農(nóng)村集體土地隱性市場分類及其現(xiàn)狀特征

□ 朱明芬

農(nóng)村集體土地隱性市場是指那些存在于合法、顯性農(nóng)村集體土地市場之外，游離于各種制度縫隙之中，不僅得不到法律認可、較少履行合約手續(xù)，而且逃避稅收和各種管制，實行暗箱操作、地下交易、非現(xiàn)行國家法律認可的農(nóng)村集體土地交易市場。基于農(nóng)村集體土地的法定屬性和農(nóng)村集體土地隱性市場的違法程度，農(nóng)村集體土地隱性市場又可分為違法市場、觸法市場和失范市場①具體概念界定參見朱明芬:《農(nóng)用地隱性市場特征及其歸因分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2011年第3期。。由于農(nóng)村集體土地的利用屬性和法律規(guī)定各不相同，每類農(nóng)村集體土地隱性市場又呈現(xiàn)多種表現(xiàn)形態(tài)和特征。因此，分類分析各類農(nóng)村集體土地隱性市場，對于分類規(guī)制引導該市場具體十分重要的現(xiàn)實意義。

為了據(jù)實分析農(nóng)村集體土地隱性市場的類型和特征，課題組進行了兩次實地調(diào)查。第一次為2010年9～10月，調(diào)查主題是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，調(diào)查地點為廣東、江蘇、浙江、湖北、四川、重慶6省市，在每省市分別抽取3縣(市、區(qū))、2鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))、4村、120個農(nóng)戶，分別問卷調(diào)查村干部(書記或村長)和農(nóng)戶兩個層面。共獲村干部有效問卷142份，農(nóng)戶有效問卷709份。第二次為2011年9～11月，調(diào)查主題是農(nóng)村建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)，調(diào)查對象仍為上述6省市，并分別在每省市抽取2個縣(市、區(qū))(其中在湖北抽取4個縣(市、區(qū)))、每縣(市、區(qū))3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、每鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)3個村(社區(qū))、每個村10個農(nóng)戶，進行問卷調(diào)查，獲得有效農(nóng)戶問卷1010份。并把廣東、江蘇、浙江作為“東部”、湖北作為“中部”、四川、重慶作為“西部”，進行對比研究。

一、違法市場

違法市場主要包括違法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、違法將農(nóng)用地入股有限責任公司、違法占用和流轉(zhuǎn)宅基地等四種形式。

(一)違法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地

參與這種違法交易的主體多元、方式多樣，按違法主體可分為三種情形。

1、農(nóng)民擅自違法搭建或少批多占宅基地。據(jù)1010戶農(nóng)戶問卷調(diào)查，70．4%的農(nóng)戶的建房面積超出宅基地審批面積，平均每戶超出36．5平方米，如果加上庭院及其它附屬設(shè)施占地，平均每戶宅基地面積超出144．8平方米，這個數(shù)據(jù)是許多省(市、區(qū))規(guī)定的宅基地面積的上限。而且，超面積占用宅基地的情形由東到西呈梯度上升態(tài)勢，東、中、西部地區(qū)戶均宅基地超出面積分別達到87．5平方米、125．8平方米和203．2平方米。這類違法占用已成為“法不治眾”的慣性行為，大多數(shù)農(nóng)戶在建房過程會越過宅基地紅線多占一點建房面積或多圈一些院子面積，部分農(nóng)民尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民擅自將自留地、承包地擴建住宅，用于開店、辦廠、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用房和出租。有的村干部出于世故人情或收租利益，默許或放任這種做法，有的村趁機按實際占地面積收取每年每戶3000元到5000元不等的“土地占用費”，名曰“調(diào)節(jié)群體矛盾”。其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用房屬于附屬設(shè)施用房，用于農(nóng)副產(chǎn)品加工、飼養(yǎng)家禽家畜和蠶繭等。只要不超出宅基地面積應(yīng)當是合法、合理的，但是，許多農(nóng)戶借此理由超面積違法占用。調(diào)查也顯示，在1010個農(nóng)戶中，70．1%的農(nóng)戶建有生產(chǎn)性用房，每戶平均面積33．6平方米(見表1)。①張西陸、曲廣寧:《深圳小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查》，《南方日報》，2012年3月7日。

表1 1010個樣本農(nóng)戶宅基地違法占用情況

2、村集體違法轉(zhuǎn)變農(nóng)用地為建設(shè)用地。根據(jù)6省市144村問卷調(diào)查，2000～2010年，6省市共發(fā)生違法占用農(nóng)用地4711宗，共占用農(nóng)用地23332．6畝(其中，68．2%為耕地)。平均每村每年發(fā)生違法占地3．3宗，每年違法占用地16．2畝。其中，東部每村違法占用耕地面積為中部的174．0%，為西部的245．6%。但是，2007～2011年與2000～2011年相比(2011調(diào)查的315個樣本村有69個村為2010年樣本村)，每村平均違法占用耕地面積明顯下降，6省市平均下降2．9倍，中、西部樣本村每年違法占用面積不足1畝。即使如此，東部地區(qū)的村(社)每年仍有4．2畝的違法占用(見表2)。這些違法農(nóng)轉(zhuǎn)用土地的來源大多是村集體機動田地，部分村通過回租農(nóng)民承包地進行農(nóng)轉(zhuǎn)用土地的連片集中，用作集體違法開發(fā)利用(包括建設(shè)酒店、加油站、市場、商務(wù)樓、小產(chǎn)權(quán)房等)，或出租轉(zhuǎn)讓給一些私人企業(yè)，有的租期長達30年至50年，用于開辦休閑農(nóng)莊、磚窯、沙場等非農(nóng)建設(shè)。

表2 2000～2011年兩次調(diào)查的樣本村對農(nóng)用地非農(nóng)占用情況

自2007年以來，各地的小產(chǎn)權(quán)房紛紛浮出水面，在北京、成都、濟南等地都出現(xiàn)了大面積連片建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房。截至2011年底，深圳小產(chǎn)權(quán)房違法建筑達到37．94萬棟，建筑面積達4．05億平方米，是深圳市總建筑面積的49．27%①參見搜狐焦點網(wǎng):《深圳小產(chǎn)權(quán)房有望確權(quán) 土改試點再次示范全國》，http://house．focus．cn/news/，2012年5月25日。。如此大規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房，一類是程序性違法，如擴大面積、未經(jīng)申報、改變功能;另一類是實質(zhì)性違法，涉及耕地、水源等土地，損害公共利益②張西陸、曲廣寧:《深圳小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查》，《南方日報》，2012年3月7日。。

3、基層政府“先占后征”強制農(nóng)轉(zhuǎn)用。一些地方政府在規(guī)劃工業(yè)園區(qū)、城市建設(shè)或落實招商項目時，一邊向上級國土部門申報征地指標，一邊開工建設(shè)，或者把一個大項目拆分成若干個小項目進行分期報批，但實際上該項目則按規(guī)劃整體推進，從而導致“先占后征”情況的出現(xiàn)。調(diào)查表明，“先占后征”是各種違法農(nóng)轉(zhuǎn)用面積中規(guī)模最大的，占49．6%，農(nóng)民違章搭建和村集體擅自出租以及其它違法農(nóng)轉(zhuǎn)用的比例分別22．5%、20．2%和7．8%。其中，中西部半數(shù)以上違法占地是“先占后征”，西部達到58．0%(見表3)。而“先占后征”的行為主體無疑是地方政府，這表明地方政府是農(nóng)用地違法占用的最大主體③國土資源部稱，“目前從涉及違法的用地面積來看，地方政府為違法主體的案件，用地面積為80%，公民、個人或者企業(yè)違法占地的面積是20%”。參見據(jù)2007年7月13日《上海證券報》。。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些小規(guī)模的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，地方政府還采取簡單的購買方式占用。例如，四川P縣為修橋，需占用鄰縣D市T鎮(zhèn)一農(nóng)戶的3畝承包地，政府與該農(nóng)戶協(xié)商后以每畝3萬元購得，未經(jīng)任何審批程序，雙方僅憑一紙協(xié)議即完成交易。2010年成都市實施耕?；鹬贫龋撧r(nóng)戶為獲得交易承包地每年每畝300～400元的耕地保護基金，單方面毀約要求重新確認該地塊的承包經(jīng)營權(quán)，由此引出社會矛盾。據(jù)第二次的調(diào)查，2007～2011年315個樣本村非法農(nóng)轉(zhuǎn)用的土地面積合計為6676．5畝，東部的非法轉(zhuǎn)用比例為66．7%，中西部農(nóng)轉(zhuǎn)用比例為33．3%。此間，“先占后征”在各類違法農(nóng)轉(zhuǎn)用中面積比例下降到27．5%。

表3 2000～2010年144個樣本村農(nóng)用地非農(nóng)利用結(jié)構(gòu)

(二)將集體土地入股有限責任公司或抵押

集體土地入股有限責任公司或作為抵押品的情形，在農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地(包括宅基地)上都發(fā)生過。

1、農(nóng)用地以入股有限責任公司。據(jù)2010年709個樣本農(nóng)戶農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方式調(diào)查，在315塊轉(zhuǎn)入農(nóng)用地中，入股有限責任公司的占0．3%，在357塊轉(zhuǎn)出的農(nóng)用地中，入股有限責任公司的占4．7%(見表4)。按照《公司法》的規(guī)定，有限責任公司股東不超過50人，而農(nóng)用地入股的公司股東常常逾百人，單個農(nóng)戶的股權(quán)十分有限，少數(shù)大股東相對控股，農(nóng)戶在農(nóng)用地經(jīng)營過程中少有話語權(quán)。更重要的是，土地承包經(jīng)營權(quán)入股后，一旦發(fā)生股權(quán)轉(zhuǎn)讓，則土地承包經(jīng)營權(quán)可能轉(zhuǎn)讓給非本村集體成員;還有，一旦入股企業(yè)破產(chǎn)，土地則應(yīng)當作價償還債務(wù)，農(nóng)民則面臨失地風險。

表4 709個樣本農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)方式

2、農(nóng)村集體建設(shè)用地入股有限責任公司。黨的十七屆三中全會決議提出“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！钡?，基于農(nóng)村集體建設(shè)用地的集體所有產(chǎn)權(quán)屬性，一些看似合理的流轉(zhuǎn)方式經(jīng)常隱含著不合法的流轉(zhuǎn)情況。比如，在村集體利用農(nóng)村集體建設(shè)用地入股時，315個樣本村中共有37個村(占樣本村15．3%)將農(nóng)村集體建設(shè)用地用于入股流轉(zhuǎn)經(jīng)營，其中5村(占入股村數(shù)13．5%)將其入股到有限責任公司或企業(yè)，入股面積達到93．5畝。一旦有限責任公司因經(jīng)營不善而破產(chǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地必須抵押給非集體組織成員，從而改變了集體建設(shè)用地所有權(quán)主體以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間的權(quán)利和義務(wù)。

3、農(nóng)村集體建設(shè)用地私下抵押。據(jù)315個樣本村的調(diào)查顯示，2007～2011年間，村集體合法自有集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)面積達到4961．2畝，平均每村每年隱性流轉(zhuǎn)3．1畝。其中，東部明顯高于中西部，而成都、重慶作為全國農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)，建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)面積又明顯高于中部地區(qū)。在隱性流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)中，私下抵押占8．2%(見表5)。實踐中，農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押早已從“私下”走向“公開”的探索，例如，早在2003年，江蘇省海門市政府根據(jù)限定土地用途、控制流轉(zhuǎn)總量、合理分配收益等原則，先后制定下發(fā)《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作實施方案》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(試行)等文件，明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、抵押以及集體建設(shè)用地置換的具體程序和要求。到2008年底集體建設(shè)用地及其地上建筑物抵押貸款約占全市中小企業(yè)貸款余額的20%，并呈現(xiàn)上升趨勢。根據(jù)海門市已經(jīng)流轉(zhuǎn)的工業(yè)用途集體出讓土地使用權(quán)及地上建筑物估價，400多家中小企業(yè)還可向銀行申請抵押貸款近20億元①樊雪志:《中國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)抵押調(diào)查》，《中國經(jīng)濟時報》，2009年4月29日。。

表5 2007～2011年樣本村自有合法建設(shè)用地用途的隱性流轉(zhuǎn)利用情況

(三)違法占用和流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地

1、違法占用宅基地

調(diào)查顯示，在1010個樣本農(nóng)戶中，70．4%農(nóng)戶的建房面積超出宅基地審批面積，平均超出36．5平方米。如果加上庭院和其它輔助設(shè)施，平均每戶超出144．8平方米(見表1)。現(xiàn)實中，這類隱性占用已成為“法不治眾”的公開行為，而且，由東到西呈梯度上升態(tài)勢，東、中、西部地區(qū)戶均違法占用宅基地分別達到87．5平方米、125．8平方米和203．2平方米。違法占用宅基地的方式多種多樣，主要方式是少批多建、違章搭建、建新不拆舊、違法購買等，其中值得關(guān)注的是違法購買，部分農(nóng)民為了在理想的地塊上建房或者是擴大宅基地面積，私下買賣農(nóng)用地，價格由雙方協(xié)商。少數(shù)進城工作的原農(nóng)村人，經(jīng)濟實力較強，回到家鄉(xiāng)以父母的名義買地造房已成風氣。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員L在浙江H市任處級干部，在距H市20公里的城郊老家購地4畝，涉及承包土地農(nóng)戶3戶，購地價格為每畝6．5萬元(比當?shù)赝恋卣饔醚a償價格高出5千元)，在村委見證下，擁有這4畝農(nóng)用土地的長久使用權(quán)，并利用其中2畝建設(shè)了別墅和庭院。

2、違法流轉(zhuǎn)宅基地。宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶使用、收益和有限處置，法定產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較明晰。而且，宅基地轉(zhuǎn)讓、互換和繼承是受到限制的，宅基地入股、抵押、閑置和出租都是違法的。但是，在1010個樣本農(nóng)戶中，已出售過房屋的農(nóng)戶共計60戶，占5．9%。雖然該比例不高，但農(nóng)房購買對象中，非本村村民(包括外村村民、城里人、法人企業(yè))占51．7%;農(nóng)房購買面積中，非本村村民占56．9%(見表6)。非本村村民購買農(nóng)房的行為明顯構(gòu)成違法流轉(zhuǎn)。即使是本村村民購房，如果不符合宅基地申請條件的也構(gòu)成違法流轉(zhuǎn)。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的高收入階層，厭倦了城市的擁堵和嘈雜，去農(nóng)村購房居住。甚至一些城市“金領(lǐng)”把靜謐鄉(xiāng)村視為移民海外的中轉(zhuǎn)站①陳新焱:《“金領(lǐng)”進村》，《南方周末》，2012年2月12日第20版。。

表6 樣本農(nóng)戶房屋出售對象結(jié)構(gòu)與地區(qū)差異

二、觸法市場

觸法市場主要包括“以租代征”擅自改變耕地的農(nóng)業(yè)用途、集體建設(shè)用地上建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”、聯(lián)合開發(fā)宅基地且長期出租給城里人等情形。

1、“以租代征”擅自改變耕地的農(nóng)業(yè)用途。在相對嚴格的建設(shè)用地指標審批制度下，不少地方政府規(guī)劃的重大項目、重點工程以及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(包括國道、省道、工業(yè)園區(qū)、城市景觀大道等)，能通過國土資源管理部門批準的建設(shè)用地面積往往小于地方政府對項目的規(guī)劃面積。為了彌補建設(shè)用地的“捉襟見肘”，同時又不至于增添征地拆遷壓力，許多地方政府則通過“以租代征”的方式取得土地用于建設(shè)項目的配套用地，如項目綠化，這些“以租代征”的土地60%左右為耕地。經(jīng)對6省市調(diào)查，315個樣本村在2007～2011年間發(fā)生“以租代征”面積達到6673．1畝，占農(nóng)用地非農(nóng)利用的41．2%(見表7)?！耙宰獯鳌币浴按虿吝吳颉钡姆绞脚鲇|到《土地管理法》相關(guān)耕地保護條款，游走于法律和制度的縫隙之中。因為它事實上并沒有改變土地的“大農(nóng)業(yè)”用途，但改變了土地的耕地用途。而這些土地長期用于植樹和種草，勢必破壞土壤耕作層，消耗土壤肥力，影響耕地綜合生產(chǎn)力和糧食安全。

表7 2007～2011年315個樣本村農(nóng)村集體農(nóng)用地非農(nóng)業(yè)利用情況

2、集體建設(shè)用地上建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”。小產(chǎn)權(quán)房，主要指在市場交易中一些建造農(nóng)民宅基地之上的、或者建造農(nóng)村集體土地征用留用地上的、以商廈、酒店式公寓、綜合樓等形式出現(xiàn)的單元套房，這類房屋只擁有一定期限使用權(quán)，一般為40年，并以合同形式來約束。與大產(chǎn)權(quán)房相比，小產(chǎn)權(quán)房小就小在它沒有土地使用權(quán)證，或沒有分割到戶(一房一權(quán)或一戶一權(quán))的土地使用權(quán)證。據(jù)調(diào)查，2007～2011年，315個樣本村利用集體建設(shè)用地470．4畝自建公寓，占自主利用總面積的5．7%(東部達到6．1%，中部為 3．2%，西部為 4．5%)。這些公寓建設(shè)主要利用集體存量建設(shè)用地(包括廢棄的廠房、學校等)，并作為“小產(chǎn)權(quán)房”租售或作為經(jīng)營性用房。目前，在中央14部委一片“清理整頓”聲中，北京、遼寧、山東、江蘇、廣東等地小產(chǎn)權(quán)房悄然變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)生態(tài)房”、“養(yǎng)老公寓”、“旅游地產(chǎn)”、“會員制農(nóng)莊”等，通過“使用權(quán)代替產(chǎn)權(quán)”或授予“榮譽村民”等方式換裝入市。

3、聯(lián)合開發(fā)宅基地且長期出租給城里人。觸法開發(fā)宅基地主要發(fā)生在經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)和農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)的西部地區(qū)。在1010個樣本農(nóng)戶中，實施聯(lián)建的農(nóng)戶共41戶(約占4．1%)，其中東、中、西部地區(qū)各占 31．7% 、0．4%和65．9%。在東部地區(qū)，農(nóng)房聯(lián)建主要是民營房產(chǎn)公司積極界入。例如，浙江聯(lián)眾農(nóng)村資源開發(fā)有限公司利用農(nóng)民宅基地在風景名勝地區(qū)建造的“城仙居”①祁黃雄、陸建廣:《農(nóng)村宅基地開發(fā)利用的案例研究——浙江聯(lián)眾公司“城仙居”模式利弊分析》，《中國土地科學》，2010年第5期。，以租代售的方式長期租售給城市居民使用，觸及了國務(wù)院關(guān)于“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房”的政策。在西部地區(qū)，由于農(nóng)民舊有宅基地面積較大以及“5．12”災(zāi)后重建的特殊政策，政府引導社會資本輔助農(nóng)民建設(shè)新家園，實施了“小聯(lián)建”和“大聯(lián)建”模式。比如，四川省C市共聯(lián)建3000戶，外來聯(lián)建戶2000戶，聯(lián)建完成后，聯(lián)建戶宅基地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，外來戶擁有永久性使用權(quán)，這種方式被稱之為“小聯(lián)建”。與“小聯(lián)建”相對應(yīng)的是“大聯(lián)建”，即在村(社)統(tǒng)一規(guī)劃下，由企業(yè)投資為災(zāi)民集中新建房屋(人均建筑面積35～40平方米)，節(jié)約出來的宅基地或復(fù)墾為耕地作為耕地占補平衡指標，或轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地用作建設(shè)用地增減掛鉤指標，再通過成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心掛牌出讓。指標落地則可以直接用于商業(yè)房地產(chǎn)、商貿(mào)旅游業(yè)、銀行抵押、以及公建配套。在這里，“小聯(lián)建”明顯違反《土地管理法》中宅基地的分配原則，“大聯(lián)建”明顯觸及抵押法、隱性觸及《土地管理法》中的建設(shè)用地必須使用國有土地的規(guī)定。

三、失范市場

失范市場主要包括農(nóng)村土地權(quán)證不齊虛化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)、土地整理過程中土地利益分配不平衡以及宅基地失范占用等情形。

1、農(nóng)村土地權(quán)證不齊虛化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。依據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》、《森林法實施條例》等法律的有關(guān)規(guī)定，縣級以上地方人民政府和國務(wù)院林業(yè)、水利主管部門早已應(yīng)該對農(nóng)用地、林地、水域進行登記、頒證、確權(quán)。但是直到2010年，仍然有不少地方存在著土地確權(quán)問題。2011年5月6日國土資源等三部委聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求全國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作于2012年底前完成。但是，據(jù)調(diào)查，不少地區(qū)很難在該時間內(nèi)完成，就連政府工作效率較高的杭州，該項工作也還處于試點階段。地方政府對農(nóng)村集體土地登記、頒證、確權(quán)工作如此拖沓的真正原因是地方政府的積極性不高。云南巧家官員那句“土地是黨給的，不能由農(nóng)民掌握”乃是地方政府最經(jīng)典的代言②趙俊臣:《基層政府官員為什么對土地林地確權(quán)消極應(yīng)付》，《三農(nóng)中國》，http://www．snzg．cn，2012年9月2日。。雖然農(nóng)村集體土地登記、頒證、確權(quán)工作滯后不屬于實質(zhì)性違法，也沒有對農(nóng)民土地承包經(jīng)營產(chǎn)生多大實質(zhì)性影響，但是，土地作為農(nóng)民重要的生產(chǎn)、生活資料，權(quán)證不齊加大了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、貸款抵押等土地權(quán)能的實現(xiàn)難度，同時給村干部在承包期內(nèi)強制調(diào)整土地預(yù)留了制度空間，也給地方政府擴大征地范圍甚至違法占用農(nóng)村集體土地預(yù)留了制度空間，從而虛化了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。

2、土地整理過程中土地利益分配不平衡。為了實現(xiàn)耕地占補平衡，各地紛紛展開各種形式的土地整理，土地整理的績效是肯定的:實現(xiàn)了耕地“占補平衡”，局部改變農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式，促進農(nóng)民增收。但是，在土地整理過程，行政推動和政府定價，導致土地所有者利益受損。主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是農(nóng)村集體作為土地所有者在整理土地補助中獲利最少。筆者從浙江F縣X鎮(zhèn)土地整理臺賬上發(fā)現(xiàn)，縣政府下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)的土地整理費為每畝5萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下?lián)艿酱鍨槊慨€2萬元，村集體土地招標整理成本為每畝0．7萬元～0．8萬元，作為土地所有者的村集體整理一畝土地才獲得1萬多元。二是農(nóng)村集體作為土地所有者獲得的土地非農(nóng)利用指標最少。一般，土地整理指標的70% ～80%被縣及以上政府回購，不僅影響村集體和農(nóng)民土地的直接經(jīng)濟利益，而且擠壓了農(nóng)村未來發(fā)展空間。目前部分農(nóng)民合法建房需求已得不到批準。三是農(nóng)民在土地整理中獲利更少。在土地整理利益分割中，農(nóng)民處于最末梢，較少擁有談判權(quán)，只能被動選擇接受，而越是基層政府財力不足的地區(qū)，越希望通過宅基地復(fù)墾獲得更多土地指標，可經(jīng)置換后獲得更大利益。浙江S縣，在離舊縣城3．5公里處建設(shè)新城，政府要求來新城異地安置的農(nóng)戶，必須放棄與農(nóng)業(yè)戶口有關(guān)的所有權(quán)利，即“全放棄”——放棄農(nóng)村集體土地使用權(quán)、宅基地和住房、土地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)(含林木所有權(quán))、集體共有資源資產(chǎn)受益權(quán)等附屬于農(nóng)業(yè)戶口上的所有利益，而農(nóng)民因全放棄獲得的“全補償”大約為每戶6～8萬元。

3、合法繼承掩蓋下的宅基地失范占用。據(jù)對1010個樣本農(nóng)戶調(diào)查，農(nóng)戶一戶多宅率為18．5%。其中，除了未批先建、建新不拆舊等明顯違法情況外，大多數(shù)屬于失范性一戶多宅。這種失范性私人產(chǎn)權(quán)又是如何在現(xiàn)實約束之下利用公有資源的?一是法律承認農(nóng)村居民的房屋可以合法繼承，由于“地隨房走”，也合法繼承了宅基地。這類由法定繼承而產(chǎn)生的合法性一戶多宅率為42．3%。但是，法律規(guī)定繼承農(nóng)房只能使用和修繕，不能翻建、改建或重建，直到地上部分自然消亡，其宅基地使用權(quán)自然收歸集體。然而，隨著宅基地供求關(guān)系趨緊①據(jù)課題組對東中西部315個村干部問卷調(diào)查，25．0%的村(社)限制宅基地申請，12．8%的村(社)停止宅基地申請。，宅基地資產(chǎn)價值凸顯，許多農(nóng)房繼承者對繼承房屋不斷修繕，使其成為“不倒翁”，合法合理地利用了農(nóng)村宅基地公有資源。而鄉(xiāng)村熟人社會對這種行為給予了極大寬容:“人家的祖業(yè)誰不珍惜?”致使一些戶口已遷出農(nóng)村、且在城鎮(zhèn)落戶和工作的非本集體經(jīng)濟成員的房屋繼承人，也千方百計甚至不惜尋租辦理了房屋產(chǎn)權(quán)繼承手續(xù)。二是部分農(nóng)民因自家宅基地面積小或房屋破舊另向本村村民購買住房(含宅基地)，卻仍然保留舊房宅基地。這類情形在一戶多宅農(nóng)戶中占14．8%。雖然舊宅基面積不大，如果加上另購房屋的宅基地可能超過當?shù)貞艟厣舷?，而這類農(nóng)戶一般家境困難或居住偏遠，沒人“計較”其失范行為。三是部分企業(yè)法人或城鎮(zhèn)富裕階層人士，受農(nóng)村秀麗生態(tài)環(huán)境吸引，去農(nóng)村承包幾十畝土地，再利用千分之五生產(chǎn)性用房的政策，建設(shè)鄉(xiāng)間別墅，使用期與土地承包期一樣，變相“合法”占用了農(nóng)村宅基地。

四、結(jié)論及啟示

從上述農(nóng)村集體土地隱性市場的分類分析可以看出:當前，我國農(nóng)村集體土地隱性市場規(guī)模較大、種類眾多、特征各異，亟待理性甑別和分類規(guī)范。在工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展的過程中，農(nóng)村集體土地已成為各類市場主體尤其是地方政府爭搶的“唐僧肉”，必須從規(guī)制地方政府行為入手，運用信息化監(jiān)管手段，實施最嚴格的土地保護問責制度，嚴厲清查“以租代征”、強行占用等農(nóng)轉(zhuǎn)用行為，堅決取締違法市場;通過完善土地產(chǎn)權(quán)制度，積極推進農(nóng)村集體土地征收規(guī)范，有效限制政府土地公權(quán)力，積極規(guī)范觸法市場和失范市場;通過建立健全農(nóng)村集體土地有形市場，在實行嚴格的土地用途管理制度的前提下，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的建立，提高土地資源配置效率。

然而，上述農(nóng)村集體土地隱性市場的分類是基于現(xiàn)行土地法律法規(guī)標準所進行的初步判斷，其基本假設(shè)是:現(xiàn)行土地法是良法。如果說現(xiàn)行土地法律法規(guī)存在惡的立法取向或存在惡的法律條款，則需要我們從相反的視角來劃分和評析農(nóng)村集體土地隱性市場。換言之，如果現(xiàn)行法律法規(guī)存在有待完善的地方，農(nóng)村集體土地隱性市場的分類則應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整。實事上，我國正處于轉(zhuǎn)型階段，舊有法律法規(guī)難免滯后于創(chuàng)新性實踐，有如1978年12月安徽鳳陽縣小崗村秘密包干到戶的農(nóng)地處置行為，當時實屬非法或非正式土地產(chǎn)權(quán)交易行為，但后來經(jīng)政府認可后在全國推廣，而且進行補充立法確認②2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。。因此，轉(zhuǎn)型期土地制度的非均衡狀態(tài)促使我們深層地思考農(nóng)村集體土地隱性市場:該市場的存在是否存在逐步強化農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)的功能?是否有利于提高農(nóng)民對土地資源的利益分享?是否有利于推進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展?是否有利于提高土地配置效率?農(nóng)村集體土地隱性市場的“雙刃劍”效應(yīng)，仍有待深入研究。