翟羽佳

(北京師范大學(xué)管理學(xué)院，北京100875)

0 引言

基本公共服務(wù)均等化凸顯了“公平正義”的社會價值訴求，是構(gòu)建社會主義和諧社會、保障和改善民生的重要內(nèi)容，也是全面建設(shè)服務(wù)型政府、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的內(nèi)在要求。因而，區(qū)域基本公共服務(wù)均等化將成為地方政府治理和政策制定的價值取向和邏輯基點。在實踐方面，黨和政府一直很重視推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，尤其是國務(wù)院簽發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，更是從制度安排角度將基本公共服務(wù)均等化作為政府績效評估重要目標(biāo)之一。

河南省地處我國中部，是我國人口基數(shù)和密度較高的幾個省份之一，以河南為主體的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)為我國第四大經(jīng)濟(jì)區(qū)，其基本公共服務(wù)均等化水平能在一定程度上反映我國均等化總體水平。截止2012年底，河南全省GDP突破3萬億元，排名全國第五，比上年增長10.1%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入實際增長9%以上，這些都為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時，河南省一直積極在全省范圍內(nèi)推行基本公共服務(wù)均等化，并取得了一些成績，尤其是公共衛(wèi)生服務(wù)均等化方面形成了被世界衛(wèi)生組織認(rèn)可的基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的“河南模式”，該模式主要是通過市場化手段來推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，形成“政府購買、服務(wù)同質(zhì)、合同管理、鄉(xiāng)村一體、績效支付”的基本公共衛(wèi)生服務(wù)新模式。然而，河南省基本公共服務(wù)均等化總體水平偏低、區(qū)域發(fā)展不平衡、有效供給不足。因此，構(gòu)建適合于河南省情的基本公共服務(wù)均等化水平的評價指標(biāo)體系，立足于相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對其均等化水平進(jìn)行測度和分析，不僅能為推進(jìn)河南基本公共服務(wù)均等化的政策制定提供重要的依據(jù)，而且也能為全國基本公共服務(wù)均等化的實施提供重要的個案支撐。

國外學(xué)術(shù)界對基本公共服務(wù)均等化的研究開始較早，早期主要是在公正、正義理論研究中提及。到了20世紀(jì)中后期，公共服務(wù)均等化研究才逐步分離出來，但研究主要還是基于公平、正義的視角。學(xué)者們認(rèn)為公共服務(wù)均等化是政府的職能所在，公共服務(wù)均等化不是簡單居民財富橫向調(diào)節(jié)，而公共產(chǎn)品理論則提出市場化原則決定了公共服務(wù)必須均等化供給[1]。在公共服務(wù)均等化供給的具體建議和措施上，主張政府通過轉(zhuǎn)移支付以及市場化手段來實現(xiàn)的爭論從未停止過。到了80年代中后期更多學(xué)者達(dá)成了共識，認(rèn)為應(yīng)該發(fā)揮第三部門的作用，依賴市場化手段，形成政府、市場、第三部門合作的均等化公共服務(wù)供給模式[2-4];進(jìn)入21世紀(jì)后，一些學(xué)者認(rèn)為，要逐步改善公眾與政府的關(guān)系，政府要促使公民表達(dá)意見，參與公共產(chǎn)品的決策和分配，良好的信任關(guān)系能改善公共服務(wù)均等化的分配[5-7]。

現(xiàn)階段國內(nèi)學(xué)術(shù)界對區(qū)域基本公共服務(wù)均等化水平的研究主要是從區(qū)域、城鄉(xiāng)和群體3個層次進(jìn)行，其中區(qū)域?qū)哟窝芯孔顬槠毡椤Ｑ芯績?nèi)容上大致是沿著兩個脈絡(luò)進(jìn)行的:一是對基礎(chǔ)教育、社會保障、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、公共就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等單一基本公共服務(wù)的均等化水平進(jìn)行測度分析，如基礎(chǔ)教育均等化[8-9]、社會保障均等化[10-11]、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療均等化[12-14]、公共就業(yè)均等化[15]、環(huán)保公共服務(wù)均等化[16]、公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化[17]。這些研究主要是立足單一基本公共服務(wù)的內(nèi)容和特征，通過引入相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行比較分析，雖然對指標(biāo)構(gòu)建和應(yīng)用的角度不完全一致，但實證結(jié)論基本都反映了基本公共服務(wù)非均等化的特征和現(xiàn)狀;二是對綜合基本公共服務(wù)的均等化水平進(jìn)行測度分析，研究主要是以基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容為導(dǎo)向，選取其中某幾方面進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)計，并選取樣本進(jìn)行測度分析。滕堂偉等選取了社會保障、公共安全、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等方面[18]，馬慧強等在此基礎(chǔ)上，增加了信息化服務(wù)方面，并對我國基本公共服務(wù)空間差異格局與質(zhì)量特征進(jìn)行了分析[19];馬昊等[20]，劉成奎等[21]選取了基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施四方面;南銳等選取了基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共就業(yè)服務(wù)與基本社會保障四方面[22];王肖惠等則選取了基礎(chǔ)設(shè)施完善度、公用服務(wù)完備度和環(huán)境友好度3個一級指標(biāo)對農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施均等化進(jìn)行了評價，并對其空間差異進(jìn)行了分析[23]。實證研究方法主要是綜合評價法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、熵權(quán)TOPSIS法、因子分析法等，而鮮有涉及到灰色關(guān)聯(lián)評價法。由于立足的角度不一樣，得出的研究結(jié)論也存在一定的差異，但大部分學(xué)者認(rèn)為，我國基本公共服務(wù)均等化總體水平較低，但處于逐年上升的狀態(tài);各地區(qū)之間均等化水平呈現(xiàn)較大的區(qū)域差異;均等化水平與經(jīng)濟(jì)增長水平、政府行為、財政支出行為存在一定關(guān)系。

本研究在前人研究的基礎(chǔ)上，基于河南省18個地市2011年的相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行河南省基本公共服務(wù)均等化水平的測度與分析。

1 評價指標(biāo)體系

1.1 評價指標(biāo)體系構(gòu)建的原則

評價指標(biāo)體系的構(gòu)建主要遵行以下原則:①側(cè)重于區(qū)域均等化水平的比較，即側(cè)重于河南省18個地市的比較;②遵行現(xiàn)有數(shù)據(jù)的官方統(tǒng)計，主要統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自《河南統(tǒng)計年鑒2012》;③堅持具體指標(biāo)的可獲得性和量化性，以量化指標(biāo)為主。

1.2 評價指標(biāo)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

目前學(xué)術(shù)界對基本公共服務(wù)內(nèi)涵的界定存在一定的分歧。本研究采用《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中的內(nèi)涵界定:基本公共服務(wù)是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上、由政府主導(dǎo)提供的、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)的、旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。而基本公共服務(wù)均等化主要包括區(qū)域、城鄉(xiāng)和群體3個層面的均等化，涉及到空間、地域和人口方面的全要素的均等化。在均等化過程中，均等化過程可能不同步，但終極目的卻是要實現(xiàn)三者的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

評價指標(biāo)體系的構(gòu)建以內(nèi)容或范圍為導(dǎo)向，即立足于基本公共服務(wù)均等化的范圍進(jìn)行一級指標(biāo)的構(gòu)建?；竟卜?wù)范圍有廣義和狹義之分，其中狹義一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化不能一蹴而就，而是一個循序漸進(jìn)的過程，短時間內(nèi)對所有公共服務(wù)進(jìn)行同步均等化是不可取也是不可行的。河南省人口基數(shù)大、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般、財力有限，基本公共服務(wù)均等化難以實現(xiàn)同步均等，要實現(xiàn)均等化的基本公共服務(wù)不是泛指所有的公共服務(wù)，而應(yīng)該是城鄉(xiāng)居民最關(guān)心、最迫切的公共服務(wù)。因此，當(dāng)前階段，迫切需要實現(xiàn)均等化的基本公共服務(wù)主要包括教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等。為了簡化分析，體現(xiàn)一定的內(nèi)在邏輯性，在評價指標(biāo)體系上，設(shè)置了教育與公共文化均等化指數(shù)、公共就業(yè)與社會保障(含住房保障)均等化指數(shù)和公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療均等化(含計劃生育)指數(shù)3個一級評價維度。二級指標(biāo)主要是從投入(人、財、物的投入)和支出(消費支出)兩方面選取(表1)。

1.3 指標(biāo)權(quán)重的確定

指標(biāo)權(quán)重是評價指標(biāo)體系的重要組成部分，主要采用專家打分和層次分析法綜合分析、計算確定(表1)。

表1 基本公共服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系Tab.1 Evaluation index system for the equalization of basic public services

2 測度與分析

2.1 評價方法的選擇

基本公共服務(wù)均等化水平評價指標(biāo)體系是一個多層次系統(tǒng)，由于存在部分信息確知和部分信息未知，本質(zhì)上屬于灰色系統(tǒng)。因而，采取多層次灰色關(guān)聯(lián)評價模型來進(jìn)行評價。

以河南省18個地市基本公共服務(wù)均等化水平各項指標(biāo)的最優(yōu)值作為參考數(shù)列，所測評地市的各指標(biāo)值作為比較數(shù)列，求多層次關(guān)聯(lián)度。關(guān)聯(lián)度越大，基本公共服務(wù)均等化水平就越高，反之，均等化水平就相對較低。

設(shè)i為第i個評價單元(i=1，2，3，…，m);j為第j個評價指標(biāo)(j=1，2，3，…，n);則Vij為第i個評價區(qū)域的第j個指標(biāo)的評價值;V0j表示各項指標(biāo)的最優(yōu)值;Xij表示經(jīng)過無量綱化處理后的Vij值;X0j表示經(jīng)過無量綱化處理后的V0j值。①選擇參考數(shù)列。取每個指標(biāo)的最優(yōu)值V0j組成參考數(shù)列V0;②指標(biāo)值的無量綱化處理。由于各指標(biāo)值的統(tǒng)一口徑和數(shù)據(jù)類型不同，為了使數(shù)據(jù)具有較強的一致性，需要對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理。鑒于指標(biāo)都是效益型指標(biāo)，因而采取如下處理方法:正向指標(biāo):Xij=(Vij-minVij)/(maxVij-minVij);逆向指標(biāo):Xij=(maxVij-Vij)/(maxVij-minVij)。;其次計算關(guān)聯(lián)系數(shù)ξik:

式中:ρ為分辨系數(shù)，取值域(0，1);一般取ρ=0.5，構(gòu)造關(guān)聯(lián)系數(shù)矩陣。④計算單層次的關(guān)聯(lián)度，即各層次關(guān)聯(lián)系數(shù)乘以權(quán)重;⑤計算多層次評價體系的最終關(guān)聯(lián)度。

2.2 實證研究

利用多層次灰色關(guān)聯(lián)評價方法，得到2011年河南省18個地市基本公共服務(wù)均等化水平測算結(jié)果(表2)。

表2 2011年河南18個地市基本公共服務(wù)均等化水平測算Tab.2 The level of the equalization of basic public services in Henan Province in 2011

依據(jù)關(guān)聯(lián)度測算結(jié)果，可將2011河南省基本公共服務(wù)均等化發(fā)展水平劃分為3個區(qū)域等級:①第1層級:基本公共服務(wù)均等化水平較高區(qū)域，僅有鄭州屬于該層級。鄭州是河南省的省會及政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，其經(jīng)濟(jì)實力和地區(qū)綜合發(fā)展能力較強，對基本公共服務(wù)財政投入規(guī)模相對較大，衡量均等化水平的各項指數(shù)排名都比較靠前，均等化水平相對較高。②第2層級:基本公共服務(wù)均等化水平一般區(qū)域，主要包括三門峽、濟(jì)源、洛陽、鶴壁和平頂山等地市。這些地市都是河南經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對較好、地區(qū)綜合發(fā)展能力較強、對基本公共服務(wù)財政投入規(guī)模較大的區(qū)域，各項指數(shù)的排名均處于全省前8名，因而均等化水平處于中間層次，即一般化水平。③第3層級:基本公共服務(wù)均等化水平較低區(qū)域，主要包括焦作、安陽、濮陽、漯河、許昌、新鄉(xiāng)、開封、信陽、駐馬店、南陽、商丘和周口等地。這些地市相對于上述兩類地區(qū)而言，大多是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱、地區(qū)綜合發(fā)展能力較弱、對基本公共服務(wù)財政投入規(guī)模較小的區(qū)域，各項指數(shù)的排名也處于中、后層次，因而基本公共服務(wù)均等化水平處于相對較低層次。

依據(jù)層級劃分的結(jié)果可以推斷，基本公共服務(wù)均等化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(GDP)呈現(xiàn)顯著正相關(guān)關(guān)系。Pearson相關(guān)性分析結(jié)果也驗證了這一結(jié)論。相關(guān)系數(shù)等于0，表明兩變量之間不存在相關(guān)性;相關(guān)系數(shù)0～0.3，說明兩變量之間是微弱相關(guān);相關(guān)系數(shù)0.3～0.5，說明兩變量之間是低度相關(guān);相關(guān)系數(shù)0.5～0.8，說明兩變量之間是顯著相關(guān);相關(guān)系數(shù)0.8～1，說明兩變量之間是高度相關(guān);當(dāng)相關(guān)系數(shù)為1時，兩變量之間是完全線性相關(guān)。驗證結(jié)果顯示，相關(guān)系數(shù)為0.894，雙尾檢驗P=0.000(＜0.05)，表明在0.05的顯著性水平下，2011年河南省基本公共服務(wù)均等化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈顯著正相關(guān)關(guān)系，即一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，其基本公共服務(wù)均等化水平也越高。

為了更好地分析2011年河南省基本公共服務(wù)均等化水平的區(qū)域差異和特征，有必要對各項指數(shù)進(jìn)行描述性統(tǒng)計，為此選取均值、極差和變異系數(shù)3個最常用的統(tǒng)計量進(jìn)行說明(表3)。

表3 均等化指數(shù)的描述性統(tǒng)計Tab.3 The descriptive statistics of the equalization index

結(jié)合區(qū)域等級劃分、相關(guān)性分析和描述性統(tǒng)計分析結(jié)果，可以看出:①2011年河南省基本公共服務(wù)均等化總體水平比較低。教育與公共文化均等化指數(shù)、公共就業(yè)與社會保障均等化指數(shù)和公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療均等化指數(shù)得分均值在0.5左右徘徊，總體水平不高，而由其決定的基本公共服務(wù)均等化指數(shù)的得分均值也不高，呈現(xiàn)出低水平。這些都表明，2011年河南省基本公共服務(wù)均等化總體呈現(xiàn)出低水平特征。②2011年河南省各單項基本公共服務(wù)均等化水平呈現(xiàn)一定的層次性。相比較而言，2011年河南省公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療均等化水平相對較高，教育與公共文化均等化水平其次，公共就業(yè)與社會保障均等化水平相對較低。這反映出，河南省由于經(jīng)濟(jì)實力相對比較薄弱、人口基數(shù)較大、財政收入規(guī)模有限，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的同步均等化是不現(xiàn)實的，而應(yīng)該按一定的層次性循序漸進(jìn)進(jìn)行，實證分析結(jié)果也驗證了這一結(jié)論。③2011年河南省基本公共服務(wù)均等化水平呈現(xiàn)出明顯地區(qū)差異。從描述性統(tǒng)計量來看，極差、變異系數(shù)都相對偏大，說明河南省各地市間基本公共服務(wù)均等化的各項指數(shù)差異明顯，即區(qū)域間均等化水平差異顯著。這種地區(qū)差異主要體現(xiàn)在兩方面:一是處于不同區(qū)域等級的地市均等化水平差距明顯，如第1層級的鄭州與第2層級的鶴壁、平頂山與第3層級的商丘、周口之間的差距;二是處于同一層級的地市之間也體現(xiàn)出較大的差異性，如第2層級的三門峽與平頂山，第3層級的焦作與商丘、周口的差距也比較大。④2011年河南省基本公共服務(wù)均等化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈顯著正相關(guān)關(guān)系。2011年河南省基本公共服務(wù)指數(shù)排名和人均GDP排名呈正向相關(guān)。這表明，人均GDP較高的區(qū)域，如鄭州、濟(jì)源、三門峽和洛陽等地，其基本公共服務(wù)均等化水平也較高;而人均GDP較低的信陽、商丘、駐馬店和周口等地，其均等化水平也較低。

3 結(jié)論與建議

2011年河南省基本公共服務(wù)均等化總體水平比較低，具有明顯的地區(qū)差異，各項基本公共服務(wù)均等化水平呈現(xiàn)出一定的層次性，均等化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān)?；谝陨辖Y(jié)論，提出促進(jìn)河南基本公共服務(wù)均等化的政策建議。

(1)繼續(xù)推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，為基本公共服務(wù)均等化提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。河南基本公共服務(wù)均等化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，往往基本公共服務(wù)均等化水平也就越高。因而，對于河南來說，不斷加強主體功能區(qū)建設(shè)，培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，繼續(xù)推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加財政投入的規(guī)模，從而為高水平的基本公共服務(wù)均等化提供雄厚的財力保障。

(2)不斷完善基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的“河南模式”，以點帶面，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的全面均等化。河南基本公共服務(wù)均等化水平呈現(xiàn)一定的層次性，即各項基本公共服務(wù)均等化水平有高有低。對于河南來說，基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化推行較早，效果也最為明顯，并形成獨特的“河南模式”，因而，應(yīng)以此為突破口，立足于自身經(jīng)濟(jì)實力和財政收入規(guī)模，以點帶面，逐步推進(jìn)，最終實現(xiàn)基本公共服務(wù)的全面均等化。

(3)立足于各地市實際，因地制宜，有差別、分步驟地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。河南基本公共服務(wù)均等化呈現(xiàn)出明顯地區(qū)差異，并可以劃分為3個區(qū)域等級。因而，對于河南來說，要立足于各地的實際情況，根據(jù)各地市的均等化水平現(xiàn)狀和所處發(fā)展層次，制定有差別的基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要，同時應(yīng)根據(jù)當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化的優(yōu)勢和劣勢，分步驟推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

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