□ 本刊記者 張永軍

解密巡視制度
——訪中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長、反腐專家李永忠

□ 本刊記者 張永軍

巡視制度是體制改革的先驅(qū)，它把實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)上升到理論的層面，用制度化的成果推進(jìn)整個(gè)體制改革，健全和完善黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制和干部人事制度，這才是巡視制度最應(yīng)該發(fā)揮的主要功效。

為此，本刊就巡視制度的發(fā)展歷程，現(xiàn)在所處的狀態(tài)及應(yīng)該注重解決什么問題、有何重大意義？采訪了中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長、反腐專家李永忠——

記 者：巡視制度作為一項(xiàng)有效的監(jiān)督制度，經(jīng)歷了不平凡的發(fā)展過程，從最初的提出到制度的確立，再到近十年來的發(fā)展，可劃分為幾個(gè)階段？經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展過程？

李永忠：可劃分三個(gè)階段：認(rèn)識階段、操作階段和深化階段。

由于我們國家制度借鑒的是蘇聯(lián)模式，而蘇聯(lián)模式最重要的是有權(quán)力結(jié)構(gòu)和用人體制兩大硬傷，就決定了我們的監(jiān)督是同體監(jiān)督，而不是異體監(jiān)督。

同體監(jiān)督是一種低效、無效，成本很高的監(jiān)督方式。比如，我有一把世界上最鋒利的刀，我請世界上最好的武林高手，給他的命題是用這把刀的刀刃去砍這把刀的刀背，無論你怎么做，肯定是做不到。所以蘇聯(lián)、東歐解決不了他們自身的問題，因?yàn)樗麄儾捎玫氖峭w監(jiān)督。同樣，30多年來，幾乎沒有一個(gè)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題，是由同級紀(jì)委監(jiān)督檢舉揭發(fā)的。而事關(guān)黨和國家命運(yùn)的反腐敗斗爭，中央紀(jì)委也還沒能提出預(yù)防為主、治本為主的戰(zhàn)略方針。但這并非中央紀(jì)委不愿意提出，而是政治體制改革如果沒有實(shí)質(zhì)推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察體制如果沒有實(shí)質(zhì)性改革，各級紀(jì)委很難做到治本為主，預(yù)防為主，制度建設(shè)為主。

同樣用一把比他短且并不鋒利的刀，去砍那一把鋒利的刀，無論你叫什么人去砍，也無論你去砍他的什么地方，都會留下痕跡，這種辦法就叫異體監(jiān)督，異體監(jiān)督被證明是世界上有效、高效，成本很低的監(jiān)督。

鄧小平說，必須改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度，必須改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，必須解決“權(quán)力過分集中”的“總病根”。反腐能否在治本上取得突破，紀(jì)檢監(jiān)察體制能否有實(shí)質(zhì)性改革，我們能否走出愈演愈烈的反腐困境，均取決于權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革。

令人欣慰的是，領(lǐng)導(dǎo)層現(xiàn)在也意識到權(quán)力過分集中的問題所在。正在逐步改革，建立巡視制度，就是變同體監(jiān)督為異體監(jiān)督，已經(jīng)取得效果。

在我們的紀(jì)檢系統(tǒng)，三十多年來推動(dòng)了兩個(gè)支點(diǎn)往前推移，一個(gè)是巡視（異體監(jiān)督），一個(gè)是派出機(jī)構(gòu)的同一管理。

同一管理叫做半同體、半異體，垂直管理是異體，他不屬于同級黨組領(lǐng)導(dǎo)，但他又是同一黨組的成員，又是同體。所以，這半同體、半異體就沒有巡視制度好，巡視制度解決什么了？就是解決管得著，看不見的。而派出機(jī)構(gòu)是解決看得見的，卻管不著的。

這兩個(gè)支點(diǎn)是我們這么多年來吸取蘇聯(lián)、東歐的教訓(xùn)，總結(jié)我們的不足。所以，第一個(gè)階段叫統(tǒng)一認(rèn)識階段，從同體監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楫愺w監(jiān)督，大家都意識到了。

第二個(gè)階段是操作階段。我們依靠群眾打下天下，后來我們卻怕群眾。在改革的整個(gè)過程中，我們是靠群眾起家的，靠解放思想起家的，從兩個(gè)凡是、包產(chǎn)到戶、讓一部分人先富起來，但一旦有了改觀我們就怕解放思想、怕群眾，這就成了我們一些領(lǐng)導(dǎo)心中的一個(gè)難解之痛。所以有人提出，走一條不搞群眾運(yùn)動(dòng)，依靠制度和教育的路子。

十五大提出反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)體制工作機(jī)制：黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持與參與。前四句都有不同程度的落實(shí)，唯獨(dú)第五句，因?yàn)槿罕娤雲(yún)⑴c沒渠道，想支持沒平臺，群眾本來是腐敗的直接對立面，群眾本來是反腐敗的主力軍，卻在三十多年的進(jìn)程中成了旁觀者，僅僅依靠專門機(jī)關(guān)的單打獨(dú)斗，是仗越打越差，戰(zhàn)斗力越打越弱，效果越來越差。正如習(xí)總書記那句話：腐敗問題愈演愈烈。

第三個(gè)階段，深化階段。異體監(jiān)督經(jīng)過那么長時(shí)間的發(fā)展，已經(jīng)逐步深入，到現(xiàn)在已經(jīng)成為了監(jiān)督的一種重要形式，而且聲勢、規(guī)模不斷擴(kuò)大，效果不斷增強(qiáng)，達(dá)到了檢察、震懾的作用。

記 者：從我們能查到的資料看，準(zhǔn)確說是1996年十七屆中紀(jì)委六次全會提到巡視，然而到了2003年才正式運(yùn)行，從提出到正式運(yùn)行用了七年時(shí)間。2003年具備了哪些條件或契機(jī)后才啟動(dòng)的？您如何評價(jià)最近十年的巡視制度？

李永忠：2003年最重要的契機(jī)是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《聯(lián)合國反腐敗公約》的頒布，而《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的出臺是最重要的。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》從開始到頒布，我們稱之為十三年磨一劍?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》顯示監(jiān)督要到位必須選擇異體監(jiān)督，但《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》并沒有反映出異體監(jiān)督的實(shí)質(zhì)，至少說反映的并不多。所以，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》正好是對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的一個(gè)有效補(bǔ)充和深化。

這十年腐敗在加劇，同體監(jiān)督的效果越來越弱，而這十年中相當(dāng)一部分黨政領(lǐng)導(dǎo)的主要問題是巡視制度發(fā)現(xiàn)的，而不是同級紀(jì)委檢舉的，這說明中央對巡視組已經(jīng)重視，從中央紀(jì)委、中組部巡視組轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胙惨暯M名稱的變化就可以看到國家的重視程度。

記 者：巡視工作應(yīng)該側(cè)重于發(fā)現(xiàn)我們決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)到底存在哪些問題，您認(rèn)為，我們的巡視工作應(yīng)注意解決哪些問題？

李永忠：第一，重“視”而非重“巡”。巡視工作實(shí)質(zhì)性內(nèi)容應(yīng)傾向于“視”。巡視工作，巡是一種手段，是視的一種載體。到哪個(gè)地方巡，巡的時(shí)間長短，并不十分重要。重要的是通過巡，到底看到了多少真東西，聽到了多少真情況，解決了多少真問題。

第二，重在查找問題，而非重在了解成績。巡視組的主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)問題，是中央派下去的眼睛和耳朵。更多的職責(zé)是查找問題，反映成績有其它的渠道，如辦公廳、組織部、宣傳部的渠道，都可以反映成績。而巡視組就像是巡回醫(yī)療隊(duì)，主要是去看病，不是去幫其總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

第三，重在成果的運(yùn)用，而非交差了事。巡視工作要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，巡視組應(yīng)該把巡視的成果逐條梳理和科學(xué)歸類。另外，還有哪些需要向當(dāng)?shù)乩习傩展_做解釋、做澄清的也應(yīng)該有所涉獵。巡視工作的成果應(yīng)該仔細(xì)梳理，找到規(guī)律上升到理論的層面去指導(dǎo)實(shí)踐。

最后，也就是所有重點(diǎn)里面最關(guān)鍵的，我認(rèn)為巡視工作應(yīng)該物化并固化的重點(diǎn)，就是利用發(fā)現(xiàn)我們權(quán)力結(jié)構(gòu)中主要弊端的巡視成果，并以此推動(dòng)體制改革。巡視組是紀(jì)檢體制改革和干部人事改革的先遣隊(duì)，而非單打獨(dú)斗的孤軍。由中央紀(jì)委和中組部派員組成的中央巡視組，其主要職責(zé)不僅是在技術(shù)層面查處問題披露個(gè)案，而且應(yīng)努力發(fā)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察體制和干部人事制度層面上的主要弊端。

記 者：巡視工作要注重方法和方式上的總結(jié)，更應(yīng)理解巡視制度的最終目的是為了什么？通過您多年來的研究，您認(rèn)為巡視制度最根本的目的是什么？將要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)？

李永忠：巡視制度是體制改革的先驅(qū)，它把實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)上升到理論的層面，用制度化的成果推進(jìn)整個(gè)體制改革，健全和完善黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制和干部人事制度，這才是巡視制度最應(yīng)該發(fā)揮的主要功效。

三十多年改革開放的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)證明，中國必須要走制度變革的道路，舍此沒有其他路好走。反腐敗的歷程也足以證明，技術(shù)層面上的揚(yáng)湯止沸，只是治標(biāo)的權(quán)宜之計(jì)，其結(jié)果只能不斷加快水沸的頻率，所以必須從制度層面上釜底抽薪。

抽調(diào)到巡視組的人的素質(zhì)和水平，并不一定比紀(jì)委、組織部的人高，但效果卻明顯地好。原因在于，巡視制度的相對獨(dú)立性。這種獨(dú)立性放大了監(jiān)督權(quán)力的威懾力，也體現(xiàn)了體制改革的制衡力。但是，必須看到，這種威懾作用是有限并遞減的。

需要提及的是，過去欽差大臣那種頻繁的巡視，就存在邊際效應(yīng)遞減的情況。每用一次，效應(yīng)就會遞減一分。我們的巡視制度將來也會遇到同樣情況。隨著巡視效果達(dá)到一定高峰，如果不通過改革制度去物化固化其成果，那么巡視的頻率再高，人再多，最后解決問題可能仍不盡如人意，要考慮邊際效應(yīng)遞減，所以必須要往制度方面發(fā)展。一定要靠制度反腐，而不能靠權(quán)力反腐。