□文/陳訓(xùn)波

（西南民族大學(xué)管理學(xué)院 四川·成都）

一、我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革回顧

新中國(guó)成立至今，我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度發(fā)展總體上經(jīng)歷了由政府直接調(diào)控，以非商品化為基礎(chǔ)的住房福利性分配向政府間接調(diào)控，以商品化和市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的住房分配的轉(zhuǎn)變。按照發(fā)展歷程大致可以分為以下幾個(gè)階段：

（一）住房福利性實(shí)物分配制度階段（1949～1977年）。新中國(guó)成立后，我國(guó)在城鎮(zhèn)實(shí)行的是完全福利化的住房政策，住房分配以實(shí)物為主。該制度對(duì)保障建國(guó)初期城鎮(zhèn)居民的基本住房需求起到了積極作用，但也存在國(guó)家和企業(yè)負(fù)擔(dān)過重、住房市場(chǎng)發(fā)展緩慢等問題。

（二）住房制度改革準(zhǔn)備與試點(diǎn)階段（1978～1990）。1980年鄧小平同志提出出售公房、調(diào)整租金、提倡個(gè)人建房買房的總體改革設(shè)想，拉開了住房制度改革的序幕，隨后全國(guó)開展了住房改革試點(diǎn)。

（三）住房制度改革全面推進(jìn)和實(shí)施階段（1991～1997年）。1991年城鎮(zhèn)住房制度改革取得重大突破和實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，結(jié)束了前一段時(shí)期以來的徘徊局面，進(jìn)入了全面推進(jìn)和綜合配套改革的新階段。

（四）房改的突破性階段（1998年至今）。1998年7月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，決定停止住房實(shí)物分配，中國(guó)住房體制改革進(jìn)入了一個(gè)新階段。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革取得的成效以及現(xiàn)階段存在的問題

（一）城鎮(zhèn)住房保障體系存在的問題。城鎮(zhèn)住房保障市場(chǎng)存在的問題包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和住房公積金制度方面的問題。

經(jīng)濟(jì)適用房制度存在的問題主要有：1、購(gòu)買對(duì)象界定不明，涵蓋面過廣；購(gòu)買對(duì)象界定不明是目前經(jīng)濟(jì)適用房政策中的最大問題障礙，它使經(jīng)濟(jì)適用房的經(jīng)濟(jì)性不能真正發(fā)揮。我國(guó)沒有權(quán)威部門來制定家庭的收入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)高、低收入家庭沒有準(zhǔn)確的劃分；同時(shí)也缺乏完善的家庭收入管理機(jī)制，家庭經(jīng)濟(jì)收入的多少很難確定。因而，在執(zhí)行中留下了明顯漏洞，無法限制高收入者購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房。2、投資比重逐年下降，供求矛盾日益尖銳。1998年完成的房地產(chǎn)開發(fā)投資企業(yè)中住宅投資為20，815，647萬元，其中經(jīng)濟(jì)適用房的投資額為2，708，523萬元，經(jīng)濟(jì)適用房的投資額占住宅總投資的13%。而2006年完成的房地產(chǎn)開發(fā)投資企業(yè)中住宅投資為136，384，071萬元，其中經(jīng)濟(jì)適用房的投資額為6，968，397萬元，經(jīng)濟(jì)適用房的投資僅占住宅總投資的5.1%。3、管理制度不健全，權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面經(jīng)濟(jì)適用房一票難求，很多低收入家庭排長(zhǎng)隊(duì)等候購(gòu)買；另一方面出現(xiàn)了很多高收入家庭購(gòu)買大戶型經(jīng)濟(jì)適用房的現(xiàn)象。

廉租房制度存在的問題主要有：1、廉租房制度建設(shè)滯后。截至2006年9月底，尚有5個(gè)?。▍^(qū)、市）沒有建立廉租房制度目標(biāo)責(zé)任制，19個(gè)地級(jí)以上城市沒有建立廉租房制度；2、廉租房覆蓋面小。在已開展廉租住房的城市，其覆蓋面僅在1%左右；3、地區(qū)差異性較大。由于各地收入情況不同，各地對(duì)最低收入家庭界定不一樣，導(dǎo)致保障對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)也不同；4、資金來源不穩(wěn)定。

住房公積金制度存在的問題主要有：1、覆蓋率低，融資渠道狹窄。在一些大城市，公積金覆蓋率達(dá)到了90%以上，但全國(guó)仍有相當(dāng)一部分省市的公積金覆蓋率不到50%；2、繳存率偏低且繳存率單一。不同城市、不同收入階層使用單一的繳存率，既不利于住房公積金籌集規(guī)模的擴(kuò)大，也不符合不同收入階層的貸款需求；3、監(jiān)督機(jī)制缺乏，處罰力度不夠，違規(guī)使用、挪用住房公積金的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

（二）商品房市場(chǎng)存在的問題。1、住宅建設(shè)量大，商品房空置率高，耕地消耗嚴(yán)重；2、住房供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。在實(shí)際操作中，國(guó)家關(guān)于增加中低價(jià)位、中小戶型普通住房供給的政策遠(yuǎn)沒有落實(shí)；3、住房市場(chǎng)秩序不規(guī)范。目前，作為住房供應(yīng)體系基礎(chǔ)的住房市場(chǎng)運(yùn)行秩序欠佳，缺乏規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。市場(chǎng)信息系統(tǒng)不健全，存在著開發(fā)商違規(guī)銷售、虛假?gòu)V告和囤積捂盤的現(xiàn)象。同時(shí)，房地產(chǎn)投機(jī)現(xiàn)象嚴(yán)重，破壞了商品房市場(chǎng)的正常需求關(guān)系；4、住房?jī)r(jià)格上漲過快。我國(guó)快速的工業(yè)化和城市化以及住房分配制度改革啟動(dòng)了長(zhǎng)期壓抑的住房需求，近年來房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了空前的繁榮。1998～2003年我國(guó)商品房?jī)r(jià)平均遞增2.7%，一直保持溫和上揚(yáng)，其中1999年為0.5%的負(fù)增長(zhǎng)，而2004年陡然上漲到17.8%，2005年亦達(dá)14%，2006年雖然有所回落，但6.8%的增長(zhǎng)也不算低，而2007年10月份和11月份，70個(gè)大中城市的房?jī)r(jià)與上年同比分別增長(zhǎng)了9.5%和10.5%，形勢(shì)不容樂觀。

三、導(dǎo)致城鎮(zhèn)住房保障體系發(fā)展滯后的主要因素

（一）城鎮(zhèn)住房保障體系發(fā)展滯后的財(cái)政因素。我國(guó)現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制還不完善，存在著不少問題，主要體現(xiàn)在：1、政府級(jí)次過多，各級(jí)政府間事權(quán)劃分不清。在我國(guó)目前五級(jí)政府體系下，不同級(jí)別政府間事權(quán)缺乏明確的劃分，除了外交、國(guó)防等專屬中央政府外，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府的翻版；中央與地方事權(quán)錯(cuò)位，“你中有我，我中有你”；政府的事權(quán)層層下移，地方政府尤其是基層政府的支出責(zé)任過大。2、政府間的財(cái)力分配層層向上集中，地方政府缺乏正式的收入自主權(quán)，地方政府對(duì)上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付具有很強(qiáng)的依賴性。如2004年，中央對(duì)地方的凈轉(zhuǎn)移支付比例達(dá)到了53.6%。3、省級(jí)以下政府缺乏正式的收入分配制度；4、地方政府對(duì)預(yù)算外資金和制度外資金具有高度依賴性。分稅制改革后，土地出讓金劃歸地方政府，屬預(yù)算外收入，這是導(dǎo)致地方財(cái)政變成土地財(cái)政的重要原因。地方政府迫于財(cái)政壓力，不得不減少保障性住房的建設(shè)，將更多的土地用于商業(yè)用途以增加財(cái)政收入。

（二）城鎮(zhèn)住房保障體系發(fā)展滯后的政府管理機(jī)制因素。我國(guó)的城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)是一個(gè)包含中央政府、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和城鎮(zhèn)居民的多方博弈的體系。長(zhǎng)期以來，地方政府把主要精力放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，地方政府的考核也主要依賴于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成績(jī)。保障性住房的建造需要大量的土地和資金投入，加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)就業(yè)等方面的能力。因此，地方政府往往缺乏建造保障性住房的動(dòng)力，造成了住房保障市場(chǎng)建設(shè)的嚴(yán)重滯后。發(fā)揮地方政府在住房保障市場(chǎng)的作用涉及到對(duì)地方政府的激勵(lì)與約束，需要設(shè)計(jì)合適的地方政府考核機(jī)制。這是中央政府與地方政府的委托－代理關(guān)系中中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)問題，簡(jiǎn)單而言，應(yīng)使地方政府在建造保障性住房時(shí)所獲得的收益不小于將資源投入到其他方面的收益。因此，在考核地方政府建設(shè)保障性住房的成績(jī)時(shí)，應(yīng)充分考慮其機(jī)會(huì)成本，以免低估地方政府的成績(jī)，損害地方政府的積極性。

四、城鎮(zhèn)住房保障體系發(fā)展滯后對(duì)商品房市場(chǎng)波動(dòng)的影響

按照房改的設(shè)想，城鎮(zhèn)保障性住房市場(chǎng)涵蓋城鎮(zhèn)所有的中低收入居民，商品房市場(chǎng)針對(duì)城鎮(zhèn)高收入居民。保障性住房起著城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)“內(nèi)在穩(wěn)定器”的作用，保障城鎮(zhèn)居民基本居住需要。房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)：當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于繁榮期時(shí)，居民收入增加，保障性住房需求減少，商品房的需求相應(yīng)增加，商品房房?jī)r(jià)上升；當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于衰退期時(shí)，失業(yè)增加，居民收入下降，對(duì)商品房的需求減少，房?jī)r(jià)相應(yīng)下降。正常情況下，商品房房?jī)r(jià)的升降反映了商品房市場(chǎng)正常的需求關(guān)系，是合理的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，政府不必加以干預(yù)。

但由于我國(guó)住房保障市場(chǎng)的滯后，本應(yīng)由政府提供保障性住房的城鎮(zhèn)中低收入居民的基本住房需求不能得到滿足，很大一部分中低收入家庭只能轉(zhuǎn)向商品房市場(chǎng)購(gòu)買商品房，導(dǎo)致商品房市場(chǎng)需求過剩，商品房?jī)r(jià)格連年上漲。中低收入家庭買房一般采取按揭的方式，已購(gòu)房家庭背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，成為所謂的“房奴”，而欲購(gòu)房者對(duì)于越來越高的房?jī)r(jià)也是望樓興嘆。廣大的城鎮(zhèn)家庭購(gòu)房難問題迫使中央政府近年來連出禁令，不斷利用行政手段干預(yù)商品房市場(chǎng)的運(yùn)行，但收效甚微。究其原因，正是由于保障性住房建設(shè)的滯后使得中低收入家庭被迫購(gòu)買商品房，從而擾亂了住房市場(chǎng)的正常秩序，造成了住房市場(chǎng)的混亂。反過來，中低收入家庭購(gòu)房難問題又影響了社會(huì)的穩(wěn)定和和諧，倒逼政府采取措施來干涉商品房市場(chǎng)，使得本該由市場(chǎng)規(guī)律支配的商品房市場(chǎng)受制于行政作用，違背了房地產(chǎn)市場(chǎng)改革的初衷。

五、促進(jìn)城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展的政策建議

（一）縮小收入差距，改善分配不公現(xiàn)象。收入是影響家庭住房狀況的主要因素。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，人民收入水平迅速提高，但同時(shí)收入差距也在不斷擴(kuò)大。收入差距的擴(kuò)大也體現(xiàn)在住房狀況上，有不少城鎮(zhèn)家庭擁有2套或2套以上的住房，同時(shí)也有城鎮(zhèn)家庭無房或居住條件極差。

（二）制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)?？v觀我國(guó)城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)改革以來國(guó)務(wù)院所出臺(tái)的法律法規(guī)，在2007年以前主要是圍繞由福利性分房向住房市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變所制定，近年來出臺(tái)的文件則主要是征對(duì)商品房市場(chǎng)價(jià)格上漲過快現(xiàn)象。只有2007年8月7日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》才是真正意義上針對(duì)住房保障體系所出臺(tái)的法律文件。且特別指出：“凡過去文件規(guī)定與本意見不一致的，以本意見為準(zhǔn)”。這說明中央政府逐漸認(rèn)識(shí)到了依靠商品房市場(chǎng)解決城鎮(zhèn)家庭住房問題的不足，以及解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房難問題的緊迫性。各地方政府在此基礎(chǔ)上應(yīng)因地制宜地盡快出臺(tái)住房保障體系建設(shè)具體實(shí)施辦法。對(duì)于實(shí)施過程中出現(xiàn)的新問題，還需對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行修正和完善。

（三）改進(jìn)地方政府激勵(lì)約束機(jī)制。由于中央政府和地方政府之間委托－代理關(guān)系的存在，中央政府的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)還需依賴于地方政府的行動(dòng)。地方政府除了負(fù)有建設(shè)城鎮(zhèn)住房保障體系的職責(zé)外，還要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定物價(jià)、促進(jìn)就業(yè)、加強(qiáng)環(huán)保和生態(tài)建設(shè)等。地方政府在其利益最大化過程中能否順利實(shí)現(xiàn)中央政府關(guān)于加快建設(shè)城鎮(zhèn)住房體系建設(shè)的目標(biāo)取決于中央政府的激勵(lì)和約束機(jī)制。按照以往的實(shí)際情況來看，地方政府缺乏建設(shè)住房保障體系的動(dòng)力，因此必須對(duì)現(xiàn)行的激勵(lì)約束機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)。

（四）拓寬城鎮(zhèn)住房保障資金來源渠道。不論城鎮(zhèn)住房保障采取何種形式，都離不開資金支持，因此需要多渠道融資，以減輕地方政府的資金壓力。1、優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)，增加地方政府的財(cái)政收入；2、調(diào)整和優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，壓縮基本建設(shè)和行政支出；3、開征不動(dòng)產(chǎn)稅，為地方政府支持住房保障體系建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源；4、適當(dāng)提高土地出讓金用于住房保障的比例；5、將住房公積金增值收入扣除計(jì)提貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、管理費(fèi)用之后用作城鎮(zhèn)住房保障補(bǔ)充資金；6、發(fā)行住房保障公債；7、確定政府住房基金收入中用于住房保障的比例；8、鼓勵(lì)公眾參與，吸引社會(huì)資金支持城鎮(zhèn)住房保障體系建設(shè)。

［1］褚超孚.城鎮(zhèn)住房保障模式研究.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005.

［2］李劍閣.中國(guó)房改現(xiàn)狀與前景.中國(guó)發(fā)展出版社，2007.

［3］陳華，劉國(guó)棟.我國(guó)住房保障制度存在的問題及完善措施.地方財(cái)政研究，2007.9.