文 | 梁素琴

在目前和今后產(chǎn)能過剩情況下，中央再保留項目行政審批權(核準備案)已沒有太大意義，既控制不了水泥產(chǎn)能過剩，也監(jiān)管不了地方政府繼續(xù)核準項目。

中國水泥協(xié)會常務副會長兼秘書長孔祥忠認為，行政審批權下放以后，中央政府會加強監(jiān)督；企業(yè)會更加關注地方政府審批的新項目對自己的產(chǎn)品市場和企業(yè)發(fā)展的影響。這樣多方的監(jiān)督，地方政府在審批新建項目時就會更加審慎。行政審批權的下放，有利于創(chuàng)造更加公平的市場競爭環(huán)境，有利于水泥行業(yè)的長期健康發(fā)展和行業(yè)整體經(jīng)濟效益的提高。

今年5月，國務院提出取消和下放117項行政審批權，但水泥、鋼鐵等高能耗行業(yè)不在其中。近日，國務院關于產(chǎn)能過剩的治理方案正式出臺，未來將進一步減少政府對鋼鐵、水泥等五大產(chǎn)能過剩行業(yè)的行政干預，大幅縮減行政審批事項。

水泥行業(yè)的行政審批權是否應下放

實際上，國家從2007年就開始逐步下放行政審批權，這次提出大幅減少行政審批事項，有可能是把行政審批權下放到省里，這樣更有利于中央政府進行宏觀調控，有利于根據(jù)行業(yè)規(guī)劃檢查地方在化解產(chǎn)能過剩方面做的效果。在部分項目由中央政府審批情況下，盡管中央曾出臺了許多政策來化解產(chǎn)能過剩，但在現(xiàn)行的體制和機制下是很難有效地控制產(chǎn)能過剩。以水泥行業(yè)為例，在目前和今后產(chǎn)能過剩情況下，中央再保留項目行政審批權（核準備案）已沒有太大意義，既控制不了水泥產(chǎn)能過剩，也監(jiān)管不了地方政府繼續(xù)核準項目。國家核準什么？是產(chǎn)業(yè)布局還是產(chǎn)能總量？目前，水泥礦山開采，國家有資源管制；項目建設使用土地有土地法；項目環(huán)評有環(huán)保法；包括生產(chǎn)產(chǎn)品有質量法、安全法等。有很多相關的法律對項目建設和生產(chǎn)進行管制，法律應比行政權力大才對。從這個意義上來講，項目審批首先是合法，然后再根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展進行項目核準。實際上，對充分競爭市場的項目建設如果中央政府審批是前置條件，那么對項目審查執(zhí)法的嚴肅性就變成一種挑戰(zhàn)。

我國是從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟，有一個過渡期，在這個過渡期中央政府保留了部分項目的審批核準權，我們要肯定過去政府項目審批權給行業(yè)發(fā)展帶來過很好的作用，如：對加速工業(yè)結構的調整、產(chǎn)業(yè)布局等方面前期都做了很好的設計；對推動水泥行業(yè)技術結構的調整、嚴格控制落后產(chǎn)能項目建設、促進企業(yè)的兼并重組、加速淘汰落后產(chǎn)能等方面發(fā)揮了積極的作用。但是，在市場經(jīng)濟條件下，特別是“十一五”以來，我國經(jīng)濟高速增長，市場需求拉動了投資高速增長，國家對行業(yè)做的規(guī)劃很難得到落實，中央的項目行政審批權已不能對行業(yè)的發(fā)展起到很好的指導作用。在產(chǎn)業(yè)技術結構調整基本完成，淘汰落后也接近尾聲，這個時候項目審批核準權已失去宏觀調控的意義。

行政審批權的下放，是我國經(jīng)濟轉型升級中的重要一環(huán)，有助于處理好政府與市場的關系，是一個突破口。項目審批權下放以后，中央政府可以把主要精力放在對地方政府新上項目的產(chǎn)業(yè)布局和行業(yè)規(guī)劃的宏觀管理上。另外，項目審批權的下放，也有利于政府部門的廉政建設，更好地通過法律和制度來約束一些行為。

項目行政審批權下放對水泥企業(yè)的影響

如果項目行政審批權下放，對水泥企業(yè)肯定會產(chǎn)生一定的影響，企業(yè)更多的是擔心，一旦行政審批權下放，項目建設會不會更加混亂、產(chǎn)能過剩會不會失控？這種擔心是多余的，行政審批權的下放，對地方政府來說，意味著壓力更大了、責任更大了，而不是權力更大了，相信地方政府有科學發(fā)展觀意識。過去，中央政府大包大攬，項目建設由國家審批，只需在地方備案，地方政府不承擔任何責任。我們說要經(jīng)濟轉型，我們對經(jīng)濟管理的思路和手段不改革、不更新，不從源頭上做起，經(jīng)濟怎么能真正轉型呢?只能會越轉產(chǎn)能過剩越嚴重。筆者個人認為，下放行政審批權，對水泥行業(yè)是件好事，企業(yè)不必過多擔心。行政審批權下放后，對地方政府的約束力更強了，如果新建項目無法產(chǎn)生新的經(jīng)濟效益，稅收收不上來，地方政府也會擔心，相信地方政府會正確對待產(chǎn)能過剩問題，注重投資效益。在新建項目的審批上，地方政府會越來越慎重，現(xiàn)在能動用的土地資源越來越少，不只是考慮能否賣個高價的問題，地方政府更關心的是新建項目能產(chǎn)生多大的效益、能為地方提供多少稅收、對地方能做多大貢獻等。因為地方政府想把地方的經(jīng)濟搞上去，同時也希望給地方的老百姓創(chuàng)造福利，穩(wěn)定地方的社會環(huán)境。

從另一個角度講，行政審批權下放以后，中央政府會加強監(jiān)督；企業(yè)會更加關注地方政府審批的新項目對自己的產(chǎn)品市場和企業(yè)發(fā)展的影響；地方老百姓對環(huán)境保護的意識越來越強，也會關心新上項目對本地產(chǎn)生的環(huán)境影響。這樣多方的監(jiān)督，地方政府在審批新建項目時就會更加審慎。行政審批權的下放，有利于創(chuàng)造更加公平的市場競爭環(huán)境，有利于水泥行業(yè)的長期健康發(fā)展和行業(yè)整體經(jīng)濟效益的提高。

中央應加強對地方政府新建項目的監(jiān)管

行政審批權下放以后，中央政府的角色改變了，可以把更多精力放在宏觀管理上，減少對微觀經(jīng)濟的干預。筆者個人認為，中央政府下放行政審批權不是一個孤立的事件，相信政府會加強監(jiān)督管理，會有相應的配套措施實施。建議中央政府應充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和社會力量，加強對地方政府審批新建項目的監(jiān)督，地方新建項目應聽取行業(yè)協(xié)會的意見，得到行業(yè)協(xié)會的認可，這是新建項目核準的一個必要的社會監(jiān)督手段，因為行業(yè)協(xié)會更清楚項目該不該上，比中央政府監(jiān)管更到位。

我們提到用碳交易的方法化解產(chǎn)能過剩的觀點，以后可能對新建項目更具策略的方法是，只要上項目，涉及污染排放，就需要購買污染排放指標，用這個來取代項目核準中的總量控制，筆者認為這樣更加公平合理。如果企業(yè)退出市場，關閉企業(yè)的污染排放指標則可以拿到碳交易所去出售，企業(yè)有了很好的退出機制。企業(yè)新上項目就要有污染排放指標，沒有指標就不能上項目，用市場的倒逼機制會讓水泥工業(yè)結構更加低碳、綠色。