。所謂“頂層設(shè)計(jì)”，就是要從國(guó)家政府層面思考好設(shè)計(jì)。河南各地在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中展現(xiàn)出極高的熱情和豐富的創(chuàng)造力，政府應(yīng)從大局出發(fā)考察產(chǎn)業(yè)如何分布，人口如何變遷，人口和產(chǎn)業(yè)如何良好匹配，如何解決農(nóng)村社區(qū)資金的長(zhǎng)效供給、籌措機(jī)制等問題，然后再做城市、農(nóng)村規(guī)劃，才能將城鎮(zhèn)化推向健康發(fā)展。

(二)大力發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)

保證農(nóng)村的穩(wěn)定繁榮，一方面要大力發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，這是保障農(nóng)民利益的根本所在。農(nóng)村社區(qū)的最大預(yù)設(shè)成效之一就是要增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活，做好土地增收工作。隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，農(nóng)民的土地進(jìn)行整合，將節(jié)約出大量土地復(fù)墾為耕地，配套推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的規(guī)模化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化，培養(yǎng)一批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村實(shí)用人才，催生一大批種糧大戶、養(yǎng)殖大戶、特色農(nóng)業(yè)和龍頭企業(yè)，從而擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入。同時(shí)發(fā)展新型農(nóng)民合作，提高農(nóng)民組織化程度實(shí)現(xiàn)千家萬戶的大生產(chǎn)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的有機(jī)銜接。另一方面要不斷加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，做活非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)使很多農(nóng)民搬進(jìn)了樓房，改善了農(nóng)民的居住環(huán)境與生活條件，但如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民的就業(yè)大軍在農(nóng)村仍然面臨不能富而留不住的局面，到那時(shí)廣闊中原將由數(shù)量居多的“空心村”異化為大片的“空心鎮(zhèn)”。據(jù)調(diào)查，商丘根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但大多是虛位以待，要使產(chǎn)業(yè)園與集聚區(qū)獲得可持續(xù)發(fā)展必須有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃及建立長(zhǎng)效機(jī)制，如商丘寧陵縣已立足現(xiàn)有情況，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人、致富能人積極投資，選上項(xiàng)目帶動(dòng)村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;同時(shí)將已入住社區(qū)有勞動(dòng)能力的青壯年勞動(dòng)力全部納入職業(yè)教育培訓(xùn)范圍優(yōu)先免費(fèi)培訓(xùn)，有創(chuàng)業(yè)愿望的人員應(yīng)納入小額擔(dān)保貸款扶持范圍鼓勵(lì)在工業(yè)園區(qū)作坊式運(yùn)作，并依托經(jīng)濟(jì)園區(qū)，鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)先吸納入住社區(qū)勞動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移，努力做到產(chǎn)城融合、產(chǎn)業(yè)支撐。

(三)發(fā)揮農(nóng)民的主體意識(shí)

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)惠澤普通百姓的村民自治工程，應(yīng)尊重群眾意愿，不強(qiáng)迫命令，不強(qiáng)制拆遷，注重宣傳引導(dǎo)，積極發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。如商丘虞城縣在啟動(dòng)建設(shè)農(nóng)村新型小城鎮(zhèn)化社區(qū)時(shí)，召開村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意后開始建設(shè)，取得了很好效果?？梢葬槍?duì)農(nóng)村的實(shí)際情況，選擇村情好、群眾覺悟高的村作為試點(diǎn)村，在拆遷補(bǔ)償、就業(yè)安置、社區(qū)服務(wù)管理和土地權(quán)益保障上，增加農(nóng)民主體意識(shí)，引導(dǎo)、鼓勵(lì)村民通過民主選舉、民主決策、民主管理和監(jiān)督參與對(duì)社區(qū)事務(wù)的直接管理。支持農(nóng)民建立各種自治組織，激發(fā)起農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供持續(xù)的動(dòng)力。同時(shí)政府積極搞好服務(wù)，培植典型，樹立樣板，引導(dǎo)其他村莊的社區(qū)建設(shè)工作，將政府的引導(dǎo)變?yōu)槿罕姷淖栽感袆?dòng)，形成強(qiáng)大合力，為農(nóng)村新型小城鎮(zhèn)化社區(qū)建設(shè)注入源源不斷，取之不竭的動(dòng)力，以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

(四)健全“社區(qū)保障”體制

在城鄉(xiāng)一體化化進(jìn)程中農(nóng)民最關(guān)心的是征地補(bǔ)償和農(nóng)民的住房、就業(yè)保障，以及被征地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)計(jì)劃等，是否從制度層面建立保障農(nóng)民利益的長(zhǎng)效機(jī)制?；谀壳鞍l(fā)展?fàn)顩r，在河南建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系尚有困難。社區(qū)保障作為集體保障的新形式是現(xiàn)階段農(nóng)村杜會(huì)保障的主體，它將在構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系中發(fā)揮重要的過渡作用。社區(qū)自己要建立一個(gè)為轄區(qū)居民提供多元化服務(wù)的保障體系，逐步壯大這個(gè)新體系，并將和政府提供的各項(xiàng)保障形成互補(bǔ)，在社區(qū)內(nèi)建立居民生活最低保障線檔案，確定社區(qū)保障對(duì)象，對(duì)生活困難的居民和民政實(shí)行動(dòng)態(tài)管理;在社區(qū)內(nèi)建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障體系;建立便民醫(yī)療，維權(quán)等利民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過開展各項(xiàng)服務(wù)為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的保障;社區(qū)內(nèi)要建立起社區(qū)互助隊(duì)伍和社區(qū)自愿者隊(duì)伍，保障社區(qū)內(nèi)居民相互提供幫助，給予互相的保障。正如前勞動(dòng)與社會(huì)保障部部長(zhǎng)張左己所言:“社會(huì)保障是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度、一定階段的產(chǎn)物，也是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治因素綜合作用的結(jié)果”［6］。

“十八大”報(bào)告提出，解決“三農(nóng)”問題的根本途徑在于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)“是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的‘火車頭’，是轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力的‘蓄水池’，是加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的‘推進(jìn)器’，是城鎮(zhèn)輻射農(nóng)村的‘連接點(diǎn)’”［7］。通過對(duì)商丘農(nóng)村社區(qū)的調(diào)查研究我們發(fā)現(xiàn)，河南城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已取得了很大的成就，但也存在很多不足，希望這些經(jīng)驗(yàn)與不足能對(duì)我國(guó)其他社區(qū)建設(shè)提供有益的啟示。

［1］唐忠新.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的含義和主要內(nèi)容鄒議［J］.民政部基層政權(quán)和建設(shè)司內(nèi)部刊物，2007.

［2］黃坤明.城鄉(xiāng)一體路徑演進(jìn)研究——民本自發(fā)與政府自覺［M］.北京:科學(xué)出版社，2009.

［3］甘信奎.新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式及政策推進(jìn)［J］.江漢論壇，2009(2).

［4］沙立崗.關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的理性思考［J］.求實(shí)，2000(24).

［5］商丘市召開全市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)座談會(huì)［EB/OL］.www.henan.gov.cn 2012.12.03.

［6］童星，張海波.社區(qū)保障:現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障的主體［J］.淮陰師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2005(2).

［7］吳方軍.關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的思考［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2002(12).