田麗芳

（山西晉中學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，山西 榆次030600）

政府規(guī)制指政府運用公共權(quán)力，通過制定一定的規(guī)則，對個人和組織的行為進(jìn)行限制與調(diào)控。近年來，我國市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，但隨之而來的環(huán)境污染嚴(yán)重、空氣質(zhì)量下降、生態(tài)系統(tǒng)的透支和物種的消亡，給人們的身心健康和社會安全帶來了嚴(yán)重的影響，并且威脅著人類子孫后代的延續(xù)。中國現(xiàn)在出現(xiàn)的霧霾、沙塵和地下水、土壤、重金屬的污染以及農(nóng)村面源污染，不時給人們敲響警鐘，因此，保護(hù)環(huán)境成為當(dāng)代人、當(dāng)代政府不可推卸的責(zé)任。

一、代際公平理論

代際公平指當(dāng)代人和后代人在利用自然資源、滿足自身利益、謀求生存與發(fā)展上權(quán)利均等，即當(dāng)代人必須留給后代人生存和發(fā)展的必要環(huán)境資源和自然資源。代際公平是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要原則。

代際公平的概念最早是由塔爾博特·R·佩奇 （T．R．Page）在 “社會選擇”和 “分配公平”兩個基礎(chǔ)上提出的，它主要涉及的是當(dāng)代人和后代之間的福利和資源分配問題。1984年美國的愛迪·B·維思 （E．B．eiss）教授系統(tǒng)闡釋了這一概念的含義。她提出了 “行星托管”的概念，指出人類的每一代人都是后代人地球權(quán)益的托管人，并提出實現(xiàn)每代人之間在開發(fā)、利用自然資源方面權(quán)利的平等。［1］

要實現(xiàn)代際公平困難重重。首先，后代人是不在場者，無法行使自己的權(quán)利，無法對當(dāng)代人的行為和決策施加影響。其次，當(dāng)代人一方面代表自己的利益，要實現(xiàn)自己的權(quán)利，另一方面又要代表后代人的利益，保護(hù)后代人的權(quán)利。這需要把握好尺度，并且需要當(dāng)代人高度的自律性。第三，由于認(rèn)識的局限性，當(dāng)代人并不完全清楚后代人的需要，也無法確定后代人的最優(yōu)選擇。［2］因此，深入研究代際公平問題，對可持續(xù)發(fā)展理論和實踐都有重要的意義。

二、環(huán)境規(guī)制的必要性

政府之所以對環(huán)境進(jìn)行規(guī)制，原因在于市場有其自身的局限性，存在 “市場失靈”。

（一）代際外部性

環(huán)境污染具有典型的代際負(fù)外部性。例如很多工廠排污對自然環(huán)境、周圍居民產(chǎn)生危害，這種危害由生活在環(huán)境中的居民甚至子孫后代來共同承擔(dān)，而企業(yè)自身卻沒得到相應(yīng)的處罰。如今，新的污染具有累積性、跨時期的特征，比如臭氧、溫室效應(yīng)、放射性和有毒廢棄物等，這些污染物具有很長的存在時間，可能將持續(xù)性地破壞生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力和環(huán)境的承受能力，危害后代人的生存環(huán)境和權(quán)利。

由于時間的阻隔、人類認(rèn)識的局限性以及后代人的缺位，當(dāng)代人很難界定受害者，更難估量環(huán)境污染對后代的影響，以科斯定理和庇谷稅為代表的傳統(tǒng)的將外部性所帶來的環(huán)境成本內(nèi)部化的方法已經(jīng)不適用。如果沒有政府規(guī)制，當(dāng)代人通常不會把可以預(yù)計的對后代人的損害納入市場交易機制。

（二）公共產(chǎn)品

環(huán)境如空氣、水、土地、氣候等本身是公共產(chǎn)品，具有非排他性和非競爭性。例如，某人投資控制污染來改善環(huán)境，那么其他沒有投資的人也可以分享環(huán)境改善的好處，即所謂 “搭便車”，那么享受環(huán)境好處的人越來越多，愿意投資的人越來越少，勢必使生態(tài)環(huán)境惡化，出現(xiàn) “公共地悲劇”。當(dāng)代人出于自利角度，為了追求自身效用最大化，往往自覺或不自覺地多占用或消費現(xiàn)存的有限環(huán)境資源，即多占用本該屬于下一代的環(huán)境資源，損害了代際公平。

（三）代際產(chǎn)權(quán)模糊

環(huán)境是公共物品，其產(chǎn)權(quán)難以界定，即使有可能明確產(chǎn)權(quán)，除了當(dāng)代人以外的受害者也無法親自維護(hù)自身的利益。從代際角度考慮，當(dāng)代人對環(huán)境的使用應(yīng)該以不損害后代人的相應(yīng)權(quán)益為前提。但是后代人現(xiàn)在還沒有出生。后代人的缺位使得產(chǎn)權(quán)學(xué)派經(jīng)濟學(xué)家關(guān)于通過市場交易 （談判）來解決外部性問題的設(shè)想根本沒有可行性。唯一可行的辦法就是由當(dāng)代人中的某一機構(gòu)或社會集團來充當(dāng)后代人的代表，一般說來，后代人代表的角色在很大程度上要由政府來充當(dāng)，并通過國家干預(yù)來保護(hù)后代人的權(quán)益。［3］

三、環(huán)境規(guī)制失靈分析

由于市場失靈，政府要進(jìn)行干預(yù)予以矯正，實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，這使政府具有存在的價值和一定的職能意義。但現(xiàn)實中政府并非是一個完美的外生機構(gòu)，存在 “政府失靈”。美國經(jīng)濟學(xué)家布坎南認(rèn)為，市場的缺陷并不是把問題交給政府去處理的充分條件，政府的缺陷至少和市場一樣嚴(yán)重。［4］

（一）政府 “經(jīng)濟人”假設(shè)

布坎南認(rèn)為，“經(jīng)濟人”假設(shè)對于政治市場上的一般選民、官員及立法者仍然是適用的，這一假設(shè)難以確保政府官員在規(guī)制過程中完全以公共利益最大化為目標(biāo)。由于后代人的缺位，后代人的需求與偏好具有不確定性。政府決策時會從其自身角度進(jìn)行成本——收益分析，為了獲得任期內(nèi)經(jīng)濟收益和政治收益的最大化，贏得當(dāng)代選民對自己的支持，政府往往以當(dāng)代人需求為出發(fā)點，只顧及眼前利益而忽視后代人的利益。例如我國環(huán)保方面財政投入不足，歷史欠賬多，環(huán)境污染治理投資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重很?。ㄒ姳?）。政府官員為了獲得短期利益最大化，減少甚至放棄環(huán)保投資，導(dǎo)致政府環(huán)境建設(shè)低效甚至無效。數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村仍有8千多萬人飲水不安全，大城市灰霾天數(shù)接近全年的30～50%，30．5%的縣城沒有建設(shè)污水處理設(shè)施等。［5］

表1 2007～2011年中國環(huán)境污染治理投資狀況

（二）政府目標(biāo)多重性

政府通常都被賦予實現(xiàn)多重目標(biāo)的使命，比如經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等。對于背負(fù)多重目標(biāo)的政府而言，既要利用資源給當(dāng)代居民提供更高的收入和更好的生活質(zhì)量，又要為子孫后代著想，考慮環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。多重目標(biāo)會使得政府行為趨于通過忽略一些目標(biāo)來注重那些與其利益一致的目標(biāo)（March and Simon，1958）。［6］因此，政府在目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡時，往往關(guān)注與自身利益密切相關(guān)的經(jīng)濟、政績目標(biāo)，忽略環(huán)境保護(hù)和后代人的利益。例如，政府官員考核時往往 “重經(jīng)濟績效、輕公共服務(wù)”，單純關(guān)注GDP的規(guī)模和速度，而忽略環(huán)境指標(biāo)、社會的優(yōu)化等。尤其是一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府為了吸引資金，考慮到污染企業(yè)對當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和財政稅收的貢獻(xiàn)，在環(huán)境規(guī)制上更是采取放松管理的態(tài)度。

（三）政府自身局限性

1．由于信息不充分及人類認(rèn)識的局限性，政府官員在制定法律政策時難以全面預(yù)料環(huán)境污染可能產(chǎn)生的后果，很難估量對后代人的影響。例如，當(dāng)政府控制一種形式 （如空氣）的污染時，會簡單地導(dǎo)致另一種形式的污染，如水、土地或工作場所的污染 （Graham ＆ Wiener 1995）；當(dāng)政府單獨限制二氧化碳排放時，會致甲烷排放的增加，潛在地引起全球變暖的凈增加 （Wiener，chapter 10in Graham＆Wiener 1995）。［6］

2．我國現(xiàn)有的法律法規(guī)存在諸多不足，缺乏可操作性，沒有開征環(huán)境稅等稅種，對當(dāng)代產(chǎn)生負(fù)外部性的市場主體缺乏法律和制度的約束。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，廢電池、白色污染、機動車尾氣污染、生活垃圾污染等對環(huán)境的危害越來越大，但是目前還沒有控制上述污染的專項法規(guī)和辦法，雖然有的城市下大力進(jìn)行控制，但管理起來缺乏法律依據(jù)，沒有相應(yīng)的行政處罰手段。立法不夠完備，環(huán)保部門執(zhí)法不嚴(yán)，加之政府重經(jīng)濟而輕環(huán)保，監(jiān)管漏洞的缺陷進(jìn)一步加劇。

3．環(huán)境規(guī)制工具陳舊，缺乏創(chuàng)新。目前我國在環(huán)境規(guī)制中主要運用命令與控制型工具 （如產(chǎn)量限額、排放標(biāo)準(zhǔn)、限期治理、“三同時制度”等），市場激勵型工具 （如環(huán)境稅、政府補貼、可交易許可證）在我國應(yīng)用范圍有限。其中排污費作為一種主要的環(huán)境規(guī)制工具自1982年以來在全國范圍內(nèi)普遍實行，但問題也頗多。主要是排污收費標(biāo)準(zhǔn)制定偏低，既不能反映污染的私人成本，也不能反映污染的社會成本，更沒有考慮下一代的環(huán)境利益和代際環(huán)境收益。致使企業(yè)經(jīng)營決策過程中不重視污染治理，不承擔(dān)社會責(zé)任，環(huán)境規(guī)制效果大打折扣。［7］

4．在部門職能劃分方面，存在多頭管理的問題，各個行政部門互相推諉、扯皮，行政成本極高。這些立法、執(zhí)法、監(jiān)管的漏洞給污染企業(yè)以可乘之機，不能保障后代人的利益。例如，2007年因藍(lán)藻爆發(fā)引起的無錫水危機，在處理太湖環(huán)境治理問題時，出現(xiàn)了 “板子不知道打誰屁股”的尷尬。這種責(zé)任不清，職權(quán)不明，監(jiān)管缺位的機制正是 “太湖治理年年做，污染一年重一年”的重要原因。［8］

（四）尋租

尋租是指試圖獲得一種可以賺取經(jīng)濟利潤的壟斷的活動。政府擁有的權(quán)利為有關(guān)個人或利益集團為環(huán)境尋租提供了空間，創(chuàng)造了機會。如政府發(fā)放排污許可證，因為涉及到利益，就會有人為了獲得許可而展開向權(quán)利的行賄、游說等活動。由于后代尚未存在，缺乏表達(dá)權(quán)利的行為主體，因此，政府環(huán)境規(guī)制過程中，往往被當(dāng)代利益集團所俘獲?，F(xiàn)實環(huán)境治理中由于尋租成功后的收益高，越來越多的人不斷進(jìn)行尋租活動。如甘肅徽縣 “血鉛事件”，縣政府為了取得自身利益，對高污染企業(yè)開綠燈，甚至規(guī)定未經(jīng)縣委縣政府批準(zhǔn)，任何單位或團體不能到重點保護(hù)企業(yè)進(jìn)行檢查。由此可見，政府權(quán)力資源與企業(yè)資本緊密結(jié)合，形成 “利益共同體”，政府監(jiān)管職能嚴(yán)重弱化。［9］

環(huán)境規(guī)制中的尋租活動僅有少數(shù)人受益，對社會整體和后代人的利益破壞極大，不但浪費了經(jīng)濟資源，對社會經(jīng)濟發(fā)展造成損失，而且增加了環(huán)境負(fù)荷，對環(huán)境可持續(xù)發(fā)展造成威脅。

四、環(huán)境規(guī)制失靈的解決

（一）“生態(tài)人”假設(shè)

人性假設(shè)是組織和行為分析的起點。對環(huán)境治理而言，政府作為代際產(chǎn)權(quán)的代表人，其 “經(jīng)濟人”的局限性非常明顯，環(huán)境保護(hù)這種 “最多數(shù)人的公共事務(wù)”在經(jīng)濟人那里往往成為 “最少受人照顧的事物”，個體的理性行動最終導(dǎo)致的是集體的非理性結(jié)果。［10］因此，要完善政府作為公眾和后代利益代表的權(quán)威性和廣泛性，提出“生態(tài)人”假設(shè)。

“生態(tài)人”的本質(zhì)是人與人、人與自然、當(dāng)代人與后代人的和諧相處和利益統(tǒng)一。人類的共生性決定了在面對環(huán)境問題時，人與人，人與環(huán)境、當(dāng)代人與后代人之間的關(guān)聯(lián)不僅僅是對抗性、競爭性的，更多情況下共生共贏、和諧持續(xù)才是維持平衡的最優(yōu)選擇。政府作為 “生態(tài)人”，其行為中會體現(xiàn)生態(tài)意識，會計算環(huán)境利益，從而尋求經(jīng)濟、社會和環(huán)境利益的最大化、最優(yōu)化。因此，“生態(tài)人”不是對 “經(jīng)濟人”的替代，而是超越，使人性假設(shè)具有更為長遠(yuǎn)的價值，符合代際公平、可持續(xù)發(fā)展的理念。

（二）完善政府環(huán)境立法與績效考核機制

隨著居民收入水平的提高，群眾對改善環(huán)境質(zhì)量的要求越來越迫切，但我國人口眾多、環(huán)境承載能力相對不足的基本國情不容忽視。新形勢下中國提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，但現(xiàn)行法律法規(guī)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)環(huán)境變化的新形勢。因此，政府要與時俱進(jìn)，減少現(xiàn)行法律中原則性、過于寬泛的規(guī)定，并制定相應(yīng)的條例或者實施細(xì)則。環(huán)境立法一要細(xì)化二要硬化，做到有法可依、有法必依，確保后代人平等享有環(huán)境資源的權(quán)利。

按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，完善政績評價體系，摒棄以往片面以GDP衡量政績的做法，建立一套包含經(jīng)濟增長、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展的綜合評價指標(biāo)體系。明確目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任分解，將環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展考核結(jié)果作為干部績效考核的重要依據(jù)。同時，健全責(zé)任追溯機制，實行環(huán)境行政問責(zé)制。不僅要追究對于重大決策失誤負(fù)有直接責(zé)任的主管人員，對于包庇、放縱環(huán)境違法行為導(dǎo)致轄區(qū)環(huán)境惡化的地方政府領(lǐng)導(dǎo)，以及不履行環(huán)保責(zé)任的有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、不作為和亂作為的環(huán)保執(zhí)法人員也應(yīng)追究其責(zé)任，完善激勵約束機制。［11］

（三）創(chuàng)新環(huán)境規(guī)制工具

“十二五”期間政府要擇機適時開征環(huán)境稅，按照 “誰污染，誰付費”的原則，直接限制排污者，減少污染的排放。環(huán)境稅的征收要從成本——收益角度出發(fā)，稅基建立在污染物排放數(shù)量上，稅率的設(shè)計要充分考慮代際公平，要高于污染治理的成本，從而激勵企業(yè)自覺加大治污力度。［7］

政府可以考慮設(shè)立代際補償金制度，即在當(dāng)代人開發(fā)利用資源時提取產(chǎn)值的一定比例，以信托基金的方式留給后代人用以可持續(xù)發(fā)展，從而補償由于當(dāng)代人行為導(dǎo)致的后代人的損失。

（四）樹立代際公平意識，強化公眾參與制度

政府應(yīng)通過教育資源和傳播媒介，以及社會上其他的輿論工具，使環(huán)境保護(hù)、代際公平觀念深入人心，并成為社會主流思想。代際觀念的深入，環(huán)境教育的加強，一方面會影響并改變政府對環(huán)境規(guī)制的相關(guān)規(guī)定，使得政府官員充分考慮后代人利益，減少政府短視性和局限性行為；另一方面會強化企業(yè)的社會責(zé)任和自律意識，促使企業(yè)從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，自覺減少污染排放；同時也會加強公眾監(jiān)督參與，使保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為一種自覺、主動的行為。具體來看，可建立環(huán)境信息公開制度；仿美國環(huán)境 “公民訴訟制度”，建立我國環(huán)境公益訴訟制度；通過立法保障媒體的新聞自由權(quán)利，以 “第三種權(quán)力”——新聞媒體來約束權(quán)力。［8］

另外，公益性民間組織或國際組織在地域性及公利性方面常常具有國家或地方政府所不具備的優(yōu)勢，可以跨越國家的地域限制在多國甚至全球范圍達(dá)成一致行動，克服代際產(chǎn)權(quán)缺失或產(chǎn)權(quán)虛置問題，并降低實施成本。因此，要充分發(fā)揮公益性民間組織或國際組織作為代際產(chǎn)權(quán)代表人的作用，彌補政府環(huán)境規(guī)制中的某些不足。如國際綠色和平組織 （Greenpeace）自1971年成立以來，致力于以實際行動開拓一條綠色的發(fā)展道路，以保護(hù)地球、環(huán)境及其各種生物的安全和持續(xù)性發(fā)展為使命，對代際可持續(xù)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

總之，只有構(gòu)建政府引導(dǎo)、企業(yè)自律、公眾參與的健全環(huán)保機制，三方共同努力，才能使環(huán)境規(guī)制真正落實到位，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，確保我國可持續(xù)發(fā)展。

［1］宋旭光．代際公平的經(jīng)濟解釋 ［J］．內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2003（3）：6－8．

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［3］厲以寧．西方經(jīng)濟學(xué) （第三版）［M］．北京：高等教育出版社，2010：215－218．

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［6］余璐，李郁芳．可持續(xù)的政府管理 ［J］．理論導(dǎo)刊，2008（5）：13－15．

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［9］孫曉偉．從污染事故頻發(fā)透視地方政府環(huán)境規(guī)制行為——基于公共選擇理論視角的分析 ［J］．長白學(xué)刊，2011（4）：81－86．

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