□文/鄧大洪

四川探路“省直管縣”

□文/鄧大洪

以往的省管縣試點都是財政上省管縣，而行政上往往仍是市管縣，且都認為經(jīng)濟較發(fā)達且行政區(qū)劃不大的省份適合于省管縣?，F(xiàn)在，作為中國西部且管理縣最多的四川省也提出了省管縣的行政機構改革試點方案。專家認為，要真正全面實行省管縣，前提須縮小省級行政區(qū)劃。

西部第一個吃螃蟹者

日前，四川省委辦公廳、四川省政府辦公廳聯(lián)合頒布了《關于支持百萬人口大縣改革發(fā)展的政策措施》(簡稱《措施》)。該措施的核心內(nèi)容是將選擇個別條件成熟的人口大縣推行省直管縣的行政體制改革試點。

省管縣的提法應該說并不新鮮，但以往的所謂省管縣都僅限于財政上的省管縣，而真正實現(xiàn)行政上的省管縣卻還是鳳毛鱗角，且以往省管縣的試點都是東部沿海經(jīng)濟較發(fā)達、行政區(qū)劃不大的省，作為中國的大省且地處經(jīng)濟相對落后的西部的四川提出省管縣，且是“行政體制改革”，的確出乎人們的意料。四川能否真正實現(xiàn)從財政至行政上的全面的省管縣，自然是格外引人關注。

“真正實現(xiàn)從經(jīng)濟到行政省管縣的改革試點，可以說是代表了我國行政機構改革的方向。”華東師范大學教授徐長樂告訴記者。

追根溯源，省管縣的試點最早應該是在1992年，當年，浙江、河北、江蘇、河南等省份陸續(xù)推出了省管縣的改革試點，當時的提法是強縣擴權，即把地市級的經(jīng)濟管理權限下放給試點縣。之后的2005年6月，時任國務院總理溫家寶在“全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議”上指出，“要改革縣鄉(xiāng)財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點?！?009年2月，頒布的中央一號文件明確要求積極推進省直接管理縣(市)財政的改革試點。

此次四川省提出省管縣的試點似乎比以上的改革試點更進一步了。四川在省管縣《措施》中明確提出，在行政體制改革方面，將進一步依法下放市級經(jīng)濟管理權限和社會事業(yè)管理權限至縣級，以支持人口大縣進行擴權強鎮(zhèn)改革試點，將原來的縣級市場監(jiān)管、建設管理、民生事業(yè)、公共服務等部分管理權限下放試點鎮(zhèn)。

在縣級干部行政級別上，《措施》提出：“在干部激勵機制方面，將建立百萬人口大縣領導干部激勵機制，落實符合條件的人口大縣縣委書記職級高配政策?！?/p>

除此之外，《措施》還提出：“在城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設方面，百萬人口的試點大縣的縣城按照中等城市規(guī)劃建設，加快推進城市新區(qū)建設和舊城改造，加強重點鎮(zhèn)建設，支持人口大縣規(guī)劃建設縣域副中心”；“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，百萬人口大縣將優(yōu)先布局重大產(chǎn)業(yè)項目，具備條件的產(chǎn)業(yè)園區(qū)將升級為省級開發(fā)區(qū)；”“在財政金融方面，將適當提高人口大縣基本公共服務支持轉(zhuǎn)移支付補助力度，減輕政策性新增支出負擔壓力，優(yōu)先支持人口大縣中條件成熟的農(nóng)村信用社聯(lián)合社改制成為農(nóng)村商業(yè)銀行?！?/p>

如果能真正實現(xiàn)省管縣的行政改革，則意味著，行政體制將由原來的“省-市-縣”構架改為“省-市、省-縣”構架。

省管縣的西部探路者

“市級行政建制在適當?shù)臅r候及適當?shù)臈l件下，有取消的必要?！敝醒朦h?！叭r(nóng)”問題專家曾業(yè)松認為。

那么，四川實行省管縣試點是否已到了適當?shù)臅r候和適當?shù)臈l件了呢？

公開資料顯示，四川似乎已具備省管縣改革試點的條件，首先是四川在西部諸省中經(jīng)濟發(fā)展最好，有改革的經(jīng)濟基礎。而且四川人口眾多，數(shù)據(jù)顯示，四川省目前183個縣(市、區(qū))中，百萬人口大縣有20個。這20個縣人口超過全省總?cè)丝诘?/4，經(jīng)濟總量占全省的1/6，糧食產(chǎn)量超過全省的1/3。因此，這些人口大縣具備改革的條件。還有就是西部同樣需要行政體制改革創(chuàng)新，以更好地適應西部大開發(fā)的新十年規(guī)劃，只能是選擇四川作為改革試點。

“行政區(qū)劃設計的原則是‘提高行政效率、降低行政成本’，”曾業(yè)松告訴記者。從這一原則出發(fā)看中國的地級市，其功能顯然已不符合這一原則了，改革是大勢所趨。

現(xiàn)在的省管市、再由市管縣的行政構架體系比較復雜，不利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展。市管縣是1982年后改革形成的行政構架體系，在1982年以前，地級市有兩個行政中心，一個是市級市委市政府，一個是地區(qū)行署，比如說四川的綿陽市，一個是綿陽市委市政府，管理綿陽市市區(qū)幾個區(qū)，還有就是綿陽地區(qū)行署，管理綿陽市下屬的縣，但地區(qū)行署不是一級行政機構，是省派出機構。1982年以后，為了發(fā)揮中心城市對周邊縣域經(jīng)濟的帶動作用，撤銷了地區(qū)行署，改為省管市，市管縣。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)現(xiàn)這個改革后，并沒有出現(xiàn)中心城市帶動周邊縣域經(jīng)濟的發(fā)展，反而出現(xiàn)了“市卡縣”，“市刮縣”，市級政府往往利用其行政權力，把國家的投資及其資源配置截留在市級，縣域經(jīng)濟的發(fā)展受到很大制約，其現(xiàn)狀是我國絕大多數(shù)縣，沒有什么大的工業(yè)項目，財政困難，要靠國家轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)，縣尚且如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就更不行了。這種結(jié)構顯然不利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構，實現(xiàn)經(jīng)濟一體化?？梢哉f，撤市強縣是改革大勢所趨。

國家行政學院教授汪玉凱也持同樣的觀點。

“在目前的經(jīng)濟發(fā)展格局中，縣域經(jīng)濟處于劣勢，而縣城都處于城鄉(xiāng)接合部，上接城市下連鄉(xiāng)村，縣域經(jīng)濟發(fā)展的好與否直接影響到廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。實行省管縣，能有效地降低成本，提高效率，特別是國家的一些財政配套資源能直接達到縣級，能快速增強縣域經(jīng)濟的活力，對經(jīng)濟的發(fā)展是有利的。”汪玉凱說。

但是省管縣管到什么程度，可以說是以前省管縣試點面臨的一個棘手的問題，也將是四川省面臨的難以拿捏的事。

主要障礙還在地級市

現(xiàn)在已試點的省管縣，主要是財政上的，并非行政上的省管縣。這樣的改革存在的弊病是顯而易見的，經(jīng)濟上是省管縣，但行政上卻仍然是市管縣，從經(jīng)濟上架空了市級，市級肯定不高興，但市級還從行政上管得了縣級。即使實行了省管縣，但同樣會制約縣域經(jīng)濟的發(fā)展。即使在四川省管縣改革《措施》中，也只是提出“落實符合條件的人口大縣縣委書記職級高配政策”，似乎也沒有“改革后縣行政級別與地級市平級”、“試點縣與原地級市不再有任何行政上的隸屬關系之類的詞句”。盡管人們給予其厚望，可見其改革還是較為保留的。

“我覺得省管縣的改革主要障礙還是在地級市，作為對縣級政府發(fā)號施令慣了的地級市肯定是不愿意放棄對縣的管理權的，幾十年形成的慣性，改革肯定會有難度。”汪玉凱曾表示。

那么，為何不從行政到經(jīng)濟全方位實行由省管縣，徹底讓地級市與縣沒有關系，處于平級地位呢？

“中國有的省太大了，如果從經(jīng)濟到行政全由省管縣，估計難以管理過來?！蓖粲駝P曾表示。這種改革比較適合區(qū)域比較小的省份。

但中國的省份都是比較大的，資料顯示，中國有32個行政省(港澳臺還不包括在內(nèi))，最多的縣是四川省，有180個縣，河北有72個縣，平均每個省級行政區(qū)下轄89個縣。按國際標準6000萬人口就是大國標準，而我國的許多省都達到了大國的級別。美國國土面積與我國差不多，人口僅為中國的四分之一，有50個行政州，而我國卻只有32個省。

有人更是提出，僅人事任免這項，以四川為例，有180個縣，僅縣委書記縣長就360個，一到換屆，這就是一項巨大工程，更不要說日常雜務了。

“中國省級政權管理幅度太大，已不能滿足全球經(jīng)濟化發(fā)展的需要，省與縣之間增加地級市，又不利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展，且影響行政效能?！眹倚姓W院竹立家教授這樣認為。

中國行政區(qū)劃與地名學會行政區(qū)劃專業(yè)委員會常務理事周振鶴也表示，雖然支持取消市級行政建制，但前提條件是必須縮小省的管轄區(qū)，以管40至50個縣為宜，現(xiàn)在許多省管理100多個縣，取消了市級行政，省直管縣是難以管理過來的。如果不能縮小省管轄區(qū)，就不能輕易全部取消市管縣行政建制。

“中國最初是沒有市級政權的，原則上縣都是直接由省管，因為一個省管理的縣太多，忙不過來，才設地區(qū)行署，作為省的派出機構管縣，市級管的區(qū)太少，而行署管的縣也太少，效率不高才撤區(qū)并市，如果現(xiàn)在在不能縮小省管轄的區(qū)的情況下，盲目全面撤銷市級行政建制，由省直管縣，省面對眾多的縣，管不過來，又有可能回到建行署老路上去，與其這樣還不如不改。”周振鶴說。