●羅 勇

以全局視角思考如何推動(dòng)財(cái)政改革

●羅 勇

我國(guó)正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家發(fā)展面臨著諸多相互沖突的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，涉及到深層次矛盾和重大利益調(diào)整，因此，解決我國(guó)自身特殊問題需要提出新的思想框架。作為國(guó)家系統(tǒng)改革的重要組成部分，財(cái)政改革應(yīng)關(guān)注戰(zhàn)略性、全局性問題，與國(guó)家整體改革相協(xié)同，注重統(tǒng)籌各方面利益關(guān)系，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，推動(dòng)解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域存在的重大難題或障礙。財(cái)政改革應(yīng)充分考慮當(dāng)前發(fā)展國(guó)情與改革建設(shè)的重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，既要把財(cái)政該做的事情做好，又要理順與其他改革發(fā)展的邏輯關(guān)系，更恰當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)并維護(hù)國(guó)家意圖。

一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政改革應(yīng)關(guān)注的重大問題

推動(dòng)財(cái)政改革，應(yīng)充分把握國(guó)家發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，置于國(guó)家改革發(fā)展的大環(huán)境下，回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)細(xì)化預(yù)算、提高績(jī)效、嚴(yán)格支出、信息公開等重大財(cái)政領(lǐng)域的關(guān)注，以財(cái)政改革推動(dòng)國(guó)家整體改革，推動(dòng)理順中央與地方關(guān)系，有效滿足國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化中的迫切需要，在民生、環(huán)境、人文等領(lǐng)域發(fā)揮財(cái)政政策引領(lǐng)作用，以國(guó)家整體發(fā)展構(gòu)建財(cái)政改革的新路徑，形成國(guó)家改革與財(cái)政改革協(xié)同推進(jìn)的機(jī)制。

（一）當(dāng)前國(guó)家發(fā)展邏輯及路徑面臨長(zhǎng)期挑戰(zhàn)

從各國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展歷程來看，現(xiàn)代化前期的成功經(jīng)驗(yàn)很難被復(fù)制，甚至還會(huì)形成路徑依賴或鎖定效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家中長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展，各國(guó)需要形成新的發(fā)展增長(zhǎng)點(diǎn)，培育更具有持久性的發(fā)展領(lǐng)域，解決以往發(fā)展邏輯產(chǎn)生的問題，處理現(xiàn)有體制中存在的不適應(yīng)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展的難題，平衡不同層面、不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同群體之間的沖突，以實(shí)現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率水平的大體一致，確保全體居民享受同等質(zhì)量的福利待遇，達(dá)到城鄉(xiāng)趨同的文明形態(tài)。

當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展面臨著新的抉擇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本面正在發(fā)生深刻變化，單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已不能給國(guó)家和民眾帶來最大效益，環(huán)境、民生、政治、科教等方面建設(shè)的緊迫性凸顯。國(guó)家改革任務(wù)既要保持一定的發(fā)展速度，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，又要避免短期片面決策引發(fā)未來經(jīng)濟(jì)更大幅度波動(dòng)，更要平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)改善、民眾素養(yǎng)、政治清明之間的關(guān)系，打造國(guó)家發(fā)展的“升級(jí)版”政策體系，形成中長(zhǎng)期內(nèi)各領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展的演化路徑。但是，現(xiàn)有基于以前發(fā)展思路的決策機(jī)制仍有巨大影響力，前期改革形成的體制機(jī)制有些已成為新一輪改革的重要障礙，主要表現(xiàn)為改革政策設(shè)計(jì)及執(zhí)行仍受既得利益群體的影響，這會(huì)扭曲改革政策的本來意圖，混淆國(guó)家發(fā)展的長(zhǎng)期視線，從而嚴(yán)重影響改革進(jìn)程的公平性。與此同時(shí)，改革發(fā)展框架設(shè)計(jì)仍以部分西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)某一發(fā)展階段的經(jīng)驗(yàn)為參照物，對(duì)中國(guó)歷史國(guó)情及現(xiàn)實(shí)需要考慮的不夠，未形成基于中國(guó)發(fā)展邏輯的長(zhǎng)期共識(shí)框架，未提出符合中國(guó)自身的現(xiàn)代化“烏托邦”藍(lán)圖。筆者認(rèn)為，目前改革政策設(shè)計(jì)不利于構(gòu)建新的發(fā)展路徑，與超大型國(guó)家的復(fù)雜國(guó)情不匹配，不利于形成更持久的改革紅利，也難以避免地延續(xù)以往城鎮(zhèn)化道路。

（二）國(guó)家整體制度建設(shè)存在欠缺

國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展需要一整套基礎(chǔ)性架構(gòu)，建國(guó)以來國(guó)家發(fā)展策略和方案存在碎片化、利益格局調(diào)整不公平、改革措施重復(fù)低效等問題，導(dǎo)致缺乏維持國(guó)家良性運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度體系，難以保障國(guó)家發(fā)展的動(dòng)態(tài)穩(wěn)健性。一是尚未建立科學(xué)的政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府在提供公共服務(wù)、維護(hù)公共利益、保障基礎(chǔ)民生等方面的職責(zé)不明確，各級(jí)政府的職責(zé)劃分缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府應(yīng)如何提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任不清晰，缺乏政府自身應(yīng)有的職責(zé)框架，不利于對(duì)政府整體建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。一方面，政府過于參與市場(chǎng)本身可以解決的事務(wù)，過于關(guān)注市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的微觀事務(wù)，對(duì)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展的宏觀職能重視不夠；另一方面，部分應(yīng)由政府完成的職能交由市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)，扭曲了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)。二是城鄉(xiāng)二元體制不利于形成全國(guó)統(tǒng)一的制度框架，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)公共服務(wù)配置的同質(zhì)同量，導(dǎo)致不同群體之間享受不同的國(guó)家公共服務(wù)，惡化了國(guó)家發(fā)展的失衡局面，不利于形成全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)間、區(qū)域間生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置機(jī)制。三是行政激勵(lì)機(jī)制過于看重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，過于重視短期增長(zhǎng)政績(jī)，卻沒有將人文、生態(tài)、民生等納入政績(jī)指標(biāo)體系，導(dǎo)致各級(jí)政府過于看重城市范圍內(nèi)的工業(yè)建設(shè)，放大了政績(jī)工程的效用，加劇了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、人文、環(huán)境等方面發(fā)展的不協(xié)調(diào)，引發(fā)了國(guó)家發(fā)展的城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、大中小城市間等多方面長(zhǎng)期失衡。四是國(guó)家、社會(huì)、居民之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不清晰。國(guó)家公有財(cái)產(chǎn)權(quán)決策、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的制約制衡機(jī)制，導(dǎo)致國(guó)家資源管理行為存在短期、腐敗、低效等問題；企業(yè)等社會(huì)法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利尚有待進(jìn)一步明確，民有經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度尚不健全，國(guó)有企業(yè)的國(guó)家財(cái)產(chǎn)存在浪費(fèi)、挪用、閑置等現(xiàn)象，國(guó)家財(cái)產(chǎn)的增值能力不強(qiáng)，不利于形成更節(jié)約、更高效的資源利用機(jī)制；民眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不明晰，沒有為農(nóng)村居民建立清晰的土地權(quán)，沒有為城市居民建立科學(xué)的房產(chǎn)權(quán)，不利于建立科學(xué)統(tǒng)一的稅制框架，不利于形成穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。

（三）財(cái)政基礎(chǔ)性制度尚不健全

當(dāng)前，財(cái)政制度缺乏一套完整的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)轉(zhuǎn)體系，缺少一套完整的整體性改革路徑設(shè)計(jì)，不能全面反映政府財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不利于系統(tǒng)衡量政府活動(dòng)的績(jī)效，不利于有效引導(dǎo)政府政策的貫徹執(zhí)行。一是政府間關(guān)系未理順，政府間關(guān)系制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行復(fù)雜低效。中央與地方之間事權(quán)責(zé)任不明確，導(dǎo)致大量應(yīng)由中央承擔(dān)的宏觀事權(quán)沉淀在地方政府層級(jí)，大量微觀事務(wù)卻由中央決策，省以下政府間的關(guān)系更為混亂，不利于統(tǒng)籌全國(guó)各區(qū)域平衡發(fā)展，不利于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的發(fā)展，全國(guó)居民不能享受大體一致的基本公共服務(wù)；并且，導(dǎo)致中央撥付大量轉(zhuǎn)移支付資金，卻無法實(shí)現(xiàn)既有戰(zhàn)略意圖。二是預(yù)算制度存在缺陷。當(dāng)前預(yù)算編制不細(xì)致、不完整，未實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部預(yù)算編制權(quán)的統(tǒng)一，缺少長(zhǎng)期規(guī)劃，難以與國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展任務(wù)有效對(duì)接；預(yù)算本身約束力較弱，無預(yù)算及超預(yù)算支付現(xiàn)象眾多，預(yù)算調(diào)整機(jī)制也缺乏約束力；事前、事中、事后監(jiān)督機(jī)制都存在大量問題，缺少系統(tǒng)的民眾參與機(jī)制，缺乏清晰的績(jī)效問責(zé)機(jī)制。三是政府會(huì)計(jì)體系不健全，不能對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行全面真實(shí)可靠計(jì)量。現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)體系缺乏統(tǒng)一性、靈活性及完整性，難以真實(shí)、全面、系統(tǒng)反映政府財(cái)政信息，滯后于財(cái)政的其他改革，與國(guó)際規(guī)則和我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)規(guī)則不具有可比性，不利于為國(guó)家整體決策制定提供全面的參考依據(jù)，不利于國(guó)家決策的系統(tǒng)執(zhí)行，不便于形成整體性監(jiān)督合力。

二、深化財(cái)政改革應(yīng)遵循的原則

財(cái)政改革與國(guó)家各項(xiàng)改革都緊密相關(guān)，財(cái)政改革與其他改革互為補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)。深化財(cái)政改革，應(yīng)置于國(guó)家整體改革框架下，更契合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，服務(wù)于全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，推動(dòng)符合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代化建設(shè)，圍繞“中國(guó)夢(mèng)”的宏偉藍(lán)圖，推動(dòng)打造“升級(jí)版”的國(guó)家發(fā)展路徑。

（一）堅(jiān)持基礎(chǔ)性制度與具體實(shí)施操作并重

以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史視野和長(zhǎng)期發(fā)展視角來看，改革的實(shí)質(zhì)性意義在于通過構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)性制度，形成維護(hù)國(guó)家利益、保障普通大眾發(fā)展權(quán)益的演化路徑。財(cái)政改革應(yīng)在社會(huì)保障制度、財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度、國(guó)家資源制度、全國(guó)統(tǒng)一的信息標(biāo)準(zhǔn)化制度等國(guó)家基礎(chǔ)性制度構(gòu)建基礎(chǔ)上，推動(dòng)與之有關(guān)的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，形成合理清晰的政府間財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，建立科學(xué)有效的政府會(huì)計(jì)體系，健全公開、完整、詳細(xì)的預(yù)算制度。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政才能更好地發(fā)揮“取之于民、用之于民”的政策功能，才能成為其他改革的重要推動(dòng)力。

（二）堅(jiān)持長(zhǎng)期發(fā)展與短期實(shí)踐并重

作為超大型發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)的發(fā)展具有不同于其他國(guó)家的復(fù)雜性、多樣性，國(guó)家發(fā)展面臨著相互沖突的多重挑戰(zhàn)。國(guó)家整體改革框架及發(fā)展藍(lán)圖細(xì)化為短期發(fā)展策略，是協(xié)調(diào)短期發(fā)展的總依據(jù)。財(cái)政改革應(yīng)服務(wù)于國(guó)家總體發(fā)展規(guī)劃，明確財(cái)政改革的中長(zhǎng)期任務(wù)要求，落實(shí)于國(guó)家發(fā)展政策操作層面，出臺(tái)與國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展相匹配的短期財(cái)政政策，避免僅考慮當(dāng)下形勢(shì)的短期思維，防止僅考慮某一區(qū)域或領(lǐng)域的片面局部決策，具體財(cái)政措施應(yīng)防止陷入部門間、央地間及地區(qū)間利益博弈的惡性循環(huán)，形成與國(guó)家宏觀政策框架相協(xié)同的機(jī)制。

（三）堅(jiān)持民生優(yōu)先與國(guó)家利益并重

我國(guó)的發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持順乎中國(guó)人之常性的道路，培養(yǎng)中國(guó)發(fā)展的自覺性，重塑適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的人文心理結(jié)構(gòu)，形成以中國(guó)普通人民大眾為本的治理秩序。國(guó)家發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持改善普通民眾生存與發(fā)展?fàn)顩r為基礎(chǔ)的國(guó)家利益導(dǎo)向，財(cái)政改革應(yīng)圍繞基于普通大眾發(fā)展權(quán)益的國(guó)家利益，更多關(guān)注國(guó)民素養(yǎng)訓(xùn)練，更加重視引導(dǎo)構(gòu)建人與人之間、人與國(guó)家之間、人與自然之間的和諧相處機(jī)制，將普通民眾的中國(guó)夢(mèng)與國(guó)家的中國(guó)夢(mèng)相統(tǒng)一，推動(dòng)國(guó)家社會(huì)秩序的自發(fā)有序演進(jìn)，逐步形成基于中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代化范式。

三、深化財(cái)政改革的可操作環(huán)節(jié)

財(cái)政改革服務(wù)于國(guó)家整體改革，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)設(shè)計(jì)、著眼長(zhǎng)期，夯實(shí)制度基礎(chǔ)，與其他改革有機(jī)統(tǒng)一，提出系統(tǒng)的可操作性方案，使改革紅利更多、更公平地惠及普通大眾，更有效地維護(hù)公共利益，實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)國(guó)家新一輪改革取得突破性進(jìn)展。

（一）構(gòu)建科學(xué)的政府間關(guān)系

科學(xué)的政府間關(guān)系是財(cái)政健康運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，為財(cái)政運(yùn)行提供外部架構(gòu)。一是理清中央與地方之間的事權(quán)關(guān)系，為明確政府與市場(chǎng)的定位制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，定期梳理政府與市場(chǎng)的功能定位，清晰界定各級(jí)政府在國(guó)家管理中的具體職責(zé)，下放微觀事權(quán)與上劃宏觀事權(quán)相結(jié)合，定期評(píng)估政府間關(guān)系的改革進(jìn)展，改進(jìn)政府間制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行機(jī)制。二是評(píng)估中央與地方之間的財(cái)權(quán)關(guān)系，認(rèn)真設(shè)計(jì)央地間財(cái)權(quán)劃分依據(jù)，完善轉(zhuǎn)移支付管理體制，明確統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付管理部門，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付技術(shù)方法，簡(jiǎn)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式與內(nèi)容，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督管理，提高轉(zhuǎn)移支付政策的有效性。三是準(zhǔn)確定位各機(jī)構(gòu)在財(cái)政管理中的職責(zé)，先明確財(cái)政體制機(jī)制運(yùn)行中的不相容職能，進(jìn)而合理劃分財(cái)政管理中財(cái)政、國(guó)庫(kù)、央行、審計(jì)、人大等之間職責(zé)，形成決策、編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)分工明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理體系。

（二）推動(dòng)預(yù)算管理制度改革

一是盡快出臺(tái)新預(yù)算法，對(duì)預(yù)算完整性、預(yù)算績(jī)效等進(jìn)行更明確的規(guī)定，做好公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算之間的銜接和整合，形成完整的預(yù)算體系，并構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理框架，與政府職責(zé)分工相匹配，開展系統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)估及問責(zé)，推動(dòng)對(duì)各級(jí)政府、各部門績(jī)效狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查。二是穩(wěn)步推動(dòng)滾動(dòng)預(yù)算，與國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃有效對(duì)接，推進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)滾動(dòng)管理，設(shè)計(jì)有效的節(jié)約機(jī)制，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的中期預(yù)算框架。三是形成科學(xué)的政府會(huì)計(jì)制度，編制明晰完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，全面反映政府的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)績(jī)效，向公眾提供全面、完整、真實(shí)、細(xì)化的政府財(cái)務(wù)信息，以審計(jì)信息公開的明晰化提高政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的透明度。

（三）與其他重點(diǎn)改革相協(xié)調(diào)

一是構(gòu)建現(xiàn)代政府內(nèi)部控制制度，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既要合理分工又要相互協(xié)調(diào)，理順各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)的法定權(quán)限和職責(zé)分工，形成政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的制約制衡機(jī)制。二是改進(jìn)公共政策決策機(jī)制，逐步形成法制健全、權(quán)力制衡、程序嚴(yán)密、民眾廣泛參與的公共選擇機(jī)制，推動(dòng)決策公開透明，確保政策的針對(duì)性、公利性，及時(shí)糾正、制止破壞生態(tài)環(huán)境、損害弱勢(shì)群體利益等危及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的政策措施。三是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樽ナ郑瑥?qiáng)化政府在提供公共服務(wù)、維護(hù)公共利益、保障基本民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義等方面的職能，健全現(xiàn)代政府職責(zé)體系，明確各部門職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工及運(yùn)行機(jī)制，形成有效的行政問責(zé)制。四是推動(dòng)公共部門績(jī)效管理改革，健全人員基本支出標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)議及招待標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等維持公共活動(dòng)運(yùn)行的基本標(biāo)準(zhǔn)體系，有效規(guī)范公共部門工作機(jī)制和業(yè)務(wù)流程，建立政府績(jī)效目標(biāo)及支出評(píng)價(jià)體系，提高政府公共管理能力。■

（作者單位：中國(guó)銀行）（本欄目責(zé)任編輯：周菲）