王云駿 孫海燕

人民政協(xié)制度的調(diào)適與創(chuàng)新

王云駿 孫海燕

人民政協(xié)制度的調(diào)適和創(chuàng)新需要在理念、機(jī)制和手段三個(gè)層面上作出新的安排。在第一個(gè)層面，人民政協(xié)應(yīng)針對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，重新梳理適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)現(xiàn)實(shí)的制度理念。在第二個(gè)層面，應(yīng)針對(duì)社會(huì)多樣化的利益訴求，民眾參與熱情的高漲，建立協(xié)商在決策之前的剛性約束，并進(jìn)行以突顯“囊括一切界別（階層）”的特性的界別設(shè)置調(diào)整，重點(diǎn)容納體制外或邊緣性群體。在第三個(gè)層面上，政協(xié)制度要在手段方法上有創(chuàng)新的變化。例如搶占民意權(quán)威制高點(diǎn)，建立民意調(diào)查中心；試點(diǎn)政協(xié)委員激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行獎(jiǎng)罰分明的問(wèn)責(zé)制度；發(fā)揮民主監(jiān)督的效能，需要厘清民主監(jiān)督與參政議政的制度邊界，建構(gòu)民主監(jiān)督的制度平臺(tái)，等等。

1.進(jìn)一步樹(shù)立“包容分歧、尊重差異、轉(zhuǎn)化沖突、達(dá)成共識(shí)”的履職理念

社會(huì)結(jié)構(gòu)的多樣化趨勢(shì)凸顯了人民政協(xié)的制度作用。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，社會(huì)越是多樣化，統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用就越顯重要。1945年，毛澤東在為黨的七大所作的大會(huì)結(jié)論中，從黨的領(lǐng)導(dǎo)角度分析了言論差異的好處：“……這些材料無(wú)非是兩種：一種是錯(cuò)誤的，一種是正確的。正確的收集起來(lái)，錯(cuò)誤的也收集起來(lái)，都把它當(dāng)作原料……知無(wú)不言，言無(wú)不盡；言者無(wú)罪，聞?wù)咦憬洌挥袆t改之，無(wú)則加勉……只有這樣，才能團(tuán)結(jié)同志，統(tǒng)一意志，集中意志，形成高度的集中?！碑?dāng)今社會(huì)，不同的意見(jiàn)的確可以使我們受益良多，所以我們不僅允許不同的意見(jiàn)存在，還要有包容這些不同意見(jiàn)的制度性設(shè)計(jì)。人民政協(xié)制度正是要體現(xiàn)出這樣一個(gè)功能，從允許異議到包容分歧，再到尊重差異，達(dá)到轉(zhuǎn)化沖突和達(dá)成共識(shí)的目的，反映出我們的制度理念不斷進(jìn)步，更反映了制度設(shè)計(jì)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)多樣化的積極回應(yīng)。

2.人民政協(xié)要進(jìn)一步強(qiáng)化民主監(jiān)督職能、拓展民主監(jiān)督的渠道

2006年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》中設(shè)定了民主監(jiān)督的基本形式：政協(xié)全體會(huì)議、常委會(huì)議、主席會(huì)議向黨委和政府提出建議案；各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出建議或有關(guān)報(bào)告；委員視察、委員提案、委員舉報(bào)、大會(huì)發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評(píng)和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門(mén)組織的調(diào)查和檢查活動(dòng)；政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門(mén)特約監(jiān)督人員。

現(xiàn)階段要發(fā)揮民主監(jiān)督的效能，需要厘清民主監(jiān)督與參政議政的職能邊界。人民政協(xié)民主監(jiān)督是一種非權(quán)力的政治監(jiān)督，是一種柔性的監(jiān)督。而監(jiān)督制度總體上是一種剛性的制度監(jiān)督，在處理剛與柔的矛盾中，存在著邊界設(shè)置的問(wèn)題。若超越邊界就會(huì)使民主監(jiān)督發(fā)生變態(tài)，從而影響到整個(gè)政治體系的穩(wěn)定。而若民主監(jiān)督的制度化不足，又會(huì)使民主監(jiān)督形式化、空疏化。因此，要發(fā)揮民主監(jiān)督的效能，需要厘清民主監(jiān)督和參政議政的制度邊界，建構(gòu)民主監(jiān)督的制度平臺(tái)。鑒于中共強(qiáng)大的組織力量與執(zhí)政地位，民主黨派對(duì)中央的監(jiān)督，必須建立一套有效的監(jiān)督——反饋——評(píng)價(jià)的激勵(lì)機(jī)制，這一機(jī)制的核心是執(zhí)政黨對(duì)民主黨派的監(jiān)督能及時(shí)回應(yīng)，從而形成良性的互動(dòng)，以保證把民主黨派的話語(yǔ)權(quán)化為有效的政治影響。

建構(gòu)民主監(jiān)督的制度平臺(tái)，一是建立民主評(píng)議制度，讓人民政協(xié)有計(jì)劃、有步驟地組織相關(guān)政協(xié)委員對(duì)黨政工作開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)的民主評(píng)議和監(jiān)督。通過(guò)召開(kāi)集中評(píng)議會(huì)議，聽(tīng)取被評(píng)議單位負(fù)責(zé)人的工作匯報(bào)，聽(tīng)取民主評(píng)議組成員的意見(jiàn)，讓民主評(píng)議制度化、規(guī)范化。二是完善特約人員制度。特約人員的聘用應(yīng)由受聘單位向統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)提出申請(qǐng)，統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)根據(jù)職能要求聯(lián)系相關(guān)民主黨派，由統(tǒng)戰(zhàn)部協(xié)同候選人所在黨派向受聘單位推薦。把特約人員對(duì)受聘單位的監(jiān)督納入單位年度目標(biāo)考核體系。

3.人民政協(xié)要將政治協(xié)商納入剛性的決策程序

人民政協(xié)的政治協(xié)商并不局限于黨際之間。從目前的制度設(shè)計(jì)上來(lái)看，四套班子中，黨、政府和人大都是政策的制定主體，只有政協(xié)具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的職能，不是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，沒(méi)有政策制定權(quán)，也因此被認(rèn)為是“獻(xiàn)策不決策、立論不立法、參政不行政”的機(jī)構(gòu)，僅僅通過(guò)參與對(duì)黨、政府和人大的重大決策的協(xié)商討論提出意見(jiàn)與建議，對(duì)決策的過(guò)程發(fā)揮“軟約束”作用。但該項(xiàng)制度的生命，在于進(jìn)入決策、影響決策的剛性程度。目前，在國(guó)家政治生活中，“把政治協(xié)商納入決策程序”已逐步形成共識(shí)，但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，政協(xié)的社會(huì)影響主要是通過(guò)每年一次的“兩會(huì)”來(lái)實(shí)現(xiàn)。整個(gè)的政治運(yùn)作過(guò)程是人民政協(xié)在決策前進(jìn)行協(xié)商、人民代表大會(huì)通過(guò)投票選舉決策、政府在決策后執(zhí)行、司法機(jī)關(guān)在決策后司法。這個(gè)過(guò)程每年只有一次，要實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化、民主化，重中之重就是把協(xié)商納入決策程序，協(xié)商在決策之前，并形成剛性制度加以確立。政協(xié)組織也應(yīng)主動(dòng)堅(jiān)持政治協(xié)商“三在前”和“三在先”的原則，即重大的決策主動(dòng)協(xié)商或征求意見(jiàn)在黨委決策之前、人大通過(guò)之前、政府實(shí)施之前；制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃要先協(xié)商后決策，有關(guān)重要人事安排、重大建設(shè)項(xiàng)目及事關(guān)人民群眾生活的重要問(wèn)題先協(xié)商后決定，出臺(tái)地方性重大政策先協(xié)商后定案。

只有把“政治協(xié)商納入決策程序”建設(shè)成為剛性的制度，才能夠更好地應(yīng)對(duì)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，并通過(guò)協(xié)商來(lái)推動(dòng)公共決策的民主性和科學(xué)性，減少公共政策制定的失誤。這項(xiàng)剛性的約束還意味著政治協(xié)商不會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識(shí)程度和開(kāi)明程度而改變，更有利于把政協(xié)制度嵌入政治體系中，從而進(jìn)入公共政策的制定中去，影響到中國(guó)微觀政治的領(lǐng)域中去。

4.人民政協(xié)的界別設(shè)置，應(yīng)為社會(huì)各界的利益表達(dá)提供了制度保障

人民政協(xié)是實(shí)現(xiàn)民眾的利益訴求和政治訴求的平臺(tái)。但現(xiàn)有的界別設(shè)置未能有效地反映日益變遷的社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，很多群體如農(nóng)民工，因缺乏表達(dá)自己利益的組織而失去參加政協(xié)的資格。由于政協(xié)沒(méi)有很好地搭建利益表達(dá)、政治溝通的平臺(tái)，導(dǎo)致大量非制度化渠道的出現(xiàn)。由于利益表達(dá)渠道不夠通暢，民眾表達(dá)的平臺(tái)讓渡于網(wǎng)絡(luò)，等等。

以界別構(gòu)成為組織特點(diǎn)的人民政協(xié)，所體現(xiàn)的正是社會(huì)各界別各方面的意見(jiàn)和要求，可以為及時(shí)公正地化解各種沖突和矛盾提供制度支撐和制度保障。人民政協(xié)適應(yīng)社會(huì)變化的當(dāng)務(wù)之急是如何應(yīng)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的新變化來(lái)調(diào)整和發(fā)展界別。人民政協(xié)的界別來(lái)源于社會(huì)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展和變遷，人民政協(xié)的各個(gè)界別也不斷地進(jìn)行調(diào)整。

以南京市政協(xié)為例，存在界別設(shè)置的覆蓋面不夠全面、界別委員構(gòu)成不夠合理等現(xiàn)狀。政協(xié)界別設(shè)置沒(méi)有更好地反映中國(guó)社會(huì)不同利益群體，特別是底層群體的利益訴求。據(jù)2010年相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，南京市從業(yè)人員457.8萬(wàn)人，其中農(nóng)民51.3萬(wàn)人，占總數(shù)的11.2%；產(chǎn)業(yè)工人174.8萬(wàn)人，占總數(shù)的38.1%。這兩個(gè)階層占南京從業(yè)人員總數(shù)的49.3%。我們雖然有農(nóng)業(yè)農(nóng)村界別、工會(huì)界別，但其成員并不能完全代替農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人這一社會(huì)階層。另外，自由職業(yè)人員、進(jìn)城務(wù)工人員是一個(gè)龐大而復(fù)雜的群體，據(jù)2011年底的統(tǒng)計(jì)，進(jìn)城務(wù)工人員有74萬(wàn)人，而且這個(gè)群體數(shù)量也在逐年遞增，現(xiàn)如今我們?nèi)鄙龠@樣的界別設(shè)置。另一方面，部分界別委員構(gòu)成也不夠合理。經(jīng)濟(jì)界的委員并沒(méi)有包含各種經(jīng)濟(jì)成分的代表，沒(méi)有涵蓋各種經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)；社會(huì)福利和社會(huì)保障界別的委員，缺少社會(huì)服務(wù)和非政府組織的代表人士。這樣的界別設(shè)置和委員的構(gòu)成顯然和社會(huì)實(shí)際狀況是不一致的。

因此，人民政協(xié)應(yīng)在繼續(xù)完善黨際間協(xié)商制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)民主協(xié)商機(jī)制，增加“兩新”組織界別，加強(qiáng)國(guó)家與社會(huì)組織和公民之間、社會(huì)組織之間、公民與社會(huì)組織之間的民主協(xié)商，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式，使人民政協(xié)成為名副其實(shí)的“囊括一切界別（階層）”的制度平臺(tái)。

5.推進(jìn)政協(xié)委員的產(chǎn)生渠道的民主化，以增強(qiáng)其代表性

目前，作為代表各界別的政協(xié)委員在入選協(xié)商的過(guò)程中民主性還不夠，存在著力度弱、范圍窄、渠道少等問(wèn)題?！吨泄仓醒朕k公廳關(guān)于各級(jí)政協(xié)人士安排問(wèn)題的通知》中關(guān)于提名推薦、協(xié)商確定建議名單的具體表述為：推薦全國(guó)委員會(huì)委員名單，由各黨派中央、各人民團(tuán)體、無(wú)黨派民主人士、各個(gè)界別協(xié)商提出。在地方的全國(guó)委員會(huì)委員，由各省、自治區(qū)、直轄市協(xié)商推薦。“對(duì)各方面提出的推薦名單由中共黨委組織有關(guān)部門(mén)進(jìn)行綜合平衡，反復(fù)同各推薦方面協(xié)商形成建議名單”。實(shí)際工作中，通常是由各地方黨委組織、統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)在收集人選提名、推薦和匯總后，形成建議名單，由統(tǒng)戰(zhàn)部與各民主黨派、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體和社會(huì)各界的代表人士進(jìn)行小范圍的協(xié)商基礎(chǔ)上，征求同級(jí)政協(xié)黨組的意見(jiàn)。這種協(xié)商方式實(shí)際上不能充分反映各黨派、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體和社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，社會(huì)各界對(duì)政協(xié)委員人選基本上沒(méi)有提名和推薦權(quán)。一些基層單位和行業(yè)部門(mén)推薦委員的民主程序不夠完善，有的單位沒(méi)有經(jīng)過(guò)民主推薦程序，只是由單位領(lǐng)導(dǎo)直接指定人選，使有的委員在界別中缺乏代表性。

在這種方式下產(chǎn)生的政協(xié)委員，作為利益代言人的意識(shí)很弱。一些政協(xié)委員界別意識(shí)淡薄，平時(shí)很少與自己所代表的界別的社會(huì)群體溝通。因此，其提案、發(fā)言、建議不能很好地代表本界別的利益訴求。政協(xié)委員也無(wú)法知曉自己的角色定位。有人說(shuō)，來(lái)自青聯(lián)界別的政協(xié)委員，卻很少關(guān)注超過(guò)1億人的上個(gè)世紀(jì)80年代出生的新生代農(nóng)民工的權(quán)益。并形象地描述政協(xié)委員的構(gòu)成體現(xiàn)為“三大”：即“大官”、“大款”和“大腕”。也就是說(shuō)行政官員多、老板多、明星多。因此，人民政協(xié)的機(jī)制改革不僅要調(diào)整界別，以適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，還要改革委員的產(chǎn)生方式，適應(yīng)多樣化社會(huì)的參與需求，切實(shí)使政協(xié)委員成為民眾利益的代表。

6.人民政協(xié)應(yīng)設(shè)立權(quán)威的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，切實(shí)成為執(zhí)政黨的民意基礎(chǔ)，營(yíng)造科學(xué)決策的基礎(chǔ)環(huán)境

有人說(shuō)，如果說(shuō)人民代表大會(huì)是以社會(huì)的橫向結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，那么，人民政協(xié)則是以各族各界各黨派的縱向結(jié)構(gòu)為依歸，去尋求制度支持的。這種橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)的相互交織和互為補(bǔ)充的民意基礎(chǔ)，從法理上講，是可以使我國(guó)的政權(quán)置于堅(jiān)實(shí)的立體的社會(huì)基礎(chǔ)之上的。但是，不可否認(rèn)，人民政協(xié)關(guān)于民意制高點(diǎn)的作用尚不明顯。由于我們的人大、政協(xié)的制度平臺(tái)未能有效地承擔(dān)起民意表達(dá)的功能，無(wú)序的虛擬網(wǎng)絡(luò)成了當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的“民意”聚集地。因此，人民政協(xié)要成為未來(lái)推動(dòng)中國(guó)民主政治發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，一方面，要在政協(xié)的功能層面不斷提高其科學(xué)化水平，增強(qiáng)其工作的有效性；另一方面，要在政協(xié)的制度層面上逐步拓展其合法性標(biāo)準(zhǔn)，提高民眾對(duì)政協(xié)的認(rèn)同度。

有人曾提議，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大人民政協(xié)的職能范圍，在人民政協(xié)現(xiàn)有的三大職能基礎(chǔ)上，增加民意表達(dá)的功能。這個(gè)建議既有新意，也有豐富的理論意蘊(yùn)。雖然職能的拓展需要經(jīng)過(guò)較為復(fù)雜的認(rèn)定程序，但我們?cè)诂F(xiàn)有的職能范圍內(nèi)，完全能夠使民意匯集和民意表達(dá)作為人民政協(xié)切實(shí)履行政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督三大職能的前提性工作。實(shí)際上，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，必然會(huì)形成復(fù)雜的社會(huì)階層分野和政治訴求劃分，如何把來(lái)自各個(gè)方面不同的社會(huì)見(jiàn)解和利益訴求有序地匯集起來(lái)，并加以引導(dǎo)，也是社會(huì)主義民主政治建設(shè)面對(duì)的現(xiàn)實(shí)難題。在現(xiàn)實(shí)狀況下，公共政策執(zhí)行不力、公共產(chǎn)品供給不均、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制不準(zhǔn)、社會(huì)輿情把握不清等現(xiàn)象屢有發(fā)生，政府領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋作決策、情緒化下命令的狀況仍然無(wú)法完全克服。這些問(wèn)題的根本解決，不能完全局限在政府執(zhí)行者的工作作風(fēng)的改進(jìn)，還要在提供良好的決策環(huán)境方面下功夫。

各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)可設(shè)置專(zhuān)業(yè)化的民意調(diào)查部門(mén)，通過(guò)有效地收集和分析有關(guān)的信息，為黨和政府管理決策部門(mén)制定有關(guān)的戰(zhàn)略和策略提供基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)和資料，也為參政議政者、新聞媒體、社會(huì)公眾提供具有較強(qiáng)公信力的民意信息。當(dāng)前，比較突出的問(wèn)題是，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)政治生活，我們?nèi)狈m合對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作整體判斷、對(duì)民意走向作準(zhǔn)確分析、對(duì)公共生活動(dòng)態(tài)作有效控制等可資決策的民眾主觀信息。諸如電子網(wǎng)絡(luò)、事務(wù)部門(mén)或街談巷議等個(gè)別渠道傳播的民意信息，不僅準(zhǔn)確性受到扭曲，其潛在影響由于信息的發(fā)散式傳遞而難以估計(jì)和控制。因此，人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)成為權(quán)威的民意來(lái)源，也承擔(dān)起民意傳播過(guò)程中政治控制的責(zé)任?？梢灶A(yù)見(jiàn)，人民政協(xié)的民調(diào)部門(mén)將進(jìn)一步體現(xiàn)政協(xié)制度的民主政治價(jià)值，在促進(jìn)政協(xié)成為民意表達(dá)的機(jī)關(guān)方面顯現(xiàn)出獨(dú)特的功能。人民政協(xié)經(jīng)常性的民調(diào)信息供給，將作為政協(xié)制度在今后一段時(shí)期內(nèi)重要的制度產(chǎn)出而贏得社會(huì)的關(guān)注。

（王云駿：南京大學(xué)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)，教授；孫海燕：南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生）

責(zé)任編輯：張功杭