●聞傳國

主體功能區(qū)視角下的轉(zhuǎn)移支付財力均等化效應分析

●聞傳國

一、研究背景

在傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展理論中，區(qū)位的功能定位不清晰，沒有充分考慮到區(qū)域自身的環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，國家的政策和措施也未區(qū)別對待?！笆晃濉币?guī)劃綱要中明確提出了主體功能區(qū)的發(fā)展方向，賦予了區(qū)位理論新的內(nèi)涵，各個區(qū)域按照主體功能定位不同，各地政府的事權(quán)也就不同，針對不同的定位采取不同的財政政策。國家也強調(diào)財政政策在主體功能區(qū)建設中的重要性，指出“財政政策要增加對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，逐步使當?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜?。”在“十二五”?guī)劃綱要中再次強調(diào)了財政轉(zhuǎn)移支付對主體功能區(qū)建設的重要作用。由此可見，通過完善財政轉(zhuǎn)移支付制度來推動主體功能區(qū)建設，已經(jīng)成為亟待解決的問題。

在主體功能區(qū)建設中推進基本公共服務均等化對貫徹落實科學發(fā)展觀，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。主體功能區(qū)劃的實質(zhì)是根據(jù)區(qū)域資源稟賦特征，分析區(qū)域開發(fā)方向和發(fā)展?jié)摿Φ姆之愐?guī)律，探尋生產(chǎn)力合理布局，縮小地區(qū)公共服務差距，從而促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。不同主體功能區(qū)的劃分，決定了不同區(qū)域類型承載不同的社會經(jīng)濟發(fā)展職能，注定了不同主體功能區(qū)產(chǎn)生經(jīng)濟發(fā)展水平的差距。限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)一般屬于欠發(fā)達地區(qū)，財政自給能力較差，主體功能區(qū)建設要求這些地區(qū)的發(fā)展定位在生態(tài)建設和環(huán)境保護方面，經(jīng)濟發(fā)展功能處于次要地位，這就導致當?shù)卣亩愂帐杖氪罅繙p少，而對上級政府的轉(zhuǎn)移支付依賴程度加大。因此，主體功能區(qū)的定位凸顯了政府間轉(zhuǎn)移支付的重要性。

在既定的經(jīng)濟發(fā)展水平和稅收能力下，地方政府的財政能力不同，那些經(jīng)濟發(fā)展程度較高、稅基較多、財政能力較強地區(qū)的居民將享受到較高水平的基本公共服務，這就注定了不同主體功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差距。在國家公共服務均等化的戰(zhàn)略部署下，轉(zhuǎn)移支付體系的構(gòu)建和完善問題亟待解決，政府間轉(zhuǎn)移支付承擔了消除這種非均衡性的政治意義。這種非均衡性可以通過上級政府均等化的轉(zhuǎn)移支付來消除，通過合理的轉(zhuǎn)移支付制度安排，補償限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)為承擔環(huán)境保護功能所做出的犧牲，縮小不同主體功能區(qū)之間在財政能力上的差異，以達到公共服務均等化的理想狀態(tài)。本文以河南省為例，從實證的角度探討了主體功能區(qū)建設中財力均等化問題，并就改革和完善轉(zhuǎn)移支付體系，推進主體功能區(qū)建設提出相應的政策建議。

二、文獻綜述

西方的財政聯(lián)邦主義認為，地方政府在自然條件、生產(chǎn)要素、公共服務成本方面的非一致性，最終將會導致地方政府間財政能力、公共服務的非均衡性。這種的非均衡性使不同地區(qū)間居民所享有的福利存在差距，不符合財政聯(lián)邦制體制中“財政公平”的理念。主體功能區(qū)建設是目標，財稅政策作為國家宏觀層面的重要手段，是改革的核心環(huán)節(jié)。在借鑒國外理論研究的基礎上，國內(nèi)學者開始思考如何運用財政手段在不同主體功能區(qū)間實現(xiàn)基本公共服務均等化。謝京華（2008）認為必須在主體功能區(qū)建設中突出財政轉(zhuǎn)移支付制度的作用。王雙正、要雯（2007）認為，轉(zhuǎn)移支付制度可以將有限的政府財力投入到主體功能區(qū)中的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是對限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域的基礎設施建設、社會事業(yè)發(fā)展等方面，發(fā)揮了協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展的作用。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中特別指出，完善中央和省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點增加對限制和禁止開發(fā)功能區(qū)用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付補助。生態(tài)補償需要通過橫向轉(zhuǎn)移支付方式，由有限開發(fā)和重點開發(fā)功能區(qū)向限制和禁止開發(fā)功能區(qū)補償其所獲得的生態(tài)資源外部性，實現(xiàn)資金和生態(tài)資源的有效互換，實現(xiàn)區(qū)域間的價值補償。張宏艷和戴鑫鑫（2011）認為按照受益者付費的原則，享受生態(tài)服務的受益地區(qū)應該對從事生態(tài)保護地區(qū)的機會成本進行補償。一方面是因為優(yōu)先和重點開發(fā)功能區(qū)是資源的使用者，在沒有自然資源狀況下往往是通過購買欠發(fā)達地區(qū)的資源來發(fā)展經(jīng)濟的。另一方面是限制和禁止開發(fā)功能區(qū)，其生態(tài)建設和環(huán)境保護對優(yōu)先和重點開發(fā)區(qū)具有正外部性，但卻沒有因此獲得價值補償。孫?。?009）認為主體功能區(qū)建設的關鍵在于財政政策改革，包括縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付制度。賈康（2009）認為對于限制和禁止開發(fā)區(qū)，應著力完善縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度，同時輔以同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，強化生態(tài)補償政策。以上學者都是在理論方面探討轉(zhuǎn)移支付制度對主體功能區(qū)建設方面的影響，但缺乏實證支持。少數(shù)學者也在此方面做了實證研究，例如馮海波和陳旭佳（2011）以廣東省為例，使用泰爾指數(shù)法測量公共服務的均等化水平，得出廣東省現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度對不同主體功能區(qū)基本公共服務均等化形成制約的結(jié)論。但這些研究在方法上存在缺陷，需要進一步研究。鑒于此，本文采用理論分析和實證分析相結(jié)合的方式，探討主體功能區(qū)建設中公共財政的均等化問題，研究的重點集中在財政轉(zhuǎn)移支付制度上。

三、數(shù)據(jù)及分析方法

現(xiàn)有的研究基本上都是以省和直轄市作為對象展開經(jīng)驗研究的，各省的資源稟賦和政策導向差異較大，這種差異可能足以解釋地域之間的發(fā)展差距，但可能掩蓋改革開放以后的政策效應和市場化效果（周業(yè)安，2008）。 鑒于此，本文選擇河南省縣級數(shù)據(jù)作為樣本，研究政府對縣級層面經(jīng)濟差異的影響。本文把縣級財力定義為本級財政收入與上級政府的凈轉(zhuǎn)移支付之和 （尹恒等，2007），所有財政變量都采用人均形式。鑒于市轄區(qū)與農(nóng)村縣在管理體制與支出責任上有很大的區(qū)別，本文把研究對象限制在河南省范圍內(nèi)的農(nóng)村縣 （包括縣級市），不包括地級市的轄區(qū)。文中所用財政數(shù)據(jù)來源于2001-2010各年 《河南省統(tǒng)計年鑒》以及2001-2010各年《國研網(wǎng)》。

四、實證結(jié)果分析

經(jīng)過實證分析，表1給出了轉(zhuǎn)移支付前后的人均財力的各項不平等指標，通過比較可以發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付所引致的各個地區(qū)財力的變化。可以看出，2001-2010年，轉(zhuǎn)移支付后人均財力的變異系數(shù)、基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)大大下降，而且轉(zhuǎn)移支付前后不平等程度變化的百分比整體上呈逐年增大態(tài)勢。轉(zhuǎn)移支付后基尼系數(shù)從2001年的0.161到2010年的0.145，雖然差別不大，但相對于轉(zhuǎn)移支付前的數(shù)據(jù)來看（基尼系數(shù)從2001年的0.262增加到2010年的0.445），轉(zhuǎn)移支付的均等化效果很明顯，雖然經(jīng)濟發(fā)展的差距使得地方本級稅收收入的差別越來越大，但來自中央的轉(zhuǎn)移支付正在把這種差距逐漸的拉平。

值得注意的是，從2006年起，轉(zhuǎn)移支付后的基尼系數(shù)呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，從2006年的0.376下降到2010年的0.145，說明轉(zhuǎn)移支付制度對縮小河南省縣域間的財力差距起到了積極作用。出現(xiàn)這種狀況的原因可能是源于國家政策的陸續(xù)出臺。2006年中央經(jīng)濟工作會議上就提出了“分層次推進主體功能區(qū)規(guī)劃工作”的要求，并在2007年出臺了《國務院關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（以下稱意見），意見中提到實現(xiàn)主體功能區(qū)的定位關鍵要調(diào)整完善財政政策，明確指出要完善中央和省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付。

需要說明的是，正如前面所述，傳統(tǒng)方法存在不能回避的局限，不能因此作出關于轉(zhuǎn)移支付的財力均等效應的結(jié)論。根據(jù)前面的理論描述，采用在收入分配領域中一些學者發(fā)展的依據(jù)收入來源的不平等分解方法，對轉(zhuǎn)移支付均等化效應進行評估。但從表2看來，整個考查區(qū)間內(nèi)，轉(zhuǎn)移支付對財力不均等的貢獻值都為正，說明轉(zhuǎn)移支付并沒有縮小各地的財力差異，反而拉大了地區(qū)間的財力差距，這與采用傳統(tǒng)思路形成的結(jié)論形成了鮮明對比。2001年，轉(zhuǎn)移支付解釋了財力差距的3.8%，而在2010年，這一貢獻值達到了9.9%，但在整個區(qū)間上卻不存在某一波動規(guī)律，說明轉(zhuǎn)移支付制度沒有起到平衡財力的作用。其原因有兩方面，一是轉(zhuǎn)移支付本身的不規(guī)范性。中國財政支出分權(quán)、收入集權(quán)的特點突出了轉(zhuǎn)移支付的必要性，根據(jù)經(jīng)典財政分權(quán)理論 （Oates，1972），地方政府憑借信息優(yōu)勢，更了解居民的偏好，具備更高的財政支出效率。但目前的轉(zhuǎn)移支付中專項轉(zhuǎn)移支付占比過多，一方面是條件性和配套性導致地方政府在支出時束手束腳，降低了支出效率，造成了財政資源的浪費。另一方面，分配缺乏科學的依據(jù)和標準，存在“討價還價”、“人情款”和“撒胡椒面”等人為的、隨意性問題，在此方面限制和禁止開發(fā)功能區(qū)的談判力較弱，申請到的專項補助自然較少。根據(jù)王紹光的研究，在地方人大和老百姓參與力度增加之前，以專項轉(zhuǎn)移支付為主比較好，但從長遠來看，應建立一種以一般轉(zhuǎn)移支付為重點、以專項轉(zhuǎn)移支付為輔助的復合型轉(zhuǎn)移支付模式。這樣做既可以確?；竟卜盏木然?，又允許各地在提供其它公共物品方面享有較大的自治權(quán)。目前而言，專項轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付的占比沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會環(huán)境的轉(zhuǎn)換而變化。二是現(xiàn)存的轉(zhuǎn)移支付制度中的稅收返還比例較大，優(yōu)先和重點開發(fā)功能區(qū)的稅源充足，稅收返還較多，自然轉(zhuǎn)移支付總量也就多于限制和禁止開發(fā)功能區(qū)，導致地區(qū)間的財力差距進一步加大。

表1 轉(zhuǎn)移支付前后的人均財力比較

表2 轉(zhuǎn)移支付對財力不均等影響的結(jié)構(gòu)：基尼系數(shù)分解

五、政策建議

主體功能區(qū)規(guī)劃對不同區(qū)域間的財政能力產(chǎn)生重要影響。優(yōu)先和重點開發(fā)區(qū)承載著帶動經(jīng)濟發(fā)展和人口聚集的重要任務，其稅源充足，相應的財政能力水平較高。而限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)由于承載了環(huán)境資源的生態(tài)保護功能，不符合功能區(qū)定位的經(jīng)濟開發(fā)活動，在經(jīng)濟資源的配置中處于劣勢，稅源匱乏，相應的財政能力水平較低。這就造成了四種區(qū)域在財政能力上的非均等性，而且這種財力的非均等性將因主體功能區(qū)的劃分而得到固化。在這種情況下，縮小區(qū)域間財力差距成為主體功能區(qū)建設的國家戰(zhàn)略。本文根據(jù)河南省縣級財政數(shù)據(jù)，考查了縣級財力的均等化程度。研究發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付并沒有降低縣級財力的不均等程度，也不利于主體功能區(qū)的建設。從轉(zhuǎn)移支付的分類來看，河南省的轉(zhuǎn)移支付與縣域經(jīng)濟發(fā)展程度掛鉤，這樣導致經(jīng)濟發(fā)展越快的縣級財政收入越多，得到的轉(zhuǎn)移支付也越多，從而導致縣域間的財力非均等性逐步拉大。

然而，旨在平衡區(qū)域經(jīng)濟差距的轉(zhuǎn)移支付制度，起碼在縣級層面沒有發(fā)揮應有的政策調(diào)控作用，縣級單位間的經(jīng)濟差距仍然在不斷加大。優(yōu)先發(fā)展區(qū)域和重點發(fā)展區(qū)域固然取得了豐碩的成就，但它是以公平為代價。碎片化的區(qū)域發(fā)展誘發(fā)了地區(qū)間的市場割據(jù)和尋租行為，不僅使區(qū)域差距拉大，而且對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)產(chǎn)生了較大的外部性，帶來了負面效應，長此以往，不同區(qū)域的逆向博弈將會使國家政策失效。

河南實施主體功能區(qū)建設后，一些地域的經(jīng)濟發(fā)展必將受到國家發(fā)展戰(zhàn)略的束縛，尤其是禁止和限制開發(fā)區(qū)域，在財政能力受限的情況下其經(jīng)濟發(fā)展必將受到制約，從而陷入循環(huán)貧困。因此，在全省范圍內(nèi)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付分配策略勢在必行?；镜牟呗允菍δ切┮驗楸Ｗo資源和生態(tài)能力而發(fā)展受限的縣市，通過轉(zhuǎn)移支付進行補償，以達到均等化的公共服務水平?；诖?，建議從兩個方面來推進主體功能區(qū)建設。其一是轉(zhuǎn)變政府職能，改變中央唯“增長”的考核機制，通過多維度的考核糾正政府支出行為。對于限制或者禁止開發(fā)區(qū)域，應當把發(fā)展與環(huán)境保護等指標有機結(jié)合起來，改變這些地方政府的投機和逆向博弈行為。其二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，可采取縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的方式。對于前者要逐漸改革那些對落后地區(qū)不利的轉(zhuǎn)移支付細項，比如稅收返還等；同時要增加對限制或者禁止開發(fā)區(qū)的財力補助，比如增加因素法轉(zhuǎn)移支付中 “生態(tài)環(huán)境”因素的權(quán)重，或者建立專項的“生態(tài)補償”轉(zhuǎn)移支付補助，同時以法律的形式加以規(guī)范。后者對于公平發(fā)展的意義更為重要，在經(jīng)濟發(fā)展中環(huán)境的外部性很大，優(yōu)先或重點開發(fā)區(qū)的發(fā)展是以臨近地區(qū)的環(huán)境污染為代價的。鑒于此，可以實施多元化的補償方式，一方面靠上級政府的政策引導，另一方面成立生態(tài)補償交易所進行市場交易，比如排污拍照交易、水資源使用交易等，體現(xiàn)公共物品的分攤方式?！?/p>

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學）