美國交通部門控制溫室氣體排放政策的演變及啟示

文 / 劉長松 國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心

對于任何國家而言，交通行業(yè)都是其主要溫室氣體排放來源之一，亦是各國控制溫室氣體排放的關(guān)鍵。本文主要介紹美國交通部門的減排政策法規(guī)及配套措施，以供我國借鑒。

一、“雙贏”的溫室氣體減排政策

美國被譽為“車輪上的民族”，其交通運輸業(yè)的發(fā)達可想而知，因而其排放的溫室氣體亦影響較大。據(jù)測算，當(dāng)前美國交通部門能耗占能源消費總量的28.1%，其溫室氣體排放量占總溫室氣體排放量的27%。

隨著美國經(jīng)濟的增長與人口機動化出行需求的增加，未來交通用能需求與溫室氣體排放仍會顯著增加。根據(jù)美國人口普查局的估計，到2050年，美國人口預(yù)計將增加42%，由此可以預(yù)見，交通需求將仍保持強勁增長勢頭。據(jù)美國交通部預(yù)測，如果保持現(xiàn)有的增長速度，2035年交通部門的溫室氣體排放量將增加約10%；2050年二氧化碳排放量將從2010年的18億噸增加到23億噸，屆時將占全球運輸排放量的1/4。

交通部門是影響能源安全的關(guān)鍵因素之一。美國每天交通能耗超過1000萬桶石油，且石油進口的比例較大。為防止可能出現(xiàn)的能源供應(yīng)中斷以及應(yīng)對氣候變化，政府已認識到需要改變現(xiàn)有的激勵機制和法規(guī)，通過政策和技術(shù)進步，降低交通部門的能耗需求與溫室氣體排放。相關(guān)政策分析表明，通過提高車輛使用能效，轉(zhuǎn)向低碳型燃料，改變?nèi)藗兂鲂蟹绞剑岣呓煌w系運作效率等，到2050年，美國可以實現(xiàn)交通部門溫室氣體排放量在2010年的基礎(chǔ)上下降65%的目標(biāo)（圖1）。

二、提高交通能效的戰(zhàn)略目標(biāo)

交通部門溫室氣體排放量取決于車輛燃料效率、燃料中的碳含量、車輛行駛里程和行駛過程中的運作效率。僅靠單一的技術(shù)、政策不可能實現(xiàn)減排。美國交通部門主要通過以下措施減少溫室氣體排放量：（1）提高車輛能效水平。（2）增加使用低碳燃料。研究生產(chǎn)低碳燃料并鼓勵用戶使用，通過安裝電氣插件設(shè)施和其它基礎(chǔ)設(shè)施，支持使用低碳燃料。（3）減少小汽車平均出行次數(shù)和距離。（4）提高交通系統(tǒng)的運營效率。（5）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護活動。根據(jù)美國能源信息管理局（EIA）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2010年美交通部門能耗為4665.45百萬桶油當(dāng)量，交通能耗占總能耗的比例約為28.1%。2010年美交通部門溫室氣體排放量約為18億噸二氧化碳當(dāng)量。情景分析結(jié)果表明，2050年照常情景（BAU）下溫室氣體排放量為22.85億噸，如果采取上述減排措施，到2050年，在低、中、高減排情景中美交通部門溫室氣體排放量分別為15.07億噸、10.9億噸、6.22億噸，即2050年溫室氣體排放量將在2010年的水平上分別下降約17%、39%和65%。

三、“低碳化”先決條件及減排實施基礎(chǔ)

縱觀美國能源戰(zhàn)略的發(fā)展歷程，美國始終將交通部門作為重點管制對象，通過完善的政策法規(guī)為交通部門的“低碳化”提供先決條件；此外，地方與聯(lián)邦層面的互動也使減排政策具備了良好的政策基礎(chǔ)。從美國相關(guān)能源法案的演變來看，可以窺見美交通部門的政策完善過程。

為提高交通工具的燃油效率，美國于1975年頒布了《能源政策與節(jié)約法》。該法案建立了針對小轎車和輕型卡車的公司平均燃油經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)，并通過對達不到標(biāo)準(zhǔn)的汽車生產(chǎn)商或車主進行罰款和征收高油耗稅來促使法案得到有效實施。為了更進一步推廣清潔燃料的使用，1992年，美出臺了《能源政策法案》，第一次明確鼓勵使用E85乙醇燃料，并要求政府公務(wù)用車必須購買一定比例的代用燃料車輛。

1993年，美國前總統(tǒng)克林頓批準(zhǔn)了《總體技術(shù)措施計劃》，該計劃制定了到2003年把美國的汽車油耗降低1/3的目標(biāo)。為了更好地解決交通能源問題，2005年，美政府出臺了《能源政策法案》。該法案規(guī)定，除通過稅收優(yōu)惠政策促進新能源交通工具發(fā)展外,還應(yīng)為新型混合動力輕型車提供稅收抵免政策。

除了聯(lián)邦層面的舉措外，一些州也出臺了自己的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。例如2007年，加利福尼亞州頒布了《加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)旨在通過減少交通運輸燃料生命周期內(nèi)的碳強度來削減加州溫室氣體的排放,實現(xiàn)到2020年加州由交通運輸產(chǎn)生的溫室氣體排放強度減少10%的目標(biāo)。

隨著國際形勢的改變，能源安全越來越成為各國的首要政治考量，美國當(dāng)然也不例外。為加強能源安全性，2007年美聯(lián)邦政府頒布了《美國能源獨立與安全法案》，以減少美能源對外依存度，實現(xiàn)能源安全供應(yīng)，法案中提出了汽車燃油經(jīng)濟性新標(biāo)準(zhǔn)和可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)。

在具體的減排領(lǐng)域，盡管美國沒有簽署《京都議定書》，但還是采取了一系列的減排措施。如2009年，美國眾議院就簽署了《清潔能源與安全法》。該法案是美國第一部溫室氣體減排法案，法案提出了低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)，并制定了要大力建設(shè)插電式汽車基礎(chǔ)設(shè)施以及大型交通工具電氣化的計劃；法案還提出了嚴格的機動車排放標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵實施智能道路交通能效項目。此外，2010年的《美國能源法案》也要求加強與發(fā)展電動汽車相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 要求各州和大都會區(qū)域提出交通領(lǐng)域溫室氣體減排目標(biāo)和計劃；建立高速公路基金以支持提高公路交通效率。同時，法案還要求建立清潔能源技術(shù)基金，以確保美國在先進能源技術(shù)方面的全球領(lǐng)先地位。因氣候法案立法進程受挫，美環(huán)保局（EPA）有意在《清潔空氣法案》的框架下管制溫室氣體排放量。除認定溫室氣體為污染物外，2010年，美環(huán)保局最終確定了溫室氣體約束規(guī)則，規(guī)定從2011年開始，需大幅增加溫室氣體排放量的項目必須要獲得空氣排放許可證。該規(guī)則的重點針對對象是占美溫室氣體排放量約70%的大型排放企業(yè)。

四、“多管齊下”促減排

20世紀(jì)70年代石油危機后，美國在世界上首次建立了小汽車能耗標(biāo)準(zhǔn)（CAFE），此后又不斷對其進行修訂，以提高標(biāo)準(zhǔn)，這有效促進了美汽車節(jié)能減排技術(shù)的進步。近兩年，美政府部門對該標(biāo)準(zhǔn)做了重大調(diào)整。2010年，美國環(huán)保局和交通運輸部下屬的國家高速公路安全管理局（NHTSA）共同發(fā)布了2012～2016年的燃油經(jīng)濟性與溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定從2012年起，全國輕型車輛平均汽車燃油經(jīng)濟性從2011年的8.6升/百公里每年提高5%，到2016 年達到6.9升/百公里，比現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)提高24%；并首次提出美國首個碳排放量限制標(biāo)準(zhǔn)，即要求輕型車輛在2016年達到平均二氧化碳排放為155克/公里的水平。

為促進交通部門的節(jié)能減碳，2011年，環(huán)保局和國家高速公路安全管理局又發(fā)布了2017～2025年的標(biāo)準(zhǔn)提案，首次將中、重型車輛納入美國燃油經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)管制范圍，并頒布了第一個重型車輛的燃油經(jīng)濟性和溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)環(huán)保局估計，對于將在2014年至2018年生產(chǎn)的汽車，其全生命周期內(nèi)將可節(jié)省原油約 5.3億桶（約8000萬噸），減少溫室氣體排放約2億噸。

雖然近期修訂大幅提高了汽車油耗標(biāo)準(zhǔn)，但美標(biāo)準(zhǔn)（8.6升/百公里）與歐洲、日本相比，仍存在較大差距，當(dāng)前歐洲汽車油耗標(biāo)準(zhǔn)是7.05升/百公里；日本僅為5.04升/百公里，也高于中國水平（8.06升/百公里），這很大程度上是美國人追求大排量汽車與奢華的生活方式所致。國際經(jīng)驗表明，提高汽車的效率，是降低石油需求最有效的方法?，F(xiàn)在，中國的汽車保有量僅次于美國，如果進一步提高汽車油耗標(biāo)準(zhǔn)，則有利于降低石油需求，減少溫室氣體排放。

美為降低交通部門的溫室氣體排放，還非常注重技術(shù)創(chuàng)新與需求管理。技術(shù)方面，2006年9月，美國公布了新的氣候變化技術(shù)計劃（C CTP），主要內(nèi)容有：（1）加大低碳技術(shù)的投資力度。（2）制定低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)。（3）將氣候變化因素納入國家和地方的長期交通規(guī)劃和交通決策中。（4）改善公共交通服務(wù)質(zhì)量和運行效率，提高公共交通吸引力。（5）提高運輸網(wǎng)絡(luò)效率，為車輛運行創(chuàng)造有利條件。

需求管理方面，作為世界汽車大國，美政府和公眾采取了多種措施提高非機動出行比例，如民間組織舉行的“無車日”活動等。此外，美國政府對公共交通進行了大量投資及優(yōu)化升級，聯(lián)邦公路管理局辦公室還通過《自行車和步行計劃》，促進非機動出行人數(shù)和積極性。

五、對我國的啟示

美交通部門的“低碳化”發(fā)展歷程表明，交通部門是決定未來能源安全與溫室氣體排放控制成敗的關(guān)鍵要素。法律與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是減排的先決條件，亦是戰(zhàn)略性、長期性工作。中國需盡快完善法律與標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，為交通部門的溫室氣體減排奠定基礎(chǔ)，避免交通體系發(fā)展陷入“高碳鎖定”。當(dāng)前，中國正處于工業(yè)化和城市化進程加速推進的發(fā)展階段，交通體系建設(shè)尚不完善，所以具有低碳發(fā)展的“后發(fā)優(yōu)勢”。中國應(yīng)盡早做出戰(zhàn)略選擇，明確低碳交通發(fā)展的路線圖，實現(xiàn)低碳交通的跨越式發(fā)展。

綜合運用經(jīng)濟、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)與法律等措施，建立完善的交通部門溫室氣體排放控制政策體系是美國的成功經(jīng)驗，亦為未來中國交通部門相關(guān)政策設(shè)計提供了參考。中國城市交通能源消耗和二氧化碳排放總量增加迅速，但城市低碳交通發(fā)展面臨著公共交通發(fā)展滯后，居民出行非機動化程度不高，缺乏有效的需求管理，行業(yè)節(jié)能減排意識相對淡薄，城市交通管理體制與城市低碳交通建設(shè)不相適應(yīng)，相關(guān)技術(shù)支撐還很薄弱等一系列問題。因此，實現(xiàn)多種政策的協(xié)調(diào)，加大市場機制的運用，調(diào)動各利益相關(guān)方參與交通部門減排是未來中國交通部門減排政策的優(yōu)化方向。