王楊群

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

我國水資源論證制度實施10年來，水資源論證制度不斷完善，領域不斷拓展，隊伍不斷壯大，工作水平不斷提高，各項工作取得了顯著進展，在促進水資源優(yōu)化配置、提高用水效益、保護水資源水生態(tài)等方面，發(fā)揮了至關重要的作用。2011年《中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā) 〔2011〕1 號）和2012年 《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3 號）(以下簡稱《意見》)，都對 水 資源論證工作提出明確要求，指出要嚴格執(zhí)行建設項目水資源論證制度，加強相關規(guī)劃和項目建設布局水資源論證。

一、水資源論證與水資源管理“三條紅線”的關系

實行最嚴格水資源管理制度是通過確立水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線“三條紅線”，建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責任和考核制度，規(guī)范、約束和引導用水行為，實現(xiàn)水資源合理開發(fā)、高效利用和有效保護。而水資源論證就是從水資源配置、節(jié)約和保護的角度，分析建設項目或規(guī)劃的取水、供水、用水、耗水、排水的科學合理性，保障其合理用水需求，涵蓋了水資源開發(fā)利用、用水效率和水資源保護，貫穿于“三條紅線”的各項控制指標。水資源論證是實行最嚴格水資源管理制度的重要內(nèi)容，對落實最嚴格水資源管理制度起到源頭控制作用，也是實現(xiàn)最嚴格水資源管理制度目標的重要保障。

1.水資源論證與水資源開發(fā)利用控制紅線

水資源開發(fā)利用控制紅線，作為“三條紅線”的第一條紅線，與用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線密切相關。水資源論證從源頭把關水資源的開發(fā)利用，有效控制用水總量。建設項目水資源論證，通過對項目取水水源地的水資源開發(fā)利用情況進行分析論證，分析不同保證率的來水量、可供水量及取水可靠程度，在水資源開發(fā)利用總量控制范圍內(nèi)，利用各種渠道和手段解決水資源短缺問題，支撐項目合理合法取水，實現(xiàn)了從微觀用水戶上控制新增用水需求，遏制不合理用水需求的目標。規(guī)劃水資源論證，通過對規(guī)劃的需水總量進行分析論證，保障其用水總量控制在水資源開發(fā)利用控制紅線范圍內(nèi)，從宏觀布局上對水資源開發(fā)利用進行總體控制。

2.水資源論證與用水效率控制紅線

要實現(xiàn)最嚴格水資源管理制度設置的用水效率目標，就必須形成高效利用的用水模式，宏觀上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，微觀上轉(zhuǎn)變用水方式。水資源論證制度，通過對項目或者規(guī)劃的用水水平進行分析，評價項目用水效率，對建設項目用水量合理性、用水過程及水平衡、產(chǎn)品用水定額、生活用水定額及用水水平、節(jié)水措施與節(jié)水潛力等進行分析論證，使建設項目在源頭就采取節(jié)水措施，從而提高用水效率，優(yōu)化水資源配置，在公平公正的前提下，將更多的水資源轉(zhuǎn)移到高效率和高效益領域，調(diào)整用水結(jié)構，從而促進經(jīng)濟結(jié)構轉(zhuǎn)變。在微觀層面，水資源論證對用水全過程進行合理性分析，挖掘節(jié)水潛力，提出節(jié)水措施，提高用水效率。

3.水資源論證與水功能區(qū)限制納污紅線

水功能區(qū)限制納污紅線是根據(jù)水功能區(qū)水質(zhì)目標要求和水域納污容量，控制入河湖排污總量的上限，其根本目的就是促進減污減排。這就需要在保護舉措上，加快從事后治理向事前預防轉(zhuǎn)變，避免走先污染后治理、先破壞后修復的發(fā)展道路。水資源論證是通過對項目或者規(guī)劃的退水情況及其對水功能區(qū)和水環(huán)境的影響進行分析，包括退水系統(tǒng)及其組成概況，污染物排放濃度、總量及達標情況，污染物排放時間變化情況，對附近河段環(huán)境的影響，排污口設置是否合理等，從水資源論證源頭上為實施水功能區(qū)限制納污提供技術支撐。通過水資源論證可以遏制一些高污染的項目，把污染源頭控制前置，防患于未然。同時，通過水資源論證可有效促進企業(yè)改進生產(chǎn)工藝和流程，提高水資源循環(huán)利用水平，減少廢污水排放，減少對水體的直接污染。

二、最嚴格水資源管理制度對水資源論證提出新要求

水資源論證制度與最嚴格水資源管理“三條紅線”密切相關，是貫穿用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”指標的重要制度。當前水資源形勢正在發(fā)生深刻變化，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，建設生態(tài)文明，實現(xiàn)科學發(fā)展，對強化水資源論證、提高水資源管理決策水平提出新的更高要求。需要統(tǒng)一思想認識，樹立科學發(fā)展理念，強化水資源論證，嚴格落實用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責任與考核制度，嚴把水資源開發(fā)利用決策關。

1.嚴格取水總量論證，落實用水總量控制制度

嚴格水資源論證，將建設項目或者規(guī)劃的取用水總量嚴格控制在區(qū)域用水總量指標范圍內(nèi)，落實用水總量控制制度。大力推進國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及建設項目布局的水資源論證工作，嚴格建設項目水資源論證管理，對于未經(jīng)水資源論證而擅自開工建設或投產(chǎn)的項目一律責令停止。嚴格建設項目水資源論證報告書審批管理，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的、列入國家產(chǎn)業(yè)調(diào)整目錄中禁止類的、在取用水總量已經(jīng)達到或者超過控制指標和水量分配指標的地區(qū)新增用水的，建設項目水資源論證報告審批機關一律不予批準。對不符合水資源綜合規(guī)劃的、不符合水量分配方案的、取水總量接近控制指標的地區(qū)，限制批準其水資源論證報告。對于沒有水量分配或協(xié)議的地區(qū)，應通過開發(fā)利用程度及潛力分析，確定合理的用水總量指標，將其作為總量控制的依據(jù)。應分析規(guī)劃或者項目取水規(guī)模的合理性與區(qū)域總量控制中的可用水量之間的關系，論證取水規(guī)模與總量控制紅線的符合性，并在此基礎上，分析計算論證取水水源的保證程度以及可靠性和可行性。

2.嚴格用水合理性分析，落實用水效率控制制度

加強建設項目或者規(guī)劃的用水合理性分析，將用水效率控制紅線作為評價建設項目或者規(guī)劃用水水平的一項重要指標，限制水資源不足地區(qū)建設高耗水型工業(yè)項目，控制取用水達到一定規(guī)模的用水戶新增用水。對于改建、擴建以及分期建設項目，應收集已建工程取水、用水、耗水和退水的資料，并分析本項目與已建項目取水、用水和退水之間的關系，對照相應的水資源論證報告書提出的水資源節(jié)約保護要求，分析評價落實情況，提出已建工程節(jié)水與保護的要求。加強對新建、擴建、改建建設項目的節(jié)水潛力分析，明確配套節(jié)水設施與主體工程同步實施和取水工程竣工驗收以及水資源論證后評估的考核指標要求，落實建設項目節(jié)水“三同時”制度。重視建設項目的用水過程與水平衡分析，開展與行業(yè)先進水平的對照分析，推進不同行業(yè)節(jié)水技術改造。充分發(fā)揮水資源論證后評估的監(jiān)督管理作用，對水資源論證執(zhí)行情況進行后評估，全面檢驗論證質(zhì)量，強化企業(yè)節(jié)水管理。

3.嚴格取退水影響論證，落實水功能區(qū)限制納污制度

應加強取退水影響和入河排污口設置論證，對于排污量已超過水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，水資源論證報告書實行限制批準，嚴格控制入河湖排污總量。應依據(jù)有關法規(guī)、規(guī)劃和水資源管理要求，分析建設項目取水和退水與流域和區(qū)域水資源配置、管理與保護的協(xié)調(diào)一致性，論證建設項目取退水影響。應從水資源基本條件、水功能區(qū)管理、水域納污能力、限制納污控制量、水生態(tài)系統(tǒng)保護及對第三者的影響等方面，分析取退水的累積影響。退水影響論證工作中，應加強特殊行業(yè)建設項目的退水風險分析，對于退水存在有害、有毒和低放射性物質(zhì)風險，應提出應急預案；應分析退水對飲水安全造成重大影響或潛在威脅，并提出補救措施和預防措施，根據(jù)水域生態(tài)保護及管理要求，重點分析對水資源可持續(xù)利用或重要水生態(tài)的影響。嚴格入河排污口設置方案論證，保證入河排污口設置的合理性和可行性，落實入河排污口管理制度。

4.嚴格依法行政，落實水資源管理責任與考核制度

實行最嚴格水資源管理制度重在落實，建立責任與考核制度是確保主要目標和各項任務措施落到實處的關鍵，也是落實最嚴格水資源管理制度的根本保障。水資源論證作為重要的水資源管理制度和措施，是實行最嚴格水資源管理制度考核內(nèi)容中的剛性要求，也是實行最嚴格水資源管理制度的重要保障。應嚴格執(zhí)行水資源論證制度，把水資源論證工作納入水資源管理責任和考核中，作為流域管理機構和各級水行政主管部門工作業(yè)績考核的主要內(nèi)容，細化目標，分解任務，把任務和責任落實到每一項工作、每一個環(huán)節(jié)中，建立健全目標管理跟蹤反饋和責任追究制度。各級水行政主管部門和流域管理機構在水資源論證工作中，應按照各自分工，認真履行職責，不越位、不缺位、不錯位。流域管理機構要通過水資源論證工作，對流域用水總量控制負總責，強化水功能區(qū)劃管理特別是省界緩沖區(qū)管理，全面提高水資源利用效率和效益。地方水行政主管部門應提高對水資源論證工作的重視，負責本行政區(qū)域水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，同時維護流域水資源統(tǒng)一管理。

三、嚴格水資源論證工作的對策與措施

水資源論證實施10年來，經(jīng)過不斷摸索，取得了顯著成效，但還存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)有待解決，部分地區(qū)仍然存在依法應開展但未開展水資源論證工作、水資源論證報告書編制質(zhì)量不高等問題，與落實最嚴格水資源管理制度要求還不相適應。面對新形勢新任務，要嚴格執(zhí)行水資源論證制度，進一步完善水資源論證制度和技術體系，加強監(jiān)督管理體系和工作保障體系，把好水資源開發(fā)利用決策關，提高水資源開發(fā)利用的決策水平，推進最嚴格水資源管理制度的深入落實。

1.進一步完善水資源論證法規(guī)制度體系

繼2002年 《建設項目水資源論證管理辦法》頒布之后，水利部又制定了《水文水資源調(diào)查評價和建設項目水資源論證資質(zhì)管理辦法（試行）》（水利部令第17號），印發(fā)了《建設項目水資源論證報告書審查工作管理規(guī)定》（水資源〔2003〕311 號），對建設項目水資源論證資質(zhì)管理和水資源論證報告書審查提出了具體要求。2006年《取水許可和水資源費征收管理條例》對建設項目水資源論證作出明確規(guī)定。這些法規(guī)制度對推進水資源論證工作發(fā)揮了至關重要的作用，但由于制度出臺較早，一些制度需要進一步修訂和完善。在法律層面上，需進一步強化水資源論證的法律地位。在行政法規(guī)上，抓緊出臺水資源論證條例，對建設項目和規(guī)劃水資源論證提出要求。在部門規(guī)章上，需修訂完善已有管理辦法，出臺關于規(guī)劃水資源論證、水資源論證監(jiān)督管理等方面的部門規(guī)章。在部門規(guī)范性文件方面，需修訂或出臺加強水資源論證的相關規(guī)定，進一步具體約束和規(guī)范水資源論證各項行為。

2.進一步完善水資源論證技術標準體系

水資源論證技術標準，是保障水資源論證工作質(zhì)量的重要技術支撐，直接決定了水資源論證的工作質(zhì)量。水利部2005年發(fā)布了 《建設項目水資源論證導則（試行）》（SL/Z 322-2005），2011年發(fā)布了《水利水電建設項目水資源論證導則》（SL 525-2011）， 規(guī)范了報告書編制內(nèi)容，提高了水資源論證工作質(zhì)量，起到了重要的指導和規(guī)范作用。各地結(jié)合實際情況，相繼出臺了建設項目水資源論證報告書編制與審查有關技術規(guī)定。由于建設項目水資源論證涉及眾多行業(yè)，且行業(yè)之間用水特征差別較大，需進一步對建設項目水資源論證設定的標準進行分類，建立以《建設項目水資源論證導則》為統(tǒng)領，以行業(yè)分導則和技術要

北京北運河生態(tài)河道之南口濕地求為支撐的建設項目水資源論證技術標準體系。同時，需制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及重大建設項目布局等規(guī)劃水資源論證技術導則和相關技術要求，完善水資源論證技術標準體系。

3.進一步完善水資源論證監(jiān)督管理體系

水資源論證制度關鍵要靠執(zhí)行，執(zhí)行情況如何在于監(jiān)督管理是否到位。水利部多次下發(fā)文件，對提高水資源論證報告書質(zhì)量和規(guī)范報告書審查作出了明確要求。要嚴格執(zhí)行水資源論證制度，就應在水資源論證階段、審批階段、實施階段，對項目業(yè)主、資質(zhì)單位、審查機關及相關人員進行全過程監(jiān)督管理。項目業(yè)主應嚴格執(zhí)行水資源論證工作程序，資質(zhì)單位應確保水資源論證報告書編制質(zhì)量，審查機關應嚴格報告書審查，審查專家應以身作則，確保審查結(jié)果科學、公正。應加大對水資源論證監(jiān)督檢查和報告書抽查的力度，對未進行水資源論證的已建、在建項目進行清理；對資質(zhì)單位報告書編制質(zhì)量較差的，應依法進行處罰；對審查把關不嚴、報告書結(jié)論出現(xiàn)重大問題的，應追究相關部門和人員的責任。同時，應健全社會監(jiān)督機制，加大公眾參與力度，確保水資源論證過程公平公正、結(jié)論科學可靠。

4.進一步完善水資源論證工作保障體系

應圍繞當前的重點熱點問題，開展水資源論證的專題研究，特別是要研究在新形勢下如何全面落實水資源管理制度，促進水生態(tài)文明建設，提高水資源論證工作的專業(yè)化、科學化水平。加大對建設項目水資源論證資質(zhì)單位從業(yè)人員培訓力度，著力打造行為規(guī)范、素質(zhì)優(yōu)良的水資源論證專業(yè)化隊伍，強化水資源論證資質(zhì)的市場準入，建立資質(zhì)單位的進出機制，實施違規(guī)淘汰，探索建立從業(yè)人員職業(yè)資格制度。進一步加大對水資源論證評審專家的管理力度，加強培訓，按照地表水、地下水、水資源開發(fā)利用、水資源保護等專業(yè)領域，逐步建立不同行業(yè)的專家群，細化專家的業(yè)務范圍，提高水資源論證評審的專業(yè)性，確保評審水平。加強對水資源論證管理人員的交流研討和培訓，不斷總結(jié)工作中存在的問題，發(fā)揮全社會的力量共同實施，多方合作，形成合力。

[1]陳雷.全面落實最嚴格水資源管理制度 保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展[J].中國水利，2012（10）.

[2]解決中國水資源問題的重要舉措——水利部副部長胡四一解讀 《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》[J].中國水利，2012（7）.