黃雪蘭

（汕頭大學(xué)法學(xué)院，廣東 汕頭 515063）

一、傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老模式遭受挑戰(zhàn)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老所依賴的土地、家庭和集體經(jīng)濟(jì)等方面功能均在弱化，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老模式備受挑戰(zhàn)。

（一）土地養(yǎng)老功能削弱

首先，土地收入的非穩(wěn)定性和非固定性決定了土地不具有基本的養(yǎng)老保障功能。農(nóng)牧種植在一定程度上依靠天時(shí)地利，相同的土地面積，自然氣候條件、地理環(huán)境不同，土地收入相差甚遠(yuǎn)；相同一塊土地，種植不同、市場(chǎng)供求關(guān)系不同，收入也非常不同。因此，農(nóng)民依賴土地養(yǎng)老保障是不固定、不穩(wěn)定的。如果我們的制度強(qiáng)調(diào)土地的社會(huì)保障功能，或者將土地作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的主要功能，那么，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障是非常不可靠的。

其次，農(nóng)民收入形式上逐年有所增加，但儲(chǔ)蓄增長(zhǎng)有限。

從表1 看，農(nóng)民收入近年間似乎有所增長(zhǎng)，但問(wèn)題在于：第一，在扣除通貨膨脹因素以及食品消費(fèi)以外的消費(fèi)后，實(shí)際的結(jié)余必然更少甚至沒(méi)有；第二，政府不能讓農(nóng)村老年人在年過(guò)60 歲或更大的年齡還要繼續(xù)耕種，永遠(yuǎn)不能退休。因此，讓農(nóng)民依靠?jī)?chǔ)蓄養(yǎng)老還是差強(qiáng)人意，儲(chǔ)蓄只能作為基本養(yǎng)老的補(bǔ)充，而不能作為主要的部分。

表1 農(nóng)民人均收入支出對(duì)比表

（二）家庭養(yǎng)老受挑戰(zhàn)

首先從老年撫養(yǎng)比看。老年撫養(yǎng)比是指人口中非勞動(dòng)年齡人口數(shù)中老年部分對(duì)勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比，用以表明每100 名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人。1982年，我國(guó)的老年撫養(yǎng)比為8%，2011年的老年撫養(yǎng)比為11.9%，撫養(yǎng)比從8%%上升到11.9%①數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》。。在當(dāng)前計(jì)劃生育政策不改變的情況下，意味著撫養(yǎng)壓力將逐漸在增大。

其次看家庭結(jié)構(gòu)類型的變化。傳統(tǒng)的五代、四代或三代同堂的家庭結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多獨(dú)生子女結(jié)婚后與第二代獨(dú)生子女（即他們的孩子）組成核心家庭模式的“三口之家”。由于家庭結(jié)構(gòu)和家庭關(guān)系的變化，將來(lái)的獨(dú)生子女即使主觀上愿意和老人生活在一起并提供幫助和照顧，客觀上已有些力不從心。

（三）農(nóng)村集體組織的局限性

當(dāng)前農(nóng)村集體組織和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)水平不一，收入?yún)⒉畈积R。在農(nóng)村，富裕的有華西村作為典型。華西村是全國(guó)農(nóng)村走共同富裕道路的典型，2004年，華西村人均工資收入12.26 萬(wàn)元。同年全國(guó)農(nóng)民人均純收入2936元、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9422元。華西人的收入是全國(guó)農(nóng)民的41.76倍、城鎮(zhèn)居民的13.01 倍。2009年，華西村入選中國(guó)世界紀(jì)錄協(xié)會(huì)中國(guó)第一村，華西村創(chuàng)造了中國(guó)世界紀(jì)錄協(xié)會(huì)多項(xiàng)世界之最、中國(guó)之最。②http：//baike.baidu.com/view/20522.htm.目前我國(guó)共有592 個(gè)國(guó)家貧困縣③http：//baike.baidu.com/view/1597474.htm.。按照農(nóng)民人均純收入2300元新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)④http：//baike.baidu.com/view/893436.htm.，即一天平均6.3元/人。顯然在貧困縣或者接近貧困的農(nóng)村，養(yǎng)老依靠集體經(jīng)濟(jì)也是不現(xiàn)實(shí)的，畢竟，富裕和比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村還是少數(shù)。

當(dāng)前農(nóng)村集體組織和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)水平不一，收入?yún)⒉畈积R，在貧困、不富裕的農(nóng)村里，讓他們承擔(dān)集體養(yǎng)老責(zé)任也是不現(xiàn)實(shí)的。

二、政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)實(shí)考察

（一）現(xiàn)行制度存在的問(wèn)題

當(dāng)前，農(nóng)村養(yǎng)老的主要法律依據(jù)是國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，我國(guó)正在探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，新農(nóng)?；鹩蓚€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元。養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139。按照該規(guī)定，假設(shè)一人一年繳納100元，地方政府補(bǔ)貼30元，30年后一人可領(lǐng)的養(yǎng)老金每月83元【個(gè)人+地方補(bǔ)貼部分：（100+30）*30/139=28元，28元+55=83元】，再扣除通貨膨脹的因素，這種保障水平很難真正解決養(yǎng)老問(wèn)題。

（二）國(guó)外政府在社會(huì)保障方面的投入

1991年英國(guó)政府社會(huì)保障開(kāi)支為720 億英鎊，1996年達(dá)到800 億英鎊，占當(dāng)年整個(gè)財(cái)政支出的40%。［1］日本養(yǎng)老金最主要的構(gòu)成是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)源除了來(lái)自農(nóng)民繳納的保險(xiǎn)費(fèi)外，有1/3 是由日本國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)的。從2009年開(kāi)始，這個(gè)比例有所調(diào)整，國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的比例上升到1/2。［2］發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障支出的比例一般占到政府總開(kāi)支的40%甚至超過(guò)50%，占GDP 的10%以上甚至超過(guò)20%。世界軍事開(kāi)支最大的美國(guó)，聯(lián)邦政府在各類社會(huì)保障項(xiàng)目方面（不含醫(yī)療保健和住房福利）的支出也高達(dá)30%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)防和安全方面的開(kāi)支（20.65%）和一般性公共開(kāi)支（12.75%）。［3］

各國(guó)一般使用社會(huì)保障支出與國(guó)民收入（或是國(guó)民生產(chǎn)總值）的比，作為各國(guó)社會(huì)保障支出規(guī)模的顯示指標(biāo)。按照這個(gè)指標(biāo)，日本為13.8%、瑞典為49.0%、法國(guó)為34.9%、德國(guó)為29.7%、英國(guó)為24.5%、美國(guó)為18.0%（均為1991年數(shù)據(jù)）［4］。

（三）加大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入的設(shè)想

1.現(xiàn)有對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入。

表2 全國(guó)社保、公共服務(wù)支出與財(cái)政收入對(duì)比表

從表2 看，2008-2010年全國(guó)社會(huì)保障支出占全國(guó)財(cái)政收入的比重分別為11%、11%、10.9%、10.7%；而一般公共服務(wù)占全國(guó)財(cái)政收入的比重分別為16%、13%、11%、10.7%。

與國(guó)外社會(huì)保障支出與國(guó)民收入的比例相比較，我國(guó)社會(huì)保障支出還有待大幅增加，當(dāng)然，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平還未達(dá)到發(fā)達(dá)水平，城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)初具規(guī)模，從平等或平衡的角度看，是加大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投入的時(shí)候了。

2.增加政府資金來(lái)源的設(shè)想。

（1）財(cái)政收入增長(zhǎng)是增加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府投入的可靠保障。從2003年到2010年，我國(guó)稅收收入增速分別為20.4%、25.7%、20%、21.9%、31.4%、18.8%、9.8%、23%。稅收收入從2003年的20466 億增長(zhǎng)到2010年的73202 億元。同時(shí)，非稅收收入也在快速增長(zhǎng)，2008年非稅收入6125 億元，2009年非稅收入8962 億元，比上年增長(zhǎng)26.1%，2010年非稅收入9878 億元，增長(zhǎng)9.8%①數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部網(wǎng)站。。

全國(guó)財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)是增加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府投入的可靠保障。

（2）節(jié)流是對(duì)加大農(nóng)村養(yǎng)老財(cái)政投入的有效支持措施。如果說(shuō)，開(kāi)源是增加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府投入的可靠保障，那么，節(jié)流是對(duì)加大農(nóng)村養(yǎng)老財(cái)政投入的有效支持措施。

2006年，國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家曾在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表《政府管理改革的幾個(gè)切入點(diǎn)》②http：//news.qq.com/a/20060317/001231.htm.一文，該文明確指出：政府部門每年的公車消費(fèi)、公款吃喝、公費(fèi)出國(guó)三項(xiàng)支出高達(dá)9000 億元之巨。竹立家說(shuō)，資料顯示，2004年，我國(guó)至少有公車400萬(wàn)輛，公車消費(fèi)財(cái)政資源4085 億元，大約占全國(guó)財(cái)政收入的13%以上。與公車消費(fèi)相聯(lián)系，各種資料顯示，全國(guó)一年的公款吃喝在2000 億元以上，二者相加總數(shù)高達(dá)6000 億元以上。2000年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，1999年的國(guó)家財(cái)政支出中，僅干部公費(fèi)出國(guó)一項(xiàng)消耗的財(cái)政費(fèi)用就達(dá)3000 億元，2000年以后，出國(guó)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、考察之風(fēng)愈演愈烈，公費(fèi)出國(guó)有增無(wú)減。竹立家認(rèn)為三公相加，數(shù)字高達(dá)9000 億元。

表2 數(shù)據(jù)表明，從絕對(duì)數(shù)字和比重看，全國(guó)社會(huì)保障支出均少于一般公共服務(wù)開(kāi)支，如果能夠此消彼長(zhǎng)，適當(dāng)?shù)販p少一般公共服務(wù)開(kāi)支，那么提高社會(huì)保障支出就更有保障。

（3）社會(huì)呼吁應(yīng)當(dāng)提高國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳比例。根據(jù)財(cái)企[2010]392號(hào)《關(guān)于完善中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》的規(guī)定，中國(guó)煙草總公司在內(nèi)的15 家第一類企業(yè)，收取比例為企業(yè)稅后利潤(rùn)的15%；中國(guó)鋁業(yè)等78 家第二類央企，收取比例為企業(yè)稅后利潤(rùn)的10%；中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)等33 家央企，收取比例為企業(yè)稅后利潤(rùn)的5%；納入第四類的中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司和中國(guó)儲(chǔ)備棉管理總公司，繼續(xù)免交國(guó)有資本收益。除了第四類，其余央企稅后利潤(rùn)提交比例，和之前相比統(tǒng)一提高了5%。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康表示，近年來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)整體經(jīng)營(yíng)狀況改善，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)總額規(guī)模大、增速快，已經(jīng)具備了向政府分紅的能力。全國(guó)人大代表李永忠認(rèn)為，國(guó)企應(yīng)該更多承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。去年國(guó)企只上繳20%的利潤(rùn)給中央財(cái)政，“如果按照解決就業(yè)的比例來(lái)?yè)Q算，國(guó)企應(yīng)該上繳90%的利潤(rùn)，那就要交12000億元給國(guó)家，如果把這些錢都投入到民生板塊，基本上能解決我們現(xiàn)在的民生問(wèn)題，二次分配就大大提高了。二次分配提高可以刺激消費(fèi)，也可以培養(yǎng)全社會(huì)公民對(duì)社會(huì)的忠誠(chéng)度?！比珖?guó)人大財(cái)政經(jīng)委調(diào)研形成社會(huì)保障工作的專題調(diào)研報(bào)告的建議：“鑒于我國(guó)社會(huì)保障資金缺口在10 萬(wàn)億以上，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主要部分用于補(bǔ)充社保資金的來(lái)源，也就是國(guó)企利潤(rùn)填補(bǔ)社保資金缺口?！保?］

首先，國(guó)有企業(yè)是全民所有制企業(yè)，其財(cái)富原本應(yīng)歸全民所有，所謂取之于民，用之于民，提高國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳比例，用于補(bǔ)充社會(huì)保障支出名正言順，有正當(dāng)?shù)睦碛?；其次，社?huì)保障屬于國(guó)民收入的再分配范疇，遵循公平或平衡原則，有助于維護(hù)公平和縮小貧富差距。2011年國(guó)有單位的年平均工資為44695元，集體單位的年平均工資為29261元；2011年城鎮(zhèn)私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資24556元；2011年全年農(nóng)村居民人均純收入6977元①數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。。由于初次分配更多地注重效率以及其他因素的影響，初次分配的差別巨大。因此，應(yīng)當(dāng)加大再分配的公平功能，發(fā)揮社會(huì)保障在國(guó)民收入再分配中的重要作用。

三、政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中責(zé)任的法制化

從我國(guó)來(lái)說(shuō)，不論是社會(huì)保障制度還是社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置制度，國(guó)家均應(yīng)義不容辭地在其中充當(dāng)起主體的資格。［6］在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，政府肩負(fù)著主導(dǎo)社會(huì)保障制度的責(zé)任，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)更是如此?！稇椃ā返?5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！边@一規(guī)定明確揭示了生存權(quán)保障的基本原則。政府對(duì)老年人負(fù)有保障的直接責(zé)任，政府不得將此責(zé)任轉(zhuǎn)移給第三方。老年人的子女、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題上只能承擔(dān)次要、輔助的作用。《憲法》第33條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等?！边@一規(guī)定明確揭示了另一基本原則，即平等性原則，根據(jù)該原則，在符合公平的條件下，農(nóng)村老年人有獲得無(wú)差別保護(hù)的平等權(quán)利，包括養(yǎng)老權(quán)。因此，農(nóng)村的老年人有獲得與城市企業(yè)退休職工、城市老年人、甚至機(jī)關(guān)退休人員同等的養(yǎng)老權(quán)?；蛟S由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，城鄉(xiāng)養(yǎng)老水平無(wú)法真正平等，但也應(yīng)當(dāng)滿足農(nóng)村老年人的最基本生活需求，在一定程度上予以平衡其利益。

從政治、道德等層面去探討政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任沒(méi)有實(shí)際意義，應(yīng)當(dāng)從法律層面去探討政府責(zé)任才有實(shí)踐意義，即政府責(zé)任法制化。責(zé)任的涵義：一指義務(wù)，指份內(nèi)應(yīng)做之事；二指沒(méi)有履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)或處罰。所以，探討責(zé)任，要明確義務(wù)是什么？由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)價(jià)義務(wù)？哪個(gè)機(jī)構(gòu)行使處罰權(quán)力以及如何處罰？

（一）財(cái)政責(zé)任法制化

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第5條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府將社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。國(guó)家多渠道籌集社會(huì)保險(xiǎn)資金?？h級(jí)以上人民政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。國(guó)家通過(guò)稅收優(yōu)惠政策支持社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)。”這種規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，過(guò)于綱要而缺乏可操作性，尤其對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)更是如此。或許在現(xiàn)行階段無(wú)法在法律層面加以明確、確定，但應(yīng)當(dāng)在行政法規(guī)、政府規(guī)章中明確各級(jí)政府的責(zé)任，包括目標(biāo)、比例以及逐年調(diào)整的規(guī)則等等，這樣責(zé)任才能落實(shí)，政府承擔(dān)責(zé)任才不致于成為一句口號(hào)。

首先，大大提高基礎(chǔ)數(shù)額。受經(jīng)濟(jì)水平的制約，雖然農(nóng)村老年人可能無(wú)法一步到位與城市老年人在養(yǎng)老上達(dá)到真正的平等，但法律在確定各級(jí)政府承擔(dān)的基本養(yǎng)老數(shù)額，要充分考慮那些沒(méi)有儲(chǔ)蓄、沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源的農(nóng)村老人生活的基本需求，同時(shí)與當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)接軌，參考城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老水平。以貴州為例，貴州2011年1月 最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)分別170-300元不等［7］。當(dāng)下的政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付每人每月55元新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金離最低生活保障170元還相差甚遠(yuǎn)，與2011年全國(guó)月人均養(yǎng)老金達(dá)到1531元［8］，更無(wú)法比擬。

在貧困或比較貧困的農(nóng)村，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定由各級(jí)政府承擔(dān)全部的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以維護(hù)農(nóng)村居民中困難群體的基本權(quán)利；彌補(bǔ)貧富差距，發(fā)揮社會(huì)保障的再分配功能。

其次，實(shí)行階梯型補(bǔ)貼。在有條件的農(nóng)村，可以實(shí)行階梯型補(bǔ)貼。通過(guò)實(shí)行階梯型補(bǔ)貼，激勵(lì)農(nóng)民選擇較高檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)筆者對(duì)新農(nóng)保的調(diào)查，農(nóng)民選擇每年100元檔次的投保是最多的，而這種選擇還是跟政府的強(qiáng)行捆綁有關(guān)。然而，選擇每年100元檔次的投保對(duì)年老的養(yǎng)老保障的作用顯而易見(jiàn)是比較有限的。當(dāng)然，實(shí)行階梯型補(bǔ)貼，雖然符合“權(quán)利義務(wù)對(duì)等”原則以及激勵(lì)理論，但這畢竟是保障農(nóng)民的基本生活，要權(quán)衡公平與效率關(guān)系，所以階梯型補(bǔ)貼，應(yīng)當(dāng)有一定的限制。

法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定實(shí)行階梯補(bǔ)貼部分由政府承擔(dān)，并且明確中央承擔(dān)的比例、轉(zhuǎn)移性支付的比例、地方政府承擔(dān)的比例。

第三，基礎(chǔ)數(shù)額調(diào)整的規(guī)則。政府承擔(dān)的養(yǎng)老基礎(chǔ)數(shù)額應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化適時(shí)調(diào)整，保障養(yǎng)老水平不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而下降。因此，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定調(diào)整的規(guī)則，使基礎(chǔ)數(shù)額調(diào)整成為長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）政府財(cái)政責(zé)任監(jiān)督實(shí)施法制化

應(yīng)當(dāng)明確對(duì)政府社會(huì)保障財(cái)政投入進(jìn)行法律監(jiān)督，明確監(jiān)督的主體主要為權(quán)力機(jī)關(guān)等以及監(jiān)督的程序。

1.責(zé)任審計(jì)制度化。為了保障社會(huì)保障責(zé)任按照規(guī)定、計(jì)劃的落實(shí)，定期審計(jì)是必須的，通過(guò)立法將對(duì)各級(jí)政府的責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)制度化。法律應(yīng)當(dāng)明確主管審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)的內(nèi)容，包括財(cái)務(wù)報(bào)表、財(cái)務(wù)報(bào)告、實(shí)際的收入及支出，下年度的預(yù)算以及建議的年度預(yù)算等等。

2.責(zé)任問(wèn)責(zé)制度化。定期將審計(jì)結(jié)果報(bào)告相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)。權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)結(jié)果，進(jìn)行問(wèn)責(zé)，將之作為行政長(zhǎng)官、具體責(zé)任人等政績(jī)考核內(nèi)容，實(shí)行獎(jiǎng)懲制度。強(qiáng)調(diào)審查機(jī)制與糾偏機(jī)制的功能，以確保財(cái)政投入到位。

（三）宣傳責(zé)任法制化

在筆者對(duì)新農(nóng)保的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老沒(méi)有太大的積極性，這與農(nóng)民沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮、對(duì)養(yǎng)老制度不甚了解密切相關(guān)。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的意義和具體的內(nèi)容宣傳對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)意義重大是毋庸置疑的。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)知之甚少，這與宣傳缺失不無(wú)關(guān)系。法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定各級(jí)政府的宣傳責(zé)任。就宣傳形式而言，除了繼續(xù)保留傳統(tǒng)形式，如讀報(bào)學(xué)習(xí)、宣傳欄、廣播、制作相關(guān)內(nèi)容的文娛活動(dòng)等，還應(yīng)當(dāng)增加新媒體的宣傳形式，如網(wǎng)絡(luò)、電視等。此外，還應(yīng)當(dāng)為青少年舉行相關(guān)活動(dòng)，讓他們認(rèn)識(shí)未雨綢繆、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)將來(lái)的重要性。

（四）增值保值責(zé)任法制化

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人賬戶資金的保值、增值是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)制度的一個(gè)“軟肋”。當(dāng)前社?；鸬谋Ｖ怠⒃鲋凳侄沃饕谴嫒脬y行獲取利息或者購(gòu)買回報(bào)率低、風(fēng)險(xiǎn)小的國(guó)債，但是這兩種手段并不能保證社保基金的保值、增值。從表3 列出的數(shù)據(jù)看，5年中，一年期存款利率平均為2.74%，而農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)平均為4.08%，一年期存款利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲的速度。如果2004年1月存入100元，按一年期存款利率并以復(fù)利的形式計(jì)算，到2009年1月，已經(jīng)貶值7.18%，只剩下92.82元了。［9］

表3 農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)和一年期存款利息的比較［9］

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施較晚，到真正大面積給參保人發(fā)放養(yǎng)老金還有很長(zhǎng)的積累期。參保人的個(gè)人賬戶積累額會(huì)隨著制度的普及而不斷地增加，基金額度越大，保值增值的壓力就越大。如果還停留在原先社保基金的保值增值手段，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值將面臨巨大的困難。因此，首先應(yīng)提高統(tǒng)籌層次或資金的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。由各縣、鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)保險(xiǎn)基金是不現(xiàn)實(shí)的，也是充滿風(fēng)險(xiǎn)的。在目前無(wú)法提高統(tǒng)籌層次的情況下，可以先將部分基金統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。其次應(yīng)由專業(yè)的機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員運(yùn)營(yíng)，或者設(shè)立獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)，或者委托專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。法律要規(guī)定選擇專業(yè)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)的條件，專業(yè)人員的資格，機(jī)構(gòu)及人員的進(jìn)入的條件、退出機(jī)制。

［1］吳中宇.現(xiàn)代社會(huì)保障導(dǎo)論［M］.武漢：華中科技大學(xué)出版社，2009：31.

［2］林靜，鄭曉玲.從財(cái)政角度看中日農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度［DB/OL］.http：//www.doc88.com/p-234794216328.html.

［3］周弘.國(guó)外現(xiàn)代社會(huì)保障制度面面觀［DB/OL］.http：//theory.people.com.cn/GB/10391398.html.

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［5］常紅.企利潤(rùn)上繳比例將提高專家支持用于補(bǔ)充社保［DB/OL］.http：//www.cs.com.cn/tzjj/qfii/201011/t20101106_2657421.html.

［6］史探徑.我國(guó)社會(huì)保障法的幾個(gè)理論問(wèn)題［DB/OL］.http：//www.cslnet.cn/show_tit.aspx?id=474.

［7］貴州省民政廳網(wǎng)站.2011年1月城市居民最低生活保障工作情況表［EB/OL］.http：//www.gzsmzt.gov.cn/content-11-3546-1.html.

［8］國(guó)家人事社會(huì)保障部.全國(guó)目前月人均養(yǎng)老金達(dá)1531元［EB/OL］.http：//finance.sina.com.cn/china/20120120/120 011249155.shtml.

［9］唐鈞.新農(nóng)保的“軟肋”［J］.中國(guó)社會(huì)保障，2009（11）：26-27.