公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政程序規(guī)制
——以公開招標(biāo)程序?yàn)槔?/h1>
2013-09-09 08:28:18康楓翔
朝陽(yáng)法律評(píng)論 2013年1期
康楓翔
公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政程序規(guī)制
——以公開招標(biāo)程序?yàn)槔?/p>
康楓翔*
市場(chǎng)準(zhǔn)入程序作為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的首要環(huán)節(jié)，是重要的監(jiān)管手段，其重要性是由公用事業(yè)的自然壟斷性質(zhì)決定的，也是克服目前部分失敗案例中的困境所需要明確的。目前準(zhǔn)入方式多種多樣，各有特點(diǎn)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的易標(biāo)準(zhǔn)化程度和競(jìng)爭(zhēng)激烈程度選擇合適的準(zhǔn)入方式。公開招標(biāo)程序作為最具競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)入方式，應(yīng)當(dāng)作為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的首選方式。公開招標(biāo)的目的在于充分利用公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)確定經(jīng)營(yíng)者。但在實(shí)踐中，往往因?yàn)樾畔⒉怀浞?、串通投?biāo)等致使競(jìng)爭(zhēng)不足而損害了公開招標(biāo)的效果。因此，公開招標(biāo)的有效實(shí)施需要政府確保招標(biāo)階段的有效競(jìng)爭(zhēng)。科學(xué)的程序設(shè)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入過程中的有效、公正競(jìng)爭(zhēng)。借鑒臺(tái)灣相關(guān)法律文本中的規(guī)定，本文提出了完善公開招標(biāo)程序的幾個(gè)關(guān)鍵問題，包括聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)、注重可行性研究、保證有效競(jìng)爭(zhēng)、分階段評(píng)審程序、設(shè)定合理評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審委員會(huì)的設(shè)立。
公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng) 市場(chǎng)準(zhǔn)入 公開招標(biāo) 行政程序
一、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入及其重要性
特許經(jīng)營(yíng)作為公用事業(yè)民營(yíng)化的方式之一，近年來被大量運(yùn)用于實(shí)踐，其中市場(chǎng)準(zhǔn)入程序作為其首要環(huán)節(jié)，是重要的監(jiān)管手段。
(一)何為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入
公用事業(yè)(public utility)是指“受公共利益影響的行業(yè)(businesses affected with a public interest)”①See Ford P.Hall，“The Concept of A Business Affected With A Public Interest”，Bloomington:The Principia Press.(1940)。美國(guó)加利福尼亞州《公用事業(yè)法》中寫道，“公用事業(yè)是指受到大量政府監(jiān)管的、普遍地提供服務(wù)——該服務(wù)被認(rèn)為是對(duì)公共福利必需且重要——的行業(yè)”①參見《加利福尼亞州公用事業(yè)法》(California Public Utilities Law)，載http://www.weblocator.com/attorney/ca/law/b33.html，2012年4月10日最后訪問。。一般來講，包括電力、供水、廢物處理、污水處理、燃?xì)夤?yīng)、交通、通訊等行業(yè)。傳統(tǒng)上公用事業(yè)一般由國(guó)有企業(yè)進(jìn)行獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，而這種所有制形式在現(xiàn)實(shí)中則引發(fā)了資金短缺、技術(shù)落后、效率低下、投資成本攀升等一系列問題，②肖興志:《公用事業(yè)的民營(yíng)化改革:理論與中國(guó)實(shí)證》，載黃繼忠主編:《自然壟斷與規(guī)制:理論與經(jīng)驗(yàn)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版，第185—186頁(yè)。由此便催生了公用事業(yè)民營(yíng)化的熱潮。特許經(jīng)營(yíng)作為民營(yíng)化的方式之一，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。③建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條。它有助于降低政府成本、提高服務(wù)質(zhì)量，由此在全國(guó)各地如火如荼地開展起來。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入是指在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中，政府或其授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)一定程序和標(biāo)準(zhǔn)，遴選合格的公共產(chǎn)品提供者的制度。市場(chǎng)準(zhǔn)入程序作為公用事業(yè)監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，其重要性是由公用事業(yè)的性質(zhì)決定的，也為克服目前部分失敗案例中的困境所必需。
(二)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入程序?yàn)楹沃匾?/h3>
1.自然壟斷與政府監(jiān)管。
市場(chǎng)準(zhǔn)入程序的重要性是公用事業(yè)的性質(zhì)使然。公用事業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)具有典型的自然壟斷(natural monopoly)特征?，F(xiàn)代自然壟斷理論主要從規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)的角度探討自然壟斷的成因。德姆塞茨(Demsetz)如此描述自然壟斷:“如果某個(gè)產(chǎn)品的較大規(guī)模生產(chǎn)意味著每單位的更低成本……則只有一個(gè)企業(yè)能夠存活，如果有兩個(gè)企業(yè)，其中一個(gè)可能通過擴(kuò)張來降低成本和售價(jià)，由此來淘汰另外一個(gè)?！薄耙?yàn)樯a(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，在既定市場(chǎng)中，相對(duì)于兩個(gè)企業(yè)來說，由一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)商品可能會(huì)更為低廉，由此一個(gè)企業(yè)將會(huì)存活。如果對(duì)此不加以監(jiān)管，該企業(yè)將會(huì)基于利益最大化行為而壟斷定價(jià)和產(chǎn)量?！雹躍ee Harold Demsetz，“Why Regulate Utilities?”，11 Journal of Law and Economics 1(1968)，11，No.1，(Apr.，1968).可見，對(duì)于自然壟斷產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張政府規(guī)制。其中得到較廣泛認(rèn)可的是激勵(lì)性規(guī)制理論。激勵(lì)規(guī)制就是在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下，通過競(jìng)爭(zhēng)壓力刺激受規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率。
實(shí)質(zhì)上，自然壟斷下也可存在競(jìng)爭(zhēng)。鮑莫爾、帕恩查、威利格(Baumol，Panzar＆Willing)在其1982合著的《可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)理論》一書中系統(tǒng)闡述了“可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)(Contestable Markets)”。他們認(rèn)為，只要保持市場(chǎng)“進(jìn)入”的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，則無論市場(chǎng)的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)如何，新企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的潛在競(jìng)爭(zhēng)威脅會(huì)迫使產(chǎn)業(yè)內(nèi)原有居于壟斷地位的企業(yè)提高效率，從而獲得較好的市場(chǎng)績(jī)效。由此產(chǎn)生的激勵(lì)性規(guī)制進(jìn)一步涉及具有網(wǎng)絡(luò)特性的公用事業(yè)領(lǐng)域。德姆塞茨提出在公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許權(quán)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，通過在進(jìn)入環(huán)節(jié)創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)提升行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力;并且，在投標(biāo)階段的充分競(jìng)爭(zhēng)可以使價(jià)格接近平均成本水平，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)也只能得到正常利潤(rùn)。
可見，公用事業(yè)與一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)不同，由于其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和自然壟斷特征，在同一服務(wù)區(qū)域只能有一家服務(wù)商，而且一旦該服務(wù)商進(jìn)入市場(chǎng)后，公眾事實(shí)上很難再選擇其他服務(wù)商。因此，事后競(jìng)爭(zhēng)對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)行之有效，而公用事業(yè)卻無法在其行業(yè)內(nèi)部展開有效的“該領(lǐng)域內(nèi)”(within the field)的事后(締約后)競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)德姆塞茨的特許招標(biāo)理論，有必要通過特許合同締結(jié)中的招投標(biāo)過程，來展開“面向該領(lǐng)域”(competition for the field)締約前的競(jìng)爭(zhēng)。①See Harold Demsetz，“Why Regulate Utilities?”，11 Journal of Law and Economics 1(1968)，11，No.1，(Apr.，1968).因此，如果要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，必須在市場(chǎng)準(zhǔn)入階段有效運(yùn)用獲得進(jìn)入市場(chǎng)服務(wù)的資格和機(jī)會(huì)的事前競(jìng)爭(zhēng)。
在具有稀缺性的、有限的公共資源配置中，面對(duì)相互競(jìng)爭(zhēng)的申請(qǐng)人，政府如何行使契約前階段(pre-contractual stage)的權(quán)力，依據(jù)怎樣的標(biāo)準(zhǔn)，賦予哪個(gè)申請(qǐng)人以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而確保獲得公用事業(yè)特許的企業(yè)能夠提供更好的服務(wù)，并且獲得最佳的經(jīng)濟(jì)收益?②參見余凌云:《行政契約論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第204頁(yè)。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入程序的重要性在此得以彰顯。
2.現(xiàn)實(shí)中失敗的案例。
現(xiàn)實(shí)中由于政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入程序的疏忽，導(dǎo)致了不少失敗的案例，從而致使選擇了不合適的經(jīng)營(yíng)者，加大了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，損害了公眾利益。章志遠(yuǎn)教授通過對(duì)現(xiàn)實(shí)中數(shù)個(gè)典型案例的考察，將準(zhǔn)入制度在現(xiàn)實(shí)中暴露出的問題歸納為“政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)用失當(dāng)、準(zhǔn)入條件取向單一、準(zhǔn)入方式亂象叢生”三個(gè)方面。①參見章志遠(yuǎn)、黃娟:《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度研究》，載《法治研究》2011年第3期。
第一，誤用事后競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由于政府對(duì)公用事業(yè)自然壟斷性質(zhì)的疏忽，導(dǎo)致了競(jìng)爭(zhēng)程序的錯(cuò)置。自然壟斷行業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)更多的是事前競(jìng)爭(zhēng)，而非運(yùn)營(yíng)過程中的競(jìng)爭(zhēng)。長(zhǎng)沙公交民營(yíng)化的困境便是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)用不當(dāng)而導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)的明證。在2005年長(zhǎng)沙公交推行民營(yíng)化的過程中，長(zhǎng)沙市政府將線路經(jīng)營(yíng)權(quán)分別授予九家民營(yíng)公交企業(yè)。多家企業(yè)共同運(yùn)營(yíng)最終導(dǎo)致“長(zhǎng)沙公交企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)、公交企業(yè)服務(wù)能力和水平與市民要求差距的不斷擴(kuò)大，加之公交企業(yè)投入停滯不前”等問題。②楊興云:《長(zhǎng)沙公交民營(yíng)化亂象》，載《運(yùn)輸經(jīng)理世界》2008年第5期。
第二，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)取向單一。由于政府的財(cái)政壓力，在評(píng)判合格經(jīng)營(yíng)者時(shí)通常偏好高出價(jià)者，從而以出價(jià)高低為單一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，忽視了對(duì)運(yùn)營(yíng)者信用、資質(zhì)等條件的考察，最終導(dǎo)致公眾最終承擔(dān)價(jià)格負(fù)擔(dān)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。例如，廣州番禺垃圾發(fā)電項(xiàng)目中的卡萬(wàn)塔集團(tuán)，在英美的垃圾焚燒、垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)已有頗多關(guān)于環(huán)保的不良記錄，卻于2007年在重慶成功落地，近年又取得開發(fā)珠三角垃圾市場(chǎng)資格。③笑蜀:《我來揭垃圾發(fā)電項(xiàng)目的道德畫皮》，載《南方周末》2009年11月11日。再如，“赤峰供水BOT項(xiàng)目”中，地方政府忽視了對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的考察，最終釀成重大水污染事件。④李松濤:《內(nèi)蒙古赤峰水污染事件折射公用事業(yè)改革困境》，載《中國(guó)青年報(bào)》2009年8月3日。
第三，準(zhǔn)入方式選擇不當(dāng)。目前各地立法中規(guī)定了多種準(zhǔn)入方式，如協(xié)議、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、招募、公開招標(biāo)及拍賣等，但對(duì)于如何選擇適宜的準(zhǔn)入方式，卻不甚明確。公用事業(yè)涉及面廣，加之具體情境的復(fù)雜程度，應(yīng)當(dāng)選擇適宜當(dāng)前項(xiàng)目的準(zhǔn)入方式，以便在保證公平競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)提高效率、節(jié)約成本。
綜上所述，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入程序的完善與否關(guān)系到公眾能否享受優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，關(guān)系到企業(yè)能否公平地獲得準(zhǔn)入資格和機(jī)會(huì)，同時(shí)關(guān)系到政府能否更好地履行職責(zé)，由此足見準(zhǔn)入程序的重要性。
二、公開招標(biāo)程序的特點(diǎn)與適用:與其他市場(chǎng)準(zhǔn)入程序相比較
(一)現(xiàn)有準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式簡(jiǎn)述
特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作基本上由政府(招商)方主導(dǎo)。因此，政府方面對(duì)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式的理解和選用至為重要。根據(jù)國(guó)內(nèi)近年的實(shí)踐，遴選特許經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式包括協(xié)議、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、招募、公開招標(biāo)及拍賣等五大類。
協(xié)議方式無須多言，主要因?yàn)槿狈Ω?jìng)爭(zhēng)性和公開透明性，也容易滋生腐敗的緣故，大中型的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目幾乎棄用這種方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，只在個(gè)別小型項(xiàng)目或吸引力較弱的偏遠(yuǎn)地區(qū)，協(xié)議可能是一種現(xiàn)實(shí)的方式。
競(jìng)爭(zhēng)性談判、招募和招標(biāo)都是具有競(jìng)爭(zhēng)性的遴選程序和方法，它們之間的差異除了競(jìng)爭(zhēng)性之外，提供給交易雙方的磋商空間不同也是重要的區(qū)別。競(jìng)爭(zhēng)性談判是指招標(biāo)人直接與兩個(gè)以上有意向的投標(biāo)人進(jìn)行磋商談判，從而確定中標(biāo)人的準(zhǔn)入方式;招募是指招標(biāo)人將授權(quán)經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)公告后，由招標(biāo)人向申請(qǐng)人發(fā)出邀請(qǐng)，通過審慎調(diào)查和意向談判，確定經(jīng)營(yíng)者候選人，提交專門設(shè)立的評(píng)審委員會(huì)確定優(yōu)先談判對(duì)象，通過談判確定經(jīng)營(yíng)者。招標(biāo)包括公開招標(biāo)和邀請(qǐng)，公開招標(biāo)就是以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)不特定的法人或者其他組織投標(biāo)。邀請(qǐng)招標(biāo)針對(duì)特定的、有限的對(duì)象，招標(biāo)過程并不公開，因此其競(jìng)爭(zhēng)性相較更弱。這三種方式都是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)可以選用的程序、方法。
某些地方的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采用拍賣方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，但對(duì)于公益性強(qiáng)的公用事業(yè)而言，拍賣中競(jìng)拍者少有時(shí)間進(jìn)行盡職調(diào)查，不利于投資人判斷項(xiàng)目?jī)r(jià)值;標(biāo)的物價(jià)格是競(jìng)爭(zhēng)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，缺少磋商環(huán)節(jié)，顯然不利于政府監(jiān)管的落實(shí)。因此，拍賣不適合作為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式。某些特許經(jīng)營(yíng)雖然號(hào)稱采用拍賣成交，其實(shí)是“假拍賣，真協(xié)議”或者“臺(tái)下協(xié)議好，臺(tái)上再拍賣”。
(二)規(guī)律與匹配關(guān)系:招標(biāo)的適用范圍
由于公用事業(yè)的個(gè)體差異性，需要認(rèn)真總結(jié)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式和項(xiàng)目本身特性之間的規(guī)律和匹配關(guān)系。誠(chéng)如以上所述，準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式有多種，各具不同特點(diǎn);公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的深入也催生了各種項(xiàng)目投融資模式，從BT、委托運(yùn)營(yíng)、BOT、TOT到股權(quán)轉(zhuǎn)讓。那么，是一種準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式適用所有特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，抑或是一一對(duì)應(yīng)，再或是某幾種項(xiàng)目模式適合某一種準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式?
根據(jù)“項(xiàng)目模式的標(biāo)準(zhǔn)化程度”和“項(xiàng)目對(duì)投資市場(chǎng)吸引力”這兩個(gè)最重要的影響因素，可以構(gòu)建不同特許項(xiàng)目與準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式之間的適用、匹配關(guān)系。項(xiàng)目模式易于標(biāo)準(zhǔn)化程度跟特許項(xiàng)目的基本投融資模式相關(guān)，比如作業(yè)外包、BT等就屬于易于標(biāo)準(zhǔn)化的模式;委托運(yùn)營(yíng)比前者標(biāo)準(zhǔn)化程度略低;而BOT、TOT、ROT等模式更次之;股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資是最難于標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目模式。項(xiàng)目吸引力會(huì)影響到投資人參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的積極性，進(jìn)而影響項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度。①?gòu)埩?《水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式選擇與區(qū)別應(yīng)用》，載《中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)》2006年第5期。
一般而言，招標(biāo)程序適用于標(biāo)準(zhǔn)化程度較高、競(jìng)爭(zhēng)較為激烈的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，對(duì)此沒有固定的模式，具體選擇應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地和項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行。同時(shí)，各地在立法過程中應(yīng)當(dāng)逐步將實(shí)踐中證明必須招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行固化規(guī)定，從而有利于指導(dǎo)實(shí)踐。
綜上，公開招標(biāo)的過程公開性、廣泛競(jìng)爭(zhēng)性是其主要特征，應(yīng)當(dāng)是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的首選方式，如此不僅有利于保障投資者的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，而且便于公眾監(jiān)督。②參見章志遠(yuǎn)、黃娟:《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度研究》，載《法治研究》2011年第3期。但招標(biāo)程序的適用范圍畢竟有限，在招標(biāo)不成功或不適宜選擇招標(biāo)方式的情況下，③例如以下幾種情形:一是依法公開招標(biāo)而流標(biāo)、廢標(biāo)達(dá)兩次以上的;二是技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第三十條規(guī)定，招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)、沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的;采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的;不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)。應(yīng)當(dāng)選擇其他準(zhǔn)入方式。這就需要充分認(rèn)識(shí)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的個(gè)體差異性和招商工作的復(fù)雜性，從而選擇合適的準(zhǔn)入方式。
三、公開招標(biāo)的可能風(fēng)險(xiǎn)
公開招標(biāo)的目的在于充分利用招標(biāo)過程中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以此擇優(yōu)確定經(jīng)營(yíng)者，因此，與政府管制相比較在治理自然壟斷問題上具有明顯的優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)為可以選擇最有效率的企業(yè)運(yùn)營(yíng)，“因?yàn)樽钣行实膹S商總是能贏過其他投標(biāo)廠商”①［美］W.吉帕·維斯庫(kù)斯、約翰·M.弗農(nóng)、小約瑟夫·E.哈林頓:《反壟斷與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，陳甬軍譯，機(jī)械工業(yè)出版社2004年版，第234—235頁(yè)。?？梢?，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)提高了壟斷性市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)性，減少了毀滅性競(jìng)爭(zhēng)的范圍和不良后果，通過投標(biāo)者的競(jìng)爭(zhēng)提高了效率。
但在實(shí)踐中，公開招標(biāo)的效果往往因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)不足而受影響。造成競(jìng)爭(zhēng)不足的原因大致有:
第一，信息不充分、不對(duì)稱。招標(biāo)文件中提供的信息的詳細(xì)程度，以及招標(biāo)文件發(fā)布的影響范圍、公告時(shí)間的長(zhǎng)短等因素可能影響投標(biāo)者對(duì)信息的掌握程度，現(xiàn)實(shí)中存在由于信息殘缺而影響投標(biāo)者決策，導(dǎo)致特許投標(biāo)中競(jìng)爭(zhēng)不足的問題。
第二，串通投標(biāo)的可能性。競(jìng)標(biāo)者數(shù)量越少時(shí)，這種可能性就越大，從而阻礙了招投標(biāo)公平競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)，最終損害了招標(biāo)人和其他投標(biāo)人的利益。
第三，投標(biāo)者之間的不均衡。一般來說，在位經(jīng)營(yíng)者比新參與投標(biāo)的企業(yè)掌握更多的信息，使得其他競(jìng)標(biāo)者不愿或沒有能力與之競(jìng)爭(zhēng)，致使招標(biāo)過程中競(jìng)爭(zhēng)不足。
由于競(jìng)爭(zhēng)不足可能導(dǎo)致流標(biāo)，現(xiàn)實(shí)中有不少這樣的案例。例如2004年底，蘇北某市的兩個(gè)污水處理廠BOT項(xiàng)目，該市城投集團(tuán)委托某國(guó)際招標(biāo)公司采用招投標(biāo)方式選擇項(xiàng)目投資者。但由于項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)太過簡(jiǎn)單，該國(guó)際招標(biāo)公司的條件設(shè)定一味遷就招標(biāo)單位，未經(jīng)充分的信息溝通而是搞閉門造車，截標(biāo)后只有兩家投標(biāo)單位投標(biāo)，而按照招標(biāo)方預(yù)先設(shè)定的適用法律規(guī)定，未滿三家投標(biāo)人只能宣布流標(biāo)，大量前期工作付之東流，加大了準(zhǔn)入成本。再例如2004年“佛山市苗村垃圾填埋場(chǎng)BOT項(xiàng)目”和2009年“麗攀高速公路攀枝花段BOT項(xiàng)目”都因?yàn)槿狈κ孪鹊男畔贤ê涂尚行匝芯慷鴮?dǎo)致流標(biāo)。
因此，公開招標(biāo)的有效實(shí)施需要政府確保招標(biāo)階段的有效競(jìng)爭(zhēng)。②See Oliver E.Williamson，“Franchise Bidding for Natural Monopolies:In General and with Respect to CATV”，(Spring)Bell Journal of Economics 7(1976).除此之外，公開招標(biāo)過程中有可能因?yàn)楣苤品@而導(dǎo)致暗箱操作、招標(biāo)腐敗。特權(quán)的存在以及法律和監(jiān)督機(jī)制的不完善，為政府官員創(chuàng)造了權(quán)力尋租空間。
程序正義的價(jià)值已取得普遍共識(shí)，在公開招標(biāo)的過程中，程序同樣可以發(fā)揮重要作用。簡(jiǎn)單來說，科學(xué)的程序設(shè)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入過程中的有效、公正競(jìng)爭(zhēng)。除此之外，“程序的對(duì)立物是恣意”①季衛(wèi)東:《法律程序的意義》，中國(guó)法制出版社2004年版，第24頁(yè)。，程序控制還可以促進(jìn)準(zhǔn)入過程的公開透明，從而防止腐敗，有利于選擇更優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)者。針對(duì)公開招標(biāo)程序的可能風(fēng)險(xiǎn)，本文在此以臺(tái)灣地區(qū)公開招標(biāo)程序?yàn)槔?，?jiǎn)述我國(guó)公開招標(biāo)程序的完善路徑。
四、臺(tái)灣公共建設(shè)公開招標(biāo)程序簡(jiǎn)介
臺(tái)灣公共建設(shè)公開招標(biāo)程序圖示
(一)先期作業(yè)階段
根據(jù)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《促參法實(shí)施細(xì)則》)第三十九條的規(guī)定，主辦機(jī)關(guān)①參見臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第五條:“本法所稱主辦機(jī)構(gòu)，指主辦民間參與公共建設(shè)相關(guān)業(yè)務(wù)之機(jī)構(gòu):在中央為目的事業(yè)主管機(jī)構(gòu);在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府?！痹谕苿?dòng)某項(xiàng)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)計(jì)劃之前，必須作好充分之先期作業(yè)，主要包括:②參見臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法實(shí)施細(xì)則》第三十九條。
1.可行性評(píng)估。主辦機(jī)關(guān)應(yīng)依公共建設(shè)特性及民間參與方式，以民間參與之角度，就公共建設(shè)之目的、市場(chǎng)、技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律、土地取得及環(huán)境影響等方面，審慎評(píng)估民間投資之可行性。
2.先期規(guī)劃。主辦機(jī)關(guān)應(yīng)撰擬先期計(jì)劃書，并應(yīng)依公共建設(shè)特性及民間參與方式，就擬由民間參與公共建設(shè)興建、營(yíng)運(yùn)之規(guī)劃及財(cái)務(wù)，進(jìn)行分析;必要時(shí)，應(yīng)審慎研擬政府對(duì)該建設(shè)之承諾與配合事項(xiàng)及容許民間投資附屬事業(yè)之范圍，并研擬政府應(yīng)配合辦理之項(xiàng)目、完成程度及時(shí)程。
3.遴選專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)。主辦機(jī)關(guān)辦理民間參與公共建設(shè)，得聘請(qǐng)財(cái)務(wù)、工程、營(yíng)運(yùn)、法律等專業(yè)顧問，協(xié)助辦理相關(guān)作業(yè)。
(二)公告階段
根據(jù)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》(以下簡(jiǎn)稱“促參法”)第四十二條，主辦機(jī)關(guān)應(yīng)將該建設(shè)之興建、營(yíng)運(yùn)規(guī)劃內(nèi)容及申請(qǐng)人之資格條件等相關(guān)事項(xiàng)，公告征求民間參與。主要要求有:
發(fā)布投資資訊、辦理說明會(huì)。主辦機(jī)關(guān)辦理公告征求民間參與時(shí)，得視公共建設(shè)計(jì)劃之性質(zhì)，備具民間投資資訊，供民間投資人索閱，或辦理說明會(huì)，并參酌民間投資人建議事項(xiàng)，擬定公告內(nèi)容。③臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法實(shí)施細(xì)則》第四十條。
公告內(nèi)容，應(yīng)依各該公共建設(shè)之性質(zhì)，載明下列事項(xiàng):公共建設(shè)計(jì)劃之性質(zhì)、基本規(guī)范、許可年限及范圍;政府承諾及配合事項(xiàng);申請(qǐng)人之資格條件與投資計(jì)劃書主要內(nèi)容及格式;申請(qǐng)程序及保證金;申請(qǐng)案件之評(píng)決方法、評(píng)審項(xiàng)目、評(píng)審時(shí)程及甄審標(biāo)準(zhǔn)④根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第四十二條，甄審標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)于公告征求民間參與之時(shí)一并公告。;與投資契約權(quán)利義務(wù)有關(guān)事項(xiàng);民間機(jī)構(gòu)投資公共建設(shè)之附屬事業(yè)使用所需之土地范圍及期限;其他相關(guān)事項(xiàng)。
公告方式，主辦機(jī)關(guān)應(yīng)將公告摘要公開于資訊網(wǎng)絡(luò)，并刊登于政府采購(gòu)公報(bào)。
(三)審查階段
1.成立甄審委員會(huì)。
主辦機(jī)關(guān)為審核申請(qǐng)案件，應(yīng)設(shè)甄審委員會(huì)，委員會(huì)委員應(yīng)有二分之一以上為專家、學(xué)者。①臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法實(shí)施細(xì)則》第四十四條。依據(jù)《民間參與公共建設(shè)申請(qǐng)與審核作業(yè)注意事項(xiàng)》的規(guī)定，甄審委員在不影響申請(qǐng)人備標(biāo)工作的前提下，有權(quán)修改公告內(nèi)容。因此，甄審委員會(huì)也可以在公告征求民間參與之前成立，一方面可促進(jìn)甄審委員對(duì)計(jì)劃的了解，另一方面可讓甄審委員會(huì)對(duì)擬公告之內(nèi)容進(jìn)行審查、提供意見，以免發(fā)生甄審委員會(huì)對(duì)公告內(nèi)容不認(rèn)同之困擾。②參見劉憶如、王文宇、黃玉霖:《BOT三贏策略》，商鼎文化1999年版，第26頁(yè)。
2.申請(qǐng)人提出申請(qǐng)。
申請(qǐng)人應(yīng)于公告所定期限屆滿前，備妥資格文件、相關(guān)土地使用計(jì)劃、興建計(jì)劃、營(yíng)運(yùn)計(jì)劃、財(cái)務(wù)計(jì)劃、金融機(jī)構(gòu)融資意愿書及其他公告規(guī)定資料，向主辦機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。③參見臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第四十三條。
3.評(píng)審。
根據(jù)《民間參與公共建設(shè)申請(qǐng)與審核作業(yè)注意事項(xiàng)》，甄審程序包括以下環(huán)節(jié):
(1)資格預(yù)審階段。
由甄審委員會(huì)就投資人所提供之資格文件進(jìn)行審查，選出合格申請(qǐng)人，邀請(qǐng)其提出投資計(jì)劃書;合格申請(qǐng)人可選擇提出或不提出投資計(jì)劃書。
(2)初步評(píng)選階段。
由甄審委員會(huì)就合格申請(qǐng)人所提出之投資計(jì)劃書和主要融資機(jī)構(gòu)的評(píng)估意見，以及前述資格文件，評(píng)比擇優(yōu)選出三家以下為入圍申請(qǐng)人。入圍申請(qǐng)人可選擇參與或不參與綜合評(píng)選。
(3)綜合評(píng)選階段。
各機(jī)關(guān)與入圍申請(qǐng)人就投資契約所涉及之商務(wù)條款、融資協(xié)議、技術(shù)條件及替代方案等事項(xiàng)，經(jīng)協(xié)商確認(rèn)后，由甄審委員會(huì)就入圍申請(qǐng)人所重新遞送修改之投資計(jì)劃書，評(píng)選出最優(yōu)申請(qǐng)人。
五、大陸公開招標(biāo)程序的規(guī)制路徑
在我國(guó)大陸各地的實(shí)踐中，專項(xiàng)規(guī)定招標(biāo)程序的目前僅有《福建省城市污水招標(biāo)規(guī)定》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)投標(biāo)制度》、《重慶市主城區(qū)城市公共汽車客運(yùn)線路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》。但這些規(guī)定或者適用領(lǐng)域有限，或者不夠完備具體。圍繞“如何正確選擇公開招標(biāo)程序”、“如何保證有效競(jìng)爭(zhēng)”、“如何選擇更為合格的經(jīng)營(yíng)者”等問題，本文借鑒上述臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，以及國(guó)內(nèi)目前的有益探索，對(duì)我國(guó)大陸公開招標(biāo)程序的完善路徑提出幾點(diǎn)建議。
(一)聘請(qǐng)專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)
如前所述，公開招標(biāo)程序雖然是首選程序，但不同省市的不同項(xiàng)目由于標(biāo)準(zhǔn)化程度和競(jìng)爭(zhēng)激烈程序的差異，應(yīng)當(dāng)選擇不同的準(zhǔn)入程序。一般來說，招標(biāo)程序適用于易于標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的、競(jìng)爭(zhēng)較為激烈的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，對(duì)此沒有固定的模式，具體選擇應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地和項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行。同時(shí)，各地在立法過程中應(yīng)當(dāng)逐步將實(shí)踐中證明必須招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行固化規(guī)定，從而有利于指導(dǎo)實(shí)踐。
在這個(gè)問題上，政府聘請(qǐng)專業(yè)顧問咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢，應(yīng)當(dāng)有利于公開招標(biāo)程序的進(jìn)行。由于特許經(jīng)營(yíng)計(jì)劃之復(fù)雜度高，自先期規(guī)劃到評(píng)審階段，均涉及財(cái)務(wù)、工程、營(yíng)運(yùn)、法律各種專業(yè)領(lǐng)域。因此，需要聘請(qǐng)?zhí)峁└鞣N專業(yè)服務(wù)的專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)，從而彌補(bǔ)政府在專業(yè)技術(shù)、人力及時(shí)間上之不足。專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍包括初步規(guī)劃、制作招標(biāo)文件及合同、協(xié)助評(píng)審委員會(huì)、協(xié)助辦理招標(biāo)訂定底價(jià)工作等。專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)的功能系協(xié)助主辦機(jī)關(guān)行使職權(quán)，并提供專業(yè)咨詢，其本身無行政權(quán)限，僅為主辦機(jī)關(guān)的助手，惟其辦理的業(yè)務(wù)與民間機(jī)構(gòu)利益相左，因而基于利益回避之原則，專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)不得參與投標(biāo)或?yàn)橥镀苯M織的成員，避免在民間機(jī)構(gòu)的甄審階段或契約執(zhí)行階段發(fā)生利益沖突的弊端。①參見簡(jiǎn)后吟:《民間參與公共建設(shè)采取BOT模式——由事前規(guī)劃至興建階段之基本法制研究》，中國(guó)文化大學(xué)法律學(xué)系研究所2008年碩士論文。
(二)注重可行性研究
可行性研究就特許項(xiàng)目的目的、市場(chǎng)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、法律、工程技術(shù)、替代方案、土地取得及環(huán)境影響等方面審慎評(píng)估民間投資的可行性，從而確認(rèn)項(xiàng)目的可行程度。以此考察可能遇到的困難，從而減少因盲目招標(biāo)而造成的成本浪費(fèi)和外界反對(duì)。
(三)保證有效競(jìng)爭(zhēng)
保證有效競(jìng)爭(zhēng)的手段存在于公告之前及公告發(fā)布階段，主要包括投資意愿調(diào)查和完善的信息發(fā)布制度。
投資意愿調(diào)查的方式主要有:
一是在擬定公告文件之前舉辦說明會(huì)或公聽會(huì)，調(diào)查企業(yè)參與計(jì)劃的意愿與需求，據(jù)以擬定更為具體之投資規(guī)范。如果所提出的投資條件未能有效吸引廠商投資，則主辦機(jī)關(guān)宜再研議，提出更大的誘因以吸引民間參與投資。①參見崔君瑋:《我國(guó)公共建設(shè)BOT計(jì)畫主辦機(jī)關(guān)之法律地位——以烏日垃圾焚化廠之興建營(yíng)運(yùn)為例》，東海大學(xué)法律學(xué)研究所2002年碩士論文。
二是在正式公告前試行公告。完成公告準(zhǔn)備后，政府在正式公告征求民間參與之前，可試行公告，并發(fā)布計(jì)劃投資資訊，除有助于了解民間投資意愿外，也可廣泛搜集民間對(duì)公告內(nèi)容的看法，以進(jìn)行必要的改善工作。
進(jìn)行充分的投資意愿調(diào)查，從而擬定更為合適的公告文件，以保證招標(biāo)過程中的有效競(jìng)爭(zhēng)，避免流標(biāo)、廢標(biāo)等情況發(fā)生。除此之外，完善招標(biāo)公告信息公布制度，對(duì)信息公布的途徑、時(shí)限、范圍等做出明確規(guī)定，防止因信息不充分而導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不足。
(四)分階段評(píng)審程序
公開招標(biāo)程序的設(shè)計(jì)，必須考量申請(qǐng)人可能的落選成本，尤其對(duì)于大型項(xiàng)目來說，備標(biāo)成本極高，對(duì)落選的競(jìng)標(biāo)團(tuán)隊(duì)而言是相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。為降低落選成本，評(píng)審程序需要分階段進(jìn)行。一般來說，評(píng)審的程序分為兩個(gè)階段進(jìn)行:資格預(yù)審和綜合審查。
資格預(yù)審是指在正式招標(biāo)之前，對(duì)申請(qǐng)者的資格和能力進(jìn)行形式上的預(yù)先審查。這是招投標(biāo)程序的重要環(huán)節(jié)，是招標(biāo)評(píng)審工作的起始，其直接作用是選擇合格的申請(qǐng)人進(jìn)入下一步程序，降低競(jìng)標(biāo)者的落選成本。同時(shí)，嚴(yán)格的資格預(yù)審可以考察申請(qǐng)人的資質(zhì)、能力等，從而初步選擇合格的經(jīng)營(yíng)者，降低公共風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)公眾利益。
(五)設(shè)定合理的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)
評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是公平競(jìng)爭(zhēng)的開始。除了單純考慮申請(qǐng)人的報(bào)價(jià)之外，還應(yīng)當(dāng)將“良好的企業(yè)商譽(yù)”列為必需標(biāo)準(zhǔn)。商譽(yù)反映了企業(yè)的整體運(yùn)營(yíng)狀態(tài)和信用狀況，是保證后續(xù)特許項(xiàng)目順利進(jìn)行的有效方式。
(六)評(píng)審委員會(huì)的設(shè)立
設(shè)立評(píng)審委員會(huì)的目的在于確保評(píng)審程序的科學(xué)、公正。評(píng)審委員會(huì)的專業(yè)委員基于其豐富的專業(yè)知識(shí)，審議“評(píng)審項(xiàng)目、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審程序及評(píng)定方法”等程序性事項(xiàng)，以及提出專業(yè)性意見以鑒別申請(qǐng)人的優(yōu)劣。為了更好地發(fā)揮評(píng)審委員會(huì)的專業(yè)功能，其組成需要一定比例的專家，若行政機(jī)關(guān)人數(shù)過多，則可能弱化其專業(yè)性;反之，若專業(yè)人員過多，則失去行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的責(zé)任。因此，專家的比例定在二分之一或三分之一較為適宜。另外，為防止招標(biāo)腐敗，評(píng)審的過程應(yīng)以公開為原則。
(初審編輯 陳國(guó)飛)
On Regulation of Administrative Procedures in Market Access of Public Utilities Franchise:An example of Open Tender Procedure
Kang Fengxiang
As the primary part of the utilities franchise，market access is an important way of supervision.Its importance is determined by the natural monopoly nature of the utilities.It's needed to overcome the plight in current failure cases.At present，there is a variety of access ways that have different characteristics.Tenderees shall select the appropriate access methods according to the degree of standardization and competitive intensity in each project.Open tender process as the most competitive access，should be regarded as the preferred way of public utility franchise.The purpose of the open tender is to determine the best operators by taking full advantage of a fair competition mechanism.However，in practice，inadequate information and bid rigging resulted in the lack of competition and the detriment of the effect.Therefore，in order to make implementation of open tender effective，the Government must insure effective competition at the tendering stage.The scientific program is designed to allow effective and fair competition in the process.We can learn from the provisions of Taiwan-related texts.This article presents several key issues which will improve the open tender process，including the hiring of professional organizations，focusing on the feasibility study，ensuring effective competition，setting phased review process，setting reasonable assessment criteria，establishing a jury for the process.
Franchising of Public Utilities Market Access Open Tender Administrative Procedures
*康楓翔，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)博士生，中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心研究助理。
猜你喜歡
公立醫(yī)院招標(biāo)采購(gòu)集中管理模式探索與實(shí)踐醫(yī)院管理論壇(2020年11期)2020-07-10 03:36:32 廣州舊改爆發(fā)！ 5條村公開招標(biāo)！ 超180公頃！房地產(chǎn)導(dǎo)刊(2020年5期)2020-06-24 06:13:30 編制地鐵物資招標(biāo)文件應(yīng)注意的事項(xiàng)財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)(2017年10期)2017-06-15 12:42:09 我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的定價(jià)機(jī)制探討中國(guó)工程咨詢(2017年3期)2017-01-31 05:29:48 統(tǒng)計(jì)分析在工程招標(biāo)中的應(yīng)用當(dāng)代化工研究(2016年5期)2016-03-20 16:21:26 工程招標(biāo)采購(gòu)中的投訴預(yù)防與處理工程建設(shè)與設(shè)計(jì)(2016年1期)2016-02-27 10:50:30 公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率及交易成本最小化問題社會(huì)科學(xué)研究(2015年5期)2015-12-10 17:26:07 德國(guó)將新建兩個(gè)公用事業(yè)級(jí)風(fēng)電項(xiàng)目風(fēng)能(2015年4期)2015-02-27 10:14:33 公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)下公有公共設(shè)施致害的賠償——從“吃人的下水道”談起湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)(2014年3期)2014-02-27 13:10:32 淺談建設(shè)工程項(xiàng)目公開招標(biāo)發(fā)包工作重點(diǎn)中國(guó)工程咨詢(2010年2期)2010-02-13 02:24:28
康楓翔
公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政程序規(guī)制
——以公開招標(biāo)程序?yàn)槔?/p>
康楓翔*
市場(chǎng)準(zhǔn)入程序作為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的首要環(huán)節(jié)，是重要的監(jiān)管手段，其重要性是由公用事業(yè)的自然壟斷性質(zhì)決定的，也是克服目前部分失敗案例中的困境所需要明確的。目前準(zhǔn)入方式多種多樣，各有特點(diǎn)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的易標(biāo)準(zhǔn)化程度和競(jìng)爭(zhēng)激烈程度選擇合適的準(zhǔn)入方式。公開招標(biāo)程序作為最具競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)入方式，應(yīng)當(dāng)作為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的首選方式。公開招標(biāo)的目的在于充分利用公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)確定經(jīng)營(yíng)者。但在實(shí)踐中，往往因?yàn)樾畔⒉怀浞?、串通投?biāo)等致使競(jìng)爭(zhēng)不足而損害了公開招標(biāo)的效果。因此，公開招標(biāo)的有效實(shí)施需要政府確保招標(biāo)階段的有效競(jìng)爭(zhēng)。科學(xué)的程序設(shè)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入過程中的有效、公正競(jìng)爭(zhēng)。借鑒臺(tái)灣相關(guān)法律文本中的規(guī)定，本文提出了完善公開招標(biāo)程序的幾個(gè)關(guān)鍵問題，包括聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)、注重可行性研究、保證有效競(jìng)爭(zhēng)、分階段評(píng)審程序、設(shè)定合理評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審委員會(huì)的設(shè)立。
公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng) 市場(chǎng)準(zhǔn)入 公開招標(biāo) 行政程序
一、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入及其重要性
特許經(jīng)營(yíng)作為公用事業(yè)民營(yíng)化的方式之一，近年來被大量運(yùn)用于實(shí)踐，其中市場(chǎng)準(zhǔn)入程序作為其首要環(huán)節(jié)，是重要的監(jiān)管手段。
(一)何為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入
公用事業(yè)(public utility)是指“受公共利益影響的行業(yè)(businesses affected with a public interest)”①See Ford P.Hall，“The Concept of A Business Affected With A Public Interest”，Bloomington:The Principia Press.(1940)。美國(guó)加利福尼亞州《公用事業(yè)法》中寫道，“公用事業(yè)是指受到大量政府監(jiān)管的、普遍地提供服務(wù)——該服務(wù)被認(rèn)為是對(duì)公共福利必需且重要——的行業(yè)”①參見《加利福尼亞州公用事業(yè)法》(California Public Utilities Law)，載http://www.weblocator.com/attorney/ca/law/b33.html，2012年4月10日最后訪問。。一般來講，包括電力、供水、廢物處理、污水處理、燃?xì)夤?yīng)、交通、通訊等行業(yè)。傳統(tǒng)上公用事業(yè)一般由國(guó)有企業(yè)進(jìn)行獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，而這種所有制形式在現(xiàn)實(shí)中則引發(fā)了資金短缺、技術(shù)落后、效率低下、投資成本攀升等一系列問題，②肖興志:《公用事業(yè)的民營(yíng)化改革:理論與中國(guó)實(shí)證》，載黃繼忠主編:《自然壟斷與規(guī)制:理論與經(jīng)驗(yàn)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版，第185—186頁(yè)。由此便催生了公用事業(yè)民營(yíng)化的熱潮。特許經(jīng)營(yíng)作為民營(yíng)化的方式之一，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。③建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條。它有助于降低政府成本、提高服務(wù)質(zhì)量，由此在全國(guó)各地如火如荼地開展起來。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入是指在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中，政府或其授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)一定程序和標(biāo)準(zhǔn)，遴選合格的公共產(chǎn)品提供者的制度。市場(chǎng)準(zhǔn)入程序作為公用事業(yè)監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，其重要性是由公用事業(yè)的性質(zhì)決定的，也為克服目前部分失敗案例中的困境所必需。
(二)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入程序?yàn)楹沃匾?/h3>
1.自然壟斷與政府監(jiān)管。
市場(chǎng)準(zhǔn)入程序的重要性是公用事業(yè)的性質(zhì)使然。公用事業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)具有典型的自然壟斷(natural monopoly)特征?，F(xiàn)代自然壟斷理論主要從規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)的角度探討自然壟斷的成因。德姆塞茨(Demsetz)如此描述自然壟斷:“如果某個(gè)產(chǎn)品的較大規(guī)模生產(chǎn)意味著每單位的更低成本……則只有一個(gè)企業(yè)能夠存活，如果有兩個(gè)企業(yè)，其中一個(gè)可能通過擴(kuò)張來降低成本和售價(jià)，由此來淘汰另外一個(gè)?！薄耙?yàn)樯a(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，在既定市場(chǎng)中，相對(duì)于兩個(gè)企業(yè)來說，由一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)商品可能會(huì)更為低廉，由此一個(gè)企業(yè)將會(huì)存活。如果對(duì)此不加以監(jiān)管，該企業(yè)將會(huì)基于利益最大化行為而壟斷定價(jià)和產(chǎn)量?！雹躍ee Harold Demsetz，“Why Regulate Utilities?”，11 Journal of Law and Economics 1(1968)，11，No.1，(Apr.，1968).可見，對(duì)于自然壟斷產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張政府規(guī)制。其中得到較廣泛認(rèn)可的是激勵(lì)性規(guī)制理論。激勵(lì)規(guī)制就是在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下，通過競(jìng)爭(zhēng)壓力刺激受規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率。
實(shí)質(zhì)上，自然壟斷下也可存在競(jìng)爭(zhēng)。鮑莫爾、帕恩查、威利格(Baumol，Panzar＆Willing)在其1982合著的《可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)理論》一書中系統(tǒng)闡述了“可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)(Contestable Markets)”。他們認(rèn)為，只要保持市場(chǎng)“進(jìn)入”的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，則無論市場(chǎng)的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)如何，新企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的潛在競(jìng)爭(zhēng)威脅會(huì)迫使產(chǎn)業(yè)內(nèi)原有居于壟斷地位的企業(yè)提高效率，從而獲得較好的市場(chǎng)績(jī)效。由此產(chǎn)生的激勵(lì)性規(guī)制進(jìn)一步涉及具有網(wǎng)絡(luò)特性的公用事業(yè)領(lǐng)域。德姆塞茨提出在公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許權(quán)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，通過在進(jìn)入環(huán)節(jié)創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)提升行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力;并且，在投標(biāo)階段的充分競(jìng)爭(zhēng)可以使價(jià)格接近平均成本水平，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)也只能得到正常利潤(rùn)。
可見，公用事業(yè)與一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)不同，由于其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和自然壟斷特征，在同一服務(wù)區(qū)域只能有一家服務(wù)商，而且一旦該服務(wù)商進(jìn)入市場(chǎng)后，公眾事實(shí)上很難再選擇其他服務(wù)商。因此，事后競(jìng)爭(zhēng)對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)行之有效，而公用事業(yè)卻無法在其行業(yè)內(nèi)部展開有效的“該領(lǐng)域內(nèi)”(within the field)的事后(締約后)競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)德姆塞茨的特許招標(biāo)理論，有必要通過特許合同締結(jié)中的招投標(biāo)過程，來展開“面向該領(lǐng)域”(competition for the field)締約前的競(jìng)爭(zhēng)。①See Harold Demsetz，“Why Regulate Utilities?”，11 Journal of Law and Economics 1(1968)，11，No.1，(Apr.，1968).因此，如果要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，必須在市場(chǎng)準(zhǔn)入階段有效運(yùn)用獲得進(jìn)入市場(chǎng)服務(wù)的資格和機(jī)會(huì)的事前競(jìng)爭(zhēng)。
在具有稀缺性的、有限的公共資源配置中，面對(duì)相互競(jìng)爭(zhēng)的申請(qǐng)人，政府如何行使契約前階段(pre-contractual stage)的權(quán)力，依據(jù)怎樣的標(biāo)準(zhǔn)，賦予哪個(gè)申請(qǐng)人以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而確保獲得公用事業(yè)特許的企業(yè)能夠提供更好的服務(wù)，并且獲得最佳的經(jīng)濟(jì)收益?②參見余凌云:《行政契約論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第204頁(yè)。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入程序的重要性在此得以彰顯。
2.現(xiàn)實(shí)中失敗的案例。
現(xiàn)實(shí)中由于政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入程序的疏忽，導(dǎo)致了不少失敗的案例，從而致使選擇了不合適的經(jīng)營(yíng)者，加大了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，損害了公眾利益。章志遠(yuǎn)教授通過對(duì)現(xiàn)實(shí)中數(shù)個(gè)典型案例的考察，將準(zhǔn)入制度在現(xiàn)實(shí)中暴露出的問題歸納為“政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)用失當(dāng)、準(zhǔn)入條件取向單一、準(zhǔn)入方式亂象叢生”三個(gè)方面。①參見章志遠(yuǎn)、黃娟:《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度研究》，載《法治研究》2011年第3期。
第一，誤用事后競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由于政府對(duì)公用事業(yè)自然壟斷性質(zhì)的疏忽，導(dǎo)致了競(jìng)爭(zhēng)程序的錯(cuò)置。自然壟斷行業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)更多的是事前競(jìng)爭(zhēng)，而非運(yùn)營(yíng)過程中的競(jìng)爭(zhēng)。長(zhǎng)沙公交民營(yíng)化的困境便是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)用不當(dāng)而導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)的明證。在2005年長(zhǎng)沙公交推行民營(yíng)化的過程中，長(zhǎng)沙市政府將線路經(jīng)營(yíng)權(quán)分別授予九家民營(yíng)公交企業(yè)。多家企業(yè)共同運(yùn)營(yíng)最終導(dǎo)致“長(zhǎng)沙公交企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)、公交企業(yè)服務(wù)能力和水平與市民要求差距的不斷擴(kuò)大，加之公交企業(yè)投入停滯不前”等問題。②楊興云:《長(zhǎng)沙公交民營(yíng)化亂象》，載《運(yùn)輸經(jīng)理世界》2008年第5期。
第二，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)取向單一。由于政府的財(cái)政壓力，在評(píng)判合格經(jīng)營(yíng)者時(shí)通常偏好高出價(jià)者，從而以出價(jià)高低為單一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，忽視了對(duì)運(yùn)營(yíng)者信用、資質(zhì)等條件的考察，最終導(dǎo)致公眾最終承擔(dān)價(jià)格負(fù)擔(dān)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。例如，廣州番禺垃圾發(fā)電項(xiàng)目中的卡萬(wàn)塔集團(tuán)，在英美的垃圾焚燒、垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)已有頗多關(guān)于環(huán)保的不良記錄，卻于2007年在重慶成功落地，近年又取得開發(fā)珠三角垃圾市場(chǎng)資格。③笑蜀:《我來揭垃圾發(fā)電項(xiàng)目的道德畫皮》，載《南方周末》2009年11月11日。再如，“赤峰供水BOT項(xiàng)目”中，地方政府忽視了對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的考察，最終釀成重大水污染事件。④李松濤:《內(nèi)蒙古赤峰水污染事件折射公用事業(yè)改革困境》，載《中國(guó)青年報(bào)》2009年8月3日。
第三，準(zhǔn)入方式選擇不當(dāng)。目前各地立法中規(guī)定了多種準(zhǔn)入方式，如協(xié)議、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、招募、公開招標(biāo)及拍賣等，但對(duì)于如何選擇適宜的準(zhǔn)入方式，卻不甚明確。公用事業(yè)涉及面廣，加之具體情境的復(fù)雜程度，應(yīng)當(dāng)選擇適宜當(dāng)前項(xiàng)目的準(zhǔn)入方式，以便在保證公平競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)提高效率、節(jié)約成本。
綜上所述，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入程序的完善與否關(guān)系到公眾能否享受優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，關(guān)系到企業(yè)能否公平地獲得準(zhǔn)入資格和機(jī)會(huì)，同時(shí)關(guān)系到政府能否更好地履行職責(zé)，由此足見準(zhǔn)入程序的重要性。
二、公開招標(biāo)程序的特點(diǎn)與適用:與其他市場(chǎng)準(zhǔn)入程序相比較
(一)現(xiàn)有準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式簡(jiǎn)述
特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作基本上由政府(招商)方主導(dǎo)。因此，政府方面對(duì)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式的理解和選用至為重要。根據(jù)國(guó)內(nèi)近年的實(shí)踐，遴選特許經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式包括協(xié)議、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、招募、公開招標(biāo)及拍賣等五大類。
協(xié)議方式無須多言，主要因?yàn)槿狈Ω?jìng)爭(zhēng)性和公開透明性，也容易滋生腐敗的緣故，大中型的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目幾乎棄用這種方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，只在個(gè)別小型項(xiàng)目或吸引力較弱的偏遠(yuǎn)地區(qū)，協(xié)議可能是一種現(xiàn)實(shí)的方式。
競(jìng)爭(zhēng)性談判、招募和招標(biāo)都是具有競(jìng)爭(zhēng)性的遴選程序和方法，它們之間的差異除了競(jìng)爭(zhēng)性之外，提供給交易雙方的磋商空間不同也是重要的區(qū)別。競(jìng)爭(zhēng)性談判是指招標(biāo)人直接與兩個(gè)以上有意向的投標(biāo)人進(jìn)行磋商談判，從而確定中標(biāo)人的準(zhǔn)入方式;招募是指招標(biāo)人將授權(quán)經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)公告后，由招標(biāo)人向申請(qǐng)人發(fā)出邀請(qǐng)，通過審慎調(diào)查和意向談判，確定經(jīng)營(yíng)者候選人，提交專門設(shè)立的評(píng)審委員會(huì)確定優(yōu)先談判對(duì)象，通過談判確定經(jīng)營(yíng)者。招標(biāo)包括公開招標(biāo)和邀請(qǐng)，公開招標(biāo)就是以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)不特定的法人或者其他組織投標(biāo)。邀請(qǐng)招標(biāo)針對(duì)特定的、有限的對(duì)象，招標(biāo)過程并不公開，因此其競(jìng)爭(zhēng)性相較更弱。這三種方式都是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)可以選用的程序、方法。
某些地方的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采用拍賣方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，但對(duì)于公益性強(qiáng)的公用事業(yè)而言，拍賣中競(jìng)拍者少有時(shí)間進(jìn)行盡職調(diào)查，不利于投資人判斷項(xiàng)目?jī)r(jià)值;標(biāo)的物價(jià)格是競(jìng)爭(zhēng)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，缺少磋商環(huán)節(jié)，顯然不利于政府監(jiān)管的落實(shí)。因此，拍賣不適合作為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式。某些特許經(jīng)營(yíng)雖然號(hào)稱采用拍賣成交，其實(shí)是“假拍賣，真協(xié)議”或者“臺(tái)下協(xié)議好，臺(tái)上再拍賣”。
(二)規(guī)律與匹配關(guān)系:招標(biāo)的適用范圍
由于公用事業(yè)的個(gè)體差異性，需要認(rèn)真總結(jié)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式和項(xiàng)目本身特性之間的規(guī)律和匹配關(guān)系。誠(chéng)如以上所述，準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式有多種，各具不同特點(diǎn);公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的深入也催生了各種項(xiàng)目投融資模式，從BT、委托運(yùn)營(yíng)、BOT、TOT到股權(quán)轉(zhuǎn)讓。那么，是一種準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式適用所有特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，抑或是一一對(duì)應(yīng)，再或是某幾種項(xiàng)目模式適合某一種準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式?
根據(jù)“項(xiàng)目模式的標(biāo)準(zhǔn)化程度”和“項(xiàng)目對(duì)投資市場(chǎng)吸引力”這兩個(gè)最重要的影響因素，可以構(gòu)建不同特許項(xiàng)目與準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式之間的適用、匹配關(guān)系。項(xiàng)目模式易于標(biāo)準(zhǔn)化程度跟特許項(xiàng)目的基本投融資模式相關(guān)，比如作業(yè)外包、BT等就屬于易于標(biāo)準(zhǔn)化的模式;委托運(yùn)營(yíng)比前者標(biāo)準(zhǔn)化程度略低;而BOT、TOT、ROT等模式更次之;股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資是最難于標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目模式。項(xiàng)目吸引力會(huì)影響到投資人參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的積極性，進(jìn)而影響項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度。①?gòu)埩?《水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式選擇與區(qū)別應(yīng)用》，載《中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)》2006年第5期。
一般而言，招標(biāo)程序適用于標(biāo)準(zhǔn)化程度較高、競(jìng)爭(zhēng)較為激烈的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，對(duì)此沒有固定的模式，具體選擇應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地和項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行。同時(shí)，各地在立法過程中應(yīng)當(dāng)逐步將實(shí)踐中證明必須招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行固化規(guī)定，從而有利于指導(dǎo)實(shí)踐。
綜上，公開招標(biāo)的過程公開性、廣泛競(jìng)爭(zhēng)性是其主要特征，應(yīng)當(dāng)是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的首選方式，如此不僅有利于保障投資者的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，而且便于公眾監(jiān)督。②參見章志遠(yuǎn)、黃娟:《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度研究》，載《法治研究》2011年第3期。但招標(biāo)程序的適用范圍畢竟有限，在招標(biāo)不成功或不適宜選擇招標(biāo)方式的情況下，③例如以下幾種情形:一是依法公開招標(biāo)而流標(biāo)、廢標(biāo)達(dá)兩次以上的;二是技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第三十條規(guī)定，招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)、沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的;采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的;不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)。應(yīng)當(dāng)選擇其他準(zhǔn)入方式。這就需要充分認(rèn)識(shí)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的個(gè)體差異性和招商工作的復(fù)雜性，從而選擇合適的準(zhǔn)入方式。
三、公開招標(biāo)的可能風(fēng)險(xiǎn)
公開招標(biāo)的目的在于充分利用招標(biāo)過程中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以此擇優(yōu)確定經(jīng)營(yíng)者，因此，與政府管制相比較在治理自然壟斷問題上具有明顯的優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)為可以選擇最有效率的企業(yè)運(yùn)營(yíng)，“因?yàn)樽钣行实膹S商總是能贏過其他投標(biāo)廠商”①［美］W.吉帕·維斯庫(kù)斯、約翰·M.弗農(nóng)、小約瑟夫·E.哈林頓:《反壟斷與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，陳甬軍譯，機(jī)械工業(yè)出版社2004年版，第234—235頁(yè)。?？梢?，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)提高了壟斷性市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)性，減少了毀滅性競(jìng)爭(zhēng)的范圍和不良后果，通過投標(biāo)者的競(jìng)爭(zhēng)提高了效率。
但在實(shí)踐中，公開招標(biāo)的效果往往因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)不足而受影響。造成競(jìng)爭(zhēng)不足的原因大致有:
第一，信息不充分、不對(duì)稱。招標(biāo)文件中提供的信息的詳細(xì)程度，以及招標(biāo)文件發(fā)布的影響范圍、公告時(shí)間的長(zhǎng)短等因素可能影響投標(biāo)者對(duì)信息的掌握程度，現(xiàn)實(shí)中存在由于信息殘缺而影響投標(biāo)者決策，導(dǎo)致特許投標(biāo)中競(jìng)爭(zhēng)不足的問題。
第二，串通投標(biāo)的可能性。競(jìng)標(biāo)者數(shù)量越少時(shí)，這種可能性就越大，從而阻礙了招投標(biāo)公平競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)，最終損害了招標(biāo)人和其他投標(biāo)人的利益。
第三，投標(biāo)者之間的不均衡。一般來說，在位經(jīng)營(yíng)者比新參與投標(biāo)的企業(yè)掌握更多的信息，使得其他競(jìng)標(biāo)者不愿或沒有能力與之競(jìng)爭(zhēng)，致使招標(biāo)過程中競(jìng)爭(zhēng)不足。
由于競(jìng)爭(zhēng)不足可能導(dǎo)致流標(biāo)，現(xiàn)實(shí)中有不少這樣的案例。例如2004年底，蘇北某市的兩個(gè)污水處理廠BOT項(xiàng)目，該市城投集團(tuán)委托某國(guó)際招標(biāo)公司采用招投標(biāo)方式選擇項(xiàng)目投資者。但由于項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)太過簡(jiǎn)單，該國(guó)際招標(biāo)公司的條件設(shè)定一味遷就招標(biāo)單位，未經(jīng)充分的信息溝通而是搞閉門造車，截標(biāo)后只有兩家投標(biāo)單位投標(biāo)，而按照招標(biāo)方預(yù)先設(shè)定的適用法律規(guī)定，未滿三家投標(biāo)人只能宣布流標(biāo)，大量前期工作付之東流，加大了準(zhǔn)入成本。再例如2004年“佛山市苗村垃圾填埋場(chǎng)BOT項(xiàng)目”和2009年“麗攀高速公路攀枝花段BOT項(xiàng)目”都因?yàn)槿狈κ孪鹊男畔贤ê涂尚行匝芯慷鴮?dǎo)致流標(biāo)。
因此，公開招標(biāo)的有效實(shí)施需要政府確保招標(biāo)階段的有效競(jìng)爭(zhēng)。②See Oliver E.Williamson，“Franchise Bidding for Natural Monopolies:In General and with Respect to CATV”，(Spring)Bell Journal of Economics 7(1976).除此之外，公開招標(biāo)過程中有可能因?yàn)楣苤品@而導(dǎo)致暗箱操作、招標(biāo)腐敗。特權(quán)的存在以及法律和監(jiān)督機(jī)制的不完善，為政府官員創(chuàng)造了權(quán)力尋租空間。
程序正義的價(jià)值已取得普遍共識(shí)，在公開招標(biāo)的過程中，程序同樣可以發(fā)揮重要作用。簡(jiǎn)單來說，科學(xué)的程序設(shè)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入過程中的有效、公正競(jìng)爭(zhēng)。除此之外，“程序的對(duì)立物是恣意”①季衛(wèi)東:《法律程序的意義》，中國(guó)法制出版社2004年版，第24頁(yè)。，程序控制還可以促進(jìn)準(zhǔn)入過程的公開透明，從而防止腐敗，有利于選擇更優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)者。針對(duì)公開招標(biāo)程序的可能風(fēng)險(xiǎn)，本文在此以臺(tái)灣地區(qū)公開招標(biāo)程序?yàn)槔?，?jiǎn)述我國(guó)公開招標(biāo)程序的完善路徑。
四、臺(tái)灣公共建設(shè)公開招標(biāo)程序簡(jiǎn)介
臺(tái)灣公共建設(shè)公開招標(biāo)程序圖示
(一)先期作業(yè)階段
根據(jù)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《促參法實(shí)施細(xì)則》)第三十九條的規(guī)定，主辦機(jī)關(guān)①參見臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第五條:“本法所稱主辦機(jī)構(gòu)，指主辦民間參與公共建設(shè)相關(guān)業(yè)務(wù)之機(jī)構(gòu):在中央為目的事業(yè)主管機(jī)構(gòu);在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府?！痹谕苿?dòng)某項(xiàng)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)計(jì)劃之前，必須作好充分之先期作業(yè)，主要包括:②參見臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法實(shí)施細(xì)則》第三十九條。
1.可行性評(píng)估。主辦機(jī)關(guān)應(yīng)依公共建設(shè)特性及民間參與方式，以民間參與之角度，就公共建設(shè)之目的、市場(chǎng)、技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律、土地取得及環(huán)境影響等方面，審慎評(píng)估民間投資之可行性。
2.先期規(guī)劃。主辦機(jī)關(guān)應(yīng)撰擬先期計(jì)劃書，并應(yīng)依公共建設(shè)特性及民間參與方式，就擬由民間參與公共建設(shè)興建、營(yíng)運(yùn)之規(guī)劃及財(cái)務(wù)，進(jìn)行分析;必要時(shí)，應(yīng)審慎研擬政府對(duì)該建設(shè)之承諾與配合事項(xiàng)及容許民間投資附屬事業(yè)之范圍，并研擬政府應(yīng)配合辦理之項(xiàng)目、完成程度及時(shí)程。
3.遴選專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)。主辦機(jī)關(guān)辦理民間參與公共建設(shè)，得聘請(qǐng)財(cái)務(wù)、工程、營(yíng)運(yùn)、法律等專業(yè)顧問，協(xié)助辦理相關(guān)作業(yè)。
(二)公告階段
根據(jù)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》(以下簡(jiǎn)稱“促參法”)第四十二條，主辦機(jī)關(guān)應(yīng)將該建設(shè)之興建、營(yíng)運(yùn)規(guī)劃內(nèi)容及申請(qǐng)人之資格條件等相關(guān)事項(xiàng)，公告征求民間參與。主要要求有:
發(fā)布投資資訊、辦理說明會(huì)。主辦機(jī)關(guān)辦理公告征求民間參與時(shí)，得視公共建設(shè)計(jì)劃之性質(zhì)，備具民間投資資訊，供民間投資人索閱，或辦理說明會(huì)，并參酌民間投資人建議事項(xiàng)，擬定公告內(nèi)容。③臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法實(shí)施細(xì)則》第四十條。
公告內(nèi)容，應(yīng)依各該公共建設(shè)之性質(zhì)，載明下列事項(xiàng):公共建設(shè)計(jì)劃之性質(zhì)、基本規(guī)范、許可年限及范圍;政府承諾及配合事項(xiàng);申請(qǐng)人之資格條件與投資計(jì)劃書主要內(nèi)容及格式;申請(qǐng)程序及保證金;申請(qǐng)案件之評(píng)決方法、評(píng)審項(xiàng)目、評(píng)審時(shí)程及甄審標(biāo)準(zhǔn)④根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第四十二條，甄審標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)于公告征求民間參與之時(shí)一并公告。;與投資契約權(quán)利義務(wù)有關(guān)事項(xiàng);民間機(jī)構(gòu)投資公共建設(shè)之附屬事業(yè)使用所需之土地范圍及期限;其他相關(guān)事項(xiàng)。
公告方式，主辦機(jī)關(guān)應(yīng)將公告摘要公開于資訊網(wǎng)絡(luò)，并刊登于政府采購(gòu)公報(bào)。
(三)審查階段
1.成立甄審委員會(huì)。
主辦機(jī)關(guān)為審核申請(qǐng)案件，應(yīng)設(shè)甄審委員會(huì)，委員會(huì)委員應(yīng)有二分之一以上為專家、學(xué)者。①臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法實(shí)施細(xì)則》第四十四條。依據(jù)《民間參與公共建設(shè)申請(qǐng)與審核作業(yè)注意事項(xiàng)》的規(guī)定，甄審委員在不影響申請(qǐng)人備標(biāo)工作的前提下，有權(quán)修改公告內(nèi)容。因此，甄審委員會(huì)也可以在公告征求民間參與之前成立，一方面可促進(jìn)甄審委員對(duì)計(jì)劃的了解，另一方面可讓甄審委員會(huì)對(duì)擬公告之內(nèi)容進(jìn)行審查、提供意見，以免發(fā)生甄審委員會(huì)對(duì)公告內(nèi)容不認(rèn)同之困擾。②參見劉憶如、王文宇、黃玉霖:《BOT三贏策略》，商鼎文化1999年版，第26頁(yè)。
2.申請(qǐng)人提出申請(qǐng)。
申請(qǐng)人應(yīng)于公告所定期限屆滿前，備妥資格文件、相關(guān)土地使用計(jì)劃、興建計(jì)劃、營(yíng)運(yùn)計(jì)劃、財(cái)務(wù)計(jì)劃、金融機(jī)構(gòu)融資意愿書及其他公告規(guī)定資料，向主辦機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。③參見臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第四十三條。
3.評(píng)審。
根據(jù)《民間參與公共建設(shè)申請(qǐng)與審核作業(yè)注意事項(xiàng)》，甄審程序包括以下環(huán)節(jié):
(1)資格預(yù)審階段。
由甄審委員會(huì)就投資人所提供之資格文件進(jìn)行審查，選出合格申請(qǐng)人，邀請(qǐng)其提出投資計(jì)劃書;合格申請(qǐng)人可選擇提出或不提出投資計(jì)劃書。
(2)初步評(píng)選階段。
由甄審委員會(huì)就合格申請(qǐng)人所提出之投資計(jì)劃書和主要融資機(jī)構(gòu)的評(píng)估意見，以及前述資格文件，評(píng)比擇優(yōu)選出三家以下為入圍申請(qǐng)人。入圍申請(qǐng)人可選擇參與或不參與綜合評(píng)選。
(3)綜合評(píng)選階段。
各機(jī)關(guān)與入圍申請(qǐng)人就投資契約所涉及之商務(wù)條款、融資協(xié)議、技術(shù)條件及替代方案等事項(xiàng)，經(jīng)協(xié)商確認(rèn)后，由甄審委員會(huì)就入圍申請(qǐng)人所重新遞送修改之投資計(jì)劃書，評(píng)選出最優(yōu)申請(qǐng)人。
五、大陸公開招標(biāo)程序的規(guī)制路徑
在我國(guó)大陸各地的實(shí)踐中，專項(xiàng)規(guī)定招標(biāo)程序的目前僅有《福建省城市污水招標(biāo)規(guī)定》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)投標(biāo)制度》、《重慶市主城區(qū)城市公共汽車客運(yùn)線路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》。但這些規(guī)定或者適用領(lǐng)域有限，或者不夠完備具體。圍繞“如何正確選擇公開招標(biāo)程序”、“如何保證有效競(jìng)爭(zhēng)”、“如何選擇更為合格的經(jīng)營(yíng)者”等問題，本文借鑒上述臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，以及國(guó)內(nèi)目前的有益探索，對(duì)我國(guó)大陸公開招標(biāo)程序的完善路徑提出幾點(diǎn)建議。
(一)聘請(qǐng)專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)
如前所述，公開招標(biāo)程序雖然是首選程序，但不同省市的不同項(xiàng)目由于標(biāo)準(zhǔn)化程度和競(jìng)爭(zhēng)激烈程序的差異，應(yīng)當(dāng)選擇不同的準(zhǔn)入程序。一般來說，招標(biāo)程序適用于易于標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的、競(jìng)爭(zhēng)較為激烈的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，對(duì)此沒有固定的模式，具體選擇應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地和項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行。同時(shí)，各地在立法過程中應(yīng)當(dāng)逐步將實(shí)踐中證明必須招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行固化規(guī)定，從而有利于指導(dǎo)實(shí)踐。
在這個(gè)問題上，政府聘請(qǐng)專業(yè)顧問咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢，應(yīng)當(dāng)有利于公開招標(biāo)程序的進(jìn)行。由于特許經(jīng)營(yíng)計(jì)劃之復(fù)雜度高，自先期規(guī)劃到評(píng)審階段，均涉及財(cái)務(wù)、工程、營(yíng)運(yùn)、法律各種專業(yè)領(lǐng)域。因此，需要聘請(qǐng)?zhí)峁└鞣N專業(yè)服務(wù)的專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)，從而彌補(bǔ)政府在專業(yè)技術(shù)、人力及時(shí)間上之不足。專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍包括初步規(guī)劃、制作招標(biāo)文件及合同、協(xié)助評(píng)審委員會(huì)、協(xié)助辦理招標(biāo)訂定底價(jià)工作等。專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)的功能系協(xié)助主辦機(jī)關(guān)行使職權(quán)，并提供專業(yè)咨詢，其本身無行政權(quán)限，僅為主辦機(jī)關(guān)的助手，惟其辦理的業(yè)務(wù)與民間機(jī)構(gòu)利益相左，因而基于利益回避之原則，專業(yè)顧問機(jī)構(gòu)不得參與投標(biāo)或?yàn)橥镀苯M織的成員，避免在民間機(jī)構(gòu)的甄審階段或契約執(zhí)行階段發(fā)生利益沖突的弊端。①參見簡(jiǎn)后吟:《民間參與公共建設(shè)采取BOT模式——由事前規(guī)劃至興建階段之基本法制研究》，中國(guó)文化大學(xué)法律學(xué)系研究所2008年碩士論文。
(二)注重可行性研究
可行性研究就特許項(xiàng)目的目的、市場(chǎng)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、法律、工程技術(shù)、替代方案、土地取得及環(huán)境影響等方面審慎評(píng)估民間投資的可行性，從而確認(rèn)項(xiàng)目的可行程度。以此考察可能遇到的困難，從而減少因盲目招標(biāo)而造成的成本浪費(fèi)和外界反對(duì)。
(三)保證有效競(jìng)爭(zhēng)
保證有效競(jìng)爭(zhēng)的手段存在于公告之前及公告發(fā)布階段，主要包括投資意愿調(diào)查和完善的信息發(fā)布制度。
投資意愿調(diào)查的方式主要有:
一是在擬定公告文件之前舉辦說明會(huì)或公聽會(huì)，調(diào)查企業(yè)參與計(jì)劃的意愿與需求，據(jù)以擬定更為具體之投資規(guī)范。如果所提出的投資條件未能有效吸引廠商投資，則主辦機(jī)關(guān)宜再研議，提出更大的誘因以吸引民間參與投資。①參見崔君瑋:《我國(guó)公共建設(shè)BOT計(jì)畫主辦機(jī)關(guān)之法律地位——以烏日垃圾焚化廠之興建營(yíng)運(yùn)為例》，東海大學(xué)法律學(xué)研究所2002年碩士論文。
二是在正式公告前試行公告。完成公告準(zhǔn)備后，政府在正式公告征求民間參與之前，可試行公告，并發(fā)布計(jì)劃投資資訊，除有助于了解民間投資意愿外，也可廣泛搜集民間對(duì)公告內(nèi)容的看法，以進(jìn)行必要的改善工作。
進(jìn)行充分的投資意愿調(diào)查，從而擬定更為合適的公告文件，以保證招標(biāo)過程中的有效競(jìng)爭(zhēng)，避免流標(biāo)、廢標(biāo)等情況發(fā)生。除此之外，完善招標(biāo)公告信息公布制度，對(duì)信息公布的途徑、時(shí)限、范圍等做出明確規(guī)定，防止因信息不充分而導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不足。
(四)分階段評(píng)審程序
公開招標(biāo)程序的設(shè)計(jì)，必須考量申請(qǐng)人可能的落選成本，尤其對(duì)于大型項(xiàng)目來說，備標(biāo)成本極高，對(duì)落選的競(jìng)標(biāo)團(tuán)隊(duì)而言是相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。為降低落選成本，評(píng)審程序需要分階段進(jìn)行。一般來說，評(píng)審的程序分為兩個(gè)階段進(jìn)行:資格預(yù)審和綜合審查。
資格預(yù)審是指在正式招標(biāo)之前，對(duì)申請(qǐng)者的資格和能力進(jìn)行形式上的預(yù)先審查。這是招投標(biāo)程序的重要環(huán)節(jié)，是招標(biāo)評(píng)審工作的起始，其直接作用是選擇合格的申請(qǐng)人進(jìn)入下一步程序，降低競(jìng)標(biāo)者的落選成本。同時(shí)，嚴(yán)格的資格預(yù)審可以考察申請(qǐng)人的資質(zhì)、能力等，從而初步選擇合格的經(jīng)營(yíng)者，降低公共風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)公眾利益。
(五)設(shè)定合理的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)
評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是公平競(jìng)爭(zhēng)的開始。除了單純考慮申請(qǐng)人的報(bào)價(jià)之外，還應(yīng)當(dāng)將“良好的企業(yè)商譽(yù)”列為必需標(biāo)準(zhǔn)。商譽(yù)反映了企業(yè)的整體運(yùn)營(yíng)狀態(tài)和信用狀況，是保證后續(xù)特許項(xiàng)目順利進(jìn)行的有效方式。
(六)評(píng)審委員會(huì)的設(shè)立
設(shè)立評(píng)審委員會(huì)的目的在于確保評(píng)審程序的科學(xué)、公正。評(píng)審委員會(huì)的專業(yè)委員基于其豐富的專業(yè)知識(shí)，審議“評(píng)審項(xiàng)目、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審程序及評(píng)定方法”等程序性事項(xiàng)，以及提出專業(yè)性意見以鑒別申請(qǐng)人的優(yōu)劣。為了更好地發(fā)揮評(píng)審委員會(huì)的專業(yè)功能，其組成需要一定比例的專家，若行政機(jī)關(guān)人數(shù)過多，則可能弱化其專業(yè)性;反之，若專業(yè)人員過多，則失去行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的責(zé)任。因此，專家的比例定在二分之一或三分之一較為適宜。另外，為防止招標(biāo)腐敗，評(píng)審的過程應(yīng)以公開為原則。
(初審編輯 陳國(guó)飛)
On Regulation of Administrative Procedures in Market Access of Public Utilities Franchise:An example of Open Tender Procedure
Kang Fengxiang
As the primary part of the utilities franchise，market access is an important way of supervision.Its importance is determined by the natural monopoly nature of the utilities.It's needed to overcome the plight in current failure cases.At present，there is a variety of access ways that have different characteristics.Tenderees shall select the appropriate access methods according to the degree of standardization and competitive intensity in each project.Open tender process as the most competitive access，should be regarded as the preferred way of public utility franchise.The purpose of the open tender is to determine the best operators by taking full advantage of a fair competition mechanism.However，in practice，inadequate information and bid rigging resulted in the lack of competition and the detriment of the effect.Therefore，in order to make implementation of open tender effective，the Government must insure effective competition at the tendering stage.The scientific program is designed to allow effective and fair competition in the process.We can learn from the provisions of Taiwan-related texts.This article presents several key issues which will improve the open tender process，including the hiring of professional organizations，focusing on the feasibility study，ensuring effective competition，setting phased review process，setting reasonable assessment criteria，establishing a jury for the process.
Franchising of Public Utilities Market Access Open Tender Administrative Procedures
*康楓翔，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)博士生，中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心研究助理。
猜你喜歡
醫(yī)院管理論壇(2020年11期)2020-07-10 03:36:32
房地產(chǎn)導(dǎo)刊(2020年5期)2020-06-24 06:13:30
財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)(2017年10期)2017-06-15 12:42:09
中國(guó)工程咨詢(2017年3期)2017-01-31 05:29:48
當(dāng)代化工研究(2016年5期)2016-03-20 16:21:26
工程建設(shè)與設(shè)計(jì)(2016年1期)2016-02-27 10:50:30
社會(huì)科學(xué)研究(2015年5期)2015-12-10 17:26:07
風(fēng)能(2015年4期)2015-02-27 10:14:33
湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)(2014年3期)2014-02-27 13:10:32
中國(guó)工程咨詢(2010年2期)2010-02-13 02:24:28
