洪 濤

(北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048)

我國(guó)食品法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)與完善對(duì)策

洪 濤

(北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048)

對(duì)我國(guó)食品安全背景進(jìn)行了認(rèn)真分析，系統(tǒng)地闡述了我國(guó)64年來(lái)食品安全法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系的5個(gè)發(fā)展過(guò)程，論述了食品安全立法繁榮的原因，分析了存在的問題，提出了完善我國(guó)食品安全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系10個(gè)方面的對(duì)策建議.

食品安全;食品安全法律體系;食品安全立法

食品安全問題關(guān)乎到我國(guó)13.4億人口的生命安全和社會(huì)的穩(wěn)定.同時(shí)，還影響到我國(guó)13 241萬(wàn)人次入境游客(2012年)的健康.

我國(guó)是食品生產(chǎn)、貿(mào)易(含進(jìn)出口貿(mào)易)、消費(fèi)大國(guó).2012年，我國(guó)生產(chǎn)各類農(nóng)產(chǎn)品19.23億t，進(jìn)口大豆5 838萬(wàn)t、食用植物油845萬(wàn)t、食糖374.7萬(wàn)t、棉花513.5萬(wàn)t、豬肉52.2萬(wàn) t，而且均呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì).同年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民食品支出分別占總支出的比例為36.2%和39.3%.我國(guó)每年食品制成品產(chǎn)量也較大，如中國(guó)食品工業(yè)產(chǎn)值，1998年為7 684億元，2011年增加到76 813億元，2012年達(dá)到近10萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)20%，占全國(guó)工業(yè)產(chǎn)值的10%左右.預(yù)計(jì)到2015年，食品工業(yè)總產(chǎn)值將達(dá)到12.3 萬(wàn)億元［1］.

隨著我國(guó)食品生產(chǎn)、貿(mào)易、消費(fèi)的發(fā)展和食品對(duì)外開放的擴(kuò)大，我國(guó)食品安全的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系與國(guó)際逐步接軌，國(guó)家先后出臺(tái)和完善了《食品安全法》、《質(zhì)量法》、《動(dòng)物防疫法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等，地方也出臺(tái)了一系列法律，中央政府和地方政府相繼還出臺(tái)了系列的法規(guī)和各類食品安全標(biāo)準(zhǔn).但是，食品安全事件頻發(fā)，近35年來(lái)，先后發(fā)生過(guò)甲醇兌毒酒致死人命案、三聚氰胺事件、陳化糧案、毒蘑菇釀成滅門慘禍、雪卡毒素放倒數(shù)百食客、瘦肉精事件、敵敵畏泡出毒咸魚等.尤其近幾年來(lái)還出現(xiàn)了“孔雀石綠”、問題魚翅、鎘大米、毒生姜、摻假牛羊肉、含肉毒桿菌的奶粉(三鹿乳粉)等等惡性事件.嚴(yán)重影響到我國(guó)城鄉(xiāng)居民的飲食安全和健康水平.

因此，認(rèn)真研究我國(guó)食品安全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)和實(shí)施，提出相應(yīng)的完善對(duì)策具有重要意義.

1 我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系的演進(jìn)

新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)部級(jí)以上行政部門頒布的有關(guān)食品安全法律、法規(guī)、規(guī)章以及各類規(guī)范性文件(含已失效的文件)共1 076篇.不同時(shí)期食品安全法律法規(guī)的特點(diǎn)分析如下.

1.1 1949—1966年，食品安全立法初創(chuàng)時(shí)期

1949年10月—1966年5月前，有關(guān)食品安全的法律法規(guī)有29篇(其中22篇未能查到原文)［2］，涉及到屠宰場(chǎng)及場(chǎng)內(nèi)衛(wèi)生、獸醫(yī)，集體伙食單位儲(chǔ)存和加工冬春季自用蔬菜，牛羊肉經(jīng)營(yíng)中的回民風(fēng)俗習(xí)慣的注意事項(xiàng)，豬禽疫病防治，布魯氏菌病防治，軍用飲食供應(yīng)，食品衛(wèi)生等方面，其中國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《食品衛(wèi)生管理試行條例》(1965年8月17日頒布)具有較大影響.這一時(shí)期的特點(diǎn):

1)法律法規(guī)頒布的部門不多.國(guó)務(wù)院、衛(wèi)生部、商業(yè)部和糧食部為主要頒布部門，農(nóng)業(yè)部、鐵道部等部門在聯(lián)合發(fā)文中有出現(xiàn).

2)食品安全監(jiān)管工作由食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位的主管部門和各級(jí)衛(wèi)生部門負(fù)責(zé).

3)涉及食品品種類型不多，主要為肉類、奶類、蛋類、調(diào)味品以及糧油類食物.

4)監(jiān)管內(nèi)容單一.這段時(shí)間的食品安全立法主要從食品標(biāo)準(zhǔn)、食品儲(chǔ)存和食品加工、經(jīng)營(yíng)中的衛(wèi)生管理3個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管.

食品安全問題在新中國(guó)建立初尚未進(jìn)行規(guī)范.

1.2 1966—1978年，食品安全立法較少

1966年5月后—1978年12月前，有關(guān)食品安全的法律法規(guī)11篇(其中有10篇未查到原文)［2］，這一時(shí)期的特點(diǎn):

1)食品安全立法數(shù)量較少.

2)發(fā)布單位相對(duì)單一，以商業(yè)部頒發(fā)為主，國(guó)務(wù)院在1974年以國(guó)發(fā)82號(hào)文件“批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委關(guān)于防止食品污染問題的報(bào)告”，化工部、第一輕工部、對(duì)外貿(mào)易部則分別和商業(yè)部以聯(lián)合行文形式發(fā)文.

3)法律法規(guī)在此時(shí)各階段均有出現(xiàn)，但集中分布在文革初期和文革以后.

這一時(shí)期食品安全法制建設(shè)和食品工業(yè)發(fā)展停滯不前.

1.3 1979—2004年，食品安全立法進(jìn)入高峰期

1978年12月—2004年，改革開放25年，食品安全的法律法規(guī)有877篇(其中45篇未找到原文)，這一時(shí)期是我國(guó)食品安全立法的高峰時(shí)期.其特點(diǎn):

1)頒布數(shù)量總體呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì).

2)所涉及的食品種類繁多，從農(nóng)田到餐桌幾乎應(yīng)有盡有，現(xiàn)代食品安全概念在法律體系顯現(xiàn).

3)法律法規(guī)頒布的部門眾多.有全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高檢察院、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、商務(wù)部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、工商行政管理總局、糧食局、教育部、鐵道部、交通局、建設(shè)部等多個(gè)部門.

4)食品安全監(jiān)管部門眾多.以對(duì)豬肉含瘦肉精的監(jiān)管為例，監(jiān)管共分為7個(gè)環(huán)節(jié)，由6個(gè)部委局分段管理.第一環(huán)節(jié)是生產(chǎn)瘦肉精的藥品生產(chǎn)企業(yè)，由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和工商局負(fù)責(zé)管理;第二、三、四環(huán)節(jié)圍繞飼料生產(chǎn)、飼料添加劑和生豬養(yǎng)殖，由農(nóng)業(yè)部管理;第五、六環(huán)節(jié)就是豬肉的銷售，由質(zhì)檢局、衛(wèi)生部和工商總局共同負(fù)責(zé).

1.42005—2008年，食品安全立法與WTO接軌期

2001年我國(guó)加入WTO，2004年過(guò)渡期結(jié)束，這一時(shí)期的食品安全立法是與WTO規(guī)則相一致為標(biāo)準(zhǔn)的，同時(shí)也是我國(guó)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、政府機(jī)構(gòu)逐步與國(guó)際接軌時(shí)期，外部壓力推動(dòng)著改革和食品安全立法進(jìn)程.2004年以來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)的法律有《質(zhì)量法》、《動(dòng)物防疫法》等［3］，我國(guó)法律進(jìn)入最快和最多的時(shí)期，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有66篇.

1.5 2009年至今，食品安全立法進(jìn)入完善期

2009年6月，我國(guó)頒布《食品安全法》，其實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)食品安全立法進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，這就是完善食品安全法律時(shí)期，據(jù)統(tǒng)計(jì)，有93篇.

2004年以來(lái)我國(guó)食品安全立法的兩個(gè)時(shí)期，是我國(guó)食品安全立法和完善進(jìn)度最快，頒布法律最多的時(shí)期，其主要的原因有5個(gè)方面:

1)居民生活水平不斷提高，居民對(duì)食品安全問題也越來(lái)越關(guān)注.

2)一些地方的不法食品生產(chǎn)廠商和經(jīng)營(yíng)商受利益驅(qū)動(dòng)，置消費(fèi)者身體健康于不顧，甚至造成消費(fèi)者家破人亡.

3)由于我國(guó)食品不符合進(jìn)口國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)而被退單、退貨、終止貿(mào)易等情況不斷發(fā)生，造成我國(guó)食品出口貿(mào)易額下降，嚴(yán)重影響了我國(guó)食品在世界上的聲譽(yù).因此，我國(guó)加大了對(duì)食品安全的規(guī)范力度，立法數(shù)量大增，立法呈逐漸“嚴(yán)厲”之勢(shì).

4)2004年以來(lái)我國(guó)安徽阜陽(yáng)的假奶粉、國(guó)內(nèi)外爆發(fā)的禽流感等，都促進(jìn)了我國(guó)政府的法律法規(guī)和規(guī)范性文件的出臺(tái).同時(shí)為了適應(yīng)國(guó)內(nèi)外食品發(fā)展的需要和食品安全環(huán)境的變化，我國(guó)食品安全監(jiān)管立法內(nèi)容也大大豐富起來(lái)［4］.

5)食品安全監(jiān)管部門增多并逐步理順相應(yīng)的關(guān)系.一是隨著我國(guó)法制化進(jìn)程的發(fā)展，各食品安全執(zhí)法部門逐漸重視部門規(guī)章以及規(guī)范性文件在規(guī)范食品市場(chǎng)秩序中的作用，在監(jiān)管中普遍運(yùn)用立法手段，制訂各類辦法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定;二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成不斷完善，這一時(shí)期我國(guó)經(jīng)歷了2003年、2013年兩次大的機(jī)構(gòu)改革，不斷理順相應(yīng)的行政關(guān)系;三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)形成的時(shí)間不長(zhǎng)，政府的管理職能從微觀向宏觀轉(zhuǎn)變是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，政府部門之間的協(xié)調(diào)也有待在轉(zhuǎn)變觀念以及法制的進(jìn)一步完善中實(shí)現(xiàn);四是有些部門出于利益考慮，對(duì)一些能夠帶來(lái)利益的工作爭(zhēng)著做，造成政出多門.

在這個(gè)過(guò)渡時(shí)期，依然存在“兩多現(xiàn)象”，即法律法規(guī)多、監(jiān)管部門多.

2 我國(guó)現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)體系存在的問題

2.1 法律體系仍然不完善

國(guó)家頒布的現(xiàn)有法律之間存在沖突，如《食品安全法》、《行政處罰法》、《刑法》、《動(dòng)物防疫法》等相互間存在矛盾和沖突;國(guó)家法律與地方法律存在沖突;國(guó)家法律與政府規(guī)章存在沖突;國(guó)家法律與標(biāo)準(zhǔn)存在沖突等，許多法律出臺(tái)時(shí)間較早，出現(xiàn)相對(duì)過(guò)時(shí)的現(xiàn)象.

1)法律在不斷地調(diào)整過(guò)程中.比如原《動(dòng)物防疫法》(1997年頒布，2007年修訂)和《生豬屠宰管理?xiàng)l例》(1998年頒布，2007年12月19日修訂，2008年8月1日實(shí)施)，原法只對(duì)動(dòng)物疫病的檢疫作出了相應(yīng)的規(guī)定，但對(duì)瘦肉精等有毒化學(xué)物質(zhì)的檢驗(yàn)沒有提及.我國(guó)《藥品管理法》(1984年9月10日頒布，2001年2月8日修訂，12月1日實(shí)施)，及其配套規(guī)章明確規(guī)定禁止非法生產(chǎn)鹽酸克倫特羅，任何單位和個(gè)人不得將這種藥品出售給非醫(yī)療機(jī)構(gòu)和個(gè)人.《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》(1999年5月29日頒布，2011年10月26日修訂，2012年5月1日實(shí)施)以及農(nóng)業(yè)部《禁止在飼料和動(dòng)物飲用水中使用的藥物品種目錄》中也規(guī)定了嚴(yán)禁在飼料和飼料添加劑中添加鹽酸克倫克羅等激素類藥品.但對(duì)那些自行使用瘦肉精的養(yǎng)殖單位和個(gè)人卻沒有相應(yīng)的法律規(guī)定可以對(duì)他們進(jìn)行懲罰［5］.

2)法律責(zé)任規(guī)定不嚴(yán).轉(zhuǎn)讓、涂改、偽造檢疫證明是一種極其嚴(yán)重的欺騙行為，現(xiàn)行的法規(guī)處罰缺乏對(duì)違法者從業(yè)資格剝奪的規(guī)定.

3)監(jiān)管職能交叉.如現(xiàn)在城鎮(zhèn)飲用水出了問題，是衛(wèi)生部門衛(wèi)生監(jiān)管工作沒到位，還是建設(shè)部門的衛(wèi)生管理工作沒到位，存在職能交叉現(xiàn)象.

4)相關(guān)法律規(guī)范相互沖突.如《生豬屠宰管理?xiàng)l例》規(guī)定國(guó)務(wù)院商品流通主管部門主管全國(guó)生豬屠宰的行業(yè)管理工作，縣級(jí)以上地方政府商品流通行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的生豬屠宰活動(dòng)的監(jiān)督管理.并規(guī)定了屠宰企業(yè)應(yīng)當(dāng)由經(jīng)考核合格的專職或兼職的肉品品質(zhì)檢驗(yàn)人員對(duì)肉品進(jìn)行檢驗(yàn)，經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格的生豬產(chǎn)品，定點(diǎn)屠宰企業(yè)應(yīng)當(dāng)加蓋肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格訖印章，放行出廠(場(chǎng)).《動(dòng)物防疫法》則規(guī)定畜牧獸醫(yī)行政管理部門主管全國(guó)的動(dòng)物防疫工作……加蓋動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)統(tǒng)一使用的驗(yàn)訖印章，動(dòng)物產(chǎn)品憑檢疫證明、驗(yàn)訖標(biāo)志出售和運(yùn)輸.一個(gè)行政法規(guī)、一個(gè)法律相互矛盾.

《生豬屠宰管理?xiàng)l例》于2007年12月修訂頒布，2008年實(shí)施，對(duì)農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部協(xié)商確定范圍內(nèi)的屠宰廠、肉聯(lián)廠……由各屠宰場(chǎng)和肉聯(lián)廠對(duì)其屠宰的生豬自行負(fù)責(zé)檢疫.對(duì)兩廠的自檢范圍有爭(zhēng)議.《動(dòng)物防疫法》2007年8月修訂頒布，2008年1月1日實(shí)施.2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革職能調(diào)整，生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部.

2010年農(nóng)業(yè)部為規(guī)范生豬、家禽、牛和羊的屠宰檢疫，按照《動(dòng)物防疫法》、《動(dòng)物檢疫管理辦法》規(guī)定，制定了《生豬屠宰檢疫規(guī)程》、《家禽屠宰檢疫規(guī)程》、《牛屠宰檢疫規(guī)程》和《羊屠宰檢疫規(guī)程》4個(gè)規(guī)則，詳細(xì)規(guī)定了屠宰檢疫的適用范圍、檢疫對(duì)象、檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)、入場(chǎng)(廠、點(diǎn))監(jiān)督查驗(yàn)、檢疫申報(bào)、宰前檢查、同步檢疫和檢疫記錄等方面的內(nèi)容，重點(diǎn)突出了宰前檢查、同步檢疫，詳細(xì)規(guī)定了對(duì)胴體、頭、蹄、臟器、淋巴結(jié)、油脂及其他應(yīng)檢疫部位的檢疫程序和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)入場(chǎng)(廠、點(diǎn))監(jiān)督查驗(yàn)、宰前檢查和同步檢疫的結(jié)果處理做了詳細(xì)規(guī)定.

2.2 部門法規(guī)不完善

2.2.1 政府職能部門關(guān)系沒有理順

2013年3月22日國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，成立了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局(正部級(jí)直屬機(jī)構(gòu))，取代了原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室.長(zhǎng)期以來(lái)，食品安全法律體系行政主體涉及許多部門，包括國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家工商行政管理總局、商務(wù)部、糧食局、教育部、交通局、建設(shè)部等諸多政府管理部門，行政職能不協(xié)調(diào).

2.2.2 食品安全的信息發(fā)布較混亂

由于政出多門，食品衛(wèi)生信息發(fā)布口徑不一.過(guò)去《食品衛(wèi)生法》規(guī)定衛(wèi)生行政部門公布食品衛(wèi)生情況，《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門定期發(fā)布其監(jiān)督抽查產(chǎn)品的質(zhì)量狀況公告［6］，但由于執(zhí)法部門職能交叉，也由于法定的食品安全信息發(fā)布部門的缺失，在2004年初安徽阜陽(yáng)假奶粉事件中，發(fā)生了多個(gè)執(zhí)法部門同時(shí)發(fā)布“不合格奶粉名單”和“放心奶粉名單”，如質(zhì)檢部門、衛(wèi)生部門、工商行政管理部門等，導(dǎo)致個(gè)別奶粉同時(shí)出現(xiàn)在“不合格”和“放心”名單中.《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》提到:質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生和食品藥品監(jiān)管4個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布市場(chǎng)食品質(zhì)量監(jiān)督檢查信息，食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)收集匯總、及時(shí)傳遞、分析、整理，定期向社會(huì)發(fā)布食品安全綜合信息［7］.當(dāng)《食品安全法》出臺(tái)后，上述規(guī)范性文件的法律地位得以讓位于《食品安全法》.

2.3 標(biāo)準(zhǔn)體系不完善

主要問題是標(biāo)準(zhǔn)之間相互沖突，標(biāo)準(zhǔn)的主體不規(guī)范:

1)標(biāo)準(zhǔn)滯后.標(biāo)準(zhǔn)滯后表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)多少年不變，且與WTO不相適應(yīng).如許多標(biāo)準(zhǔn)多年不變;不同的產(chǎn)品采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);

2)標(biāo)準(zhǔn)混亂.我國(guó)食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系由國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，但許多標(biāo)準(zhǔn)沒有認(rèn)真地執(zhí)行，是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)分散交叉，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制.目前許多標(biāo)準(zhǔn)分散于農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等六七個(gè)部門，無(wú)公害食品、綠色食品、有機(jī)食品、QS食品、中國(guó)地理標(biāo)志產(chǎn)品等多種質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)、消費(fèi)者混淆不清.至今我國(guó)食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有5 000多個(gè)，由于涉及到不同行業(yè)和部門，需要進(jìn)行認(rèn)真清理和完善［8］.

3)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法溝通.由于標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)混亂，以致政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與消費(fèi)者之間無(wú)法進(jìn)行有效溝通，甚至國(guó)內(nèi)企業(yè)與國(guó)外政府、企業(yè)、消費(fèi)者等無(wú)法進(jìn)行有效溝通.在目前我國(guó)沒有掌握標(biāo)準(zhǔn)主動(dòng)權(quán)的情況下，有效地溝通更具有重要意義，許多有效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)積極向世界進(jìn)行推介.

4)標(biāo)準(zhǔn)不完善.有的產(chǎn)品有兩個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)之間存在不統(tǒng)一的問題.如早期的果凍問題、奶粉問題等.

5)標(biāo)準(zhǔn)體系不完備.據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)頒布的各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)5 000個(gè)，其中，《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》等食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)近3 000個(gè)，而與流通有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)僅有100余個(gè)，相比于生產(chǎn)和加工標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量差距甚大，流通過(guò)程保障食品安全的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不足，即使食品生產(chǎn)質(zhì)量合格，也難保不在流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)質(zhì)量安全問題.如“蘇丹紅事件”后，我國(guó)才出臺(tái)《食品中蘇丹紅染料的檢測(cè)方法——高效液相色譜法》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)了空白點(diǎn)［9］.

6)食品質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一.主要表現(xiàn)在食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)方法上:一是食品標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一是困擾生產(chǎn)者、執(zhí)法者和消費(fèi)者的一大難題.如同一種產(chǎn)品存在不同的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)不知參照哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，如黃花菜的問題等.二是檢測(cè)方法的差異也可能導(dǎo)致截然不同的檢測(cè)結(jié)果.比如地磅和天平，由于感量不同，一個(gè)精確到千克，一個(gè)精確到毫克，檢測(cè)結(jié)果肯定不一樣.三是按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，每千克面粉中增白劑含量不得超過(guò)0.06克，但有的專家認(rèn)為面粉中根本不能添加增白劑.

7)我國(guó)食品流通檢測(cè)及環(huán)保體系仍不健全.建立檢測(cè)中心、配有垃圾處理設(shè)備的食品零售企業(yè)和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)所占比例偏低;消費(fèi)者對(duì)任何一類食品安全性的信任度均低于50%.檢測(cè)體系不健全，還表現(xiàn)為各自為陣，許多市場(chǎng)、企業(yè)自建質(zhì)量檢測(cè)中心，導(dǎo)致遍地開花，重復(fù)建設(shè)，趨同投資，而具有社會(huì)化服務(wù)功能的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)相對(duì)較少，且服務(wù)又不到位，導(dǎo)致各部門的檢測(cè)資源不能共享，快速檢測(cè)的技術(shù)手段落后.

3 完善我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系的對(duì)策

3.1 認(rèn)真實(shí)施《食品安全法》

3.1.1 《食品安全法》的主要框架結(jié)構(gòu)

1)監(jiān)管目的:為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全.具體來(lái)說(shuō)，使食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序得到明顯好轉(zhuǎn)，生產(chǎn)、銷售假冒偽劣和有毒有害食品的違法犯罪活動(dòng)得到有效遏制，大案要案得到及時(shí)查處，食品安全事故大幅度下降，城鄉(xiāng)居民食品消費(fèi)安全感增強(qiáng)，其日益增長(zhǎng)的食品安全和健康需求不斷得到滿足，我國(guó)食品信譽(yù)得到恢復(fù)和提高.

2)監(jiān)管范圍:國(guó)家對(duì)食品安全實(shí)行“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管，這是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新理念.

3)監(jiān)管體制:以法律的形式確定我國(guó)食品安全基本監(jiān)管框架和各方職能.

針對(duì)我國(guó)食品安全“多龍治水”、“分段管理”的現(xiàn)狀，2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一管理食品安全(見圖1)，這是一個(gè)歷史性進(jìn)步［10］.標(biāo)志著原本分散在質(zhì)檢、工商和食品藥品監(jiān)管部門的食品安全監(jiān)管職能正式統(tǒng)一劃歸到食品藥品監(jiān)管系統(tǒng).

4)監(jiān)管原則:確保居民身體健康，注重科學(xué)依據(jù)，控制和預(yù)防并重，公開、客觀、公正等.

5)社會(huì)其他階層的責(zé)任:以食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)為主，還包括與食品相關(guān)的行業(yè)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)以及消費(fèi)者等，“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督”為主要內(nèi)容的監(jiān)管體系.

此外還應(yīng)包括應(yīng)急處理、標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)(含市場(chǎng)準(zhǔn)入)、安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、信用體系、食品安全信息網(wǎng)、宣傳教育、行業(yè)協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任等內(nèi)容［11］.

3.1.2 食品安全法監(jiān)管體系構(gòu)成

建立符合現(xiàn)代社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的科學(xué)食品安全監(jiān)管體系(見表1).

圖1 2013年食品安全國(guó)家機(jī)構(gòu)示意Fig.1 Mergence diagram of state agencies of food safety in 2013

表1 食品安全監(jiān)管體系Tab.1 Supervision system of food safety

3.2 實(shí)現(xiàn)《食品安全法》法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)無(wú)縫連接

以《食品安全法》為核心形成法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)無(wú)縫連接，形成一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、并相互銜接的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)的完整體系.

3.2.1 《食品安全法》與其他法律、法規(guī)、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)相配套

《食品安全法》與《關(guān)于進(jìn)一步做好食品安全工作的決定》、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》、《畜牧法》、《動(dòng)物防疫法》、《出入境動(dòng)植物檢疫法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等的“無(wú)縫”銜接，與《食品安全標(biāo)準(zhǔn)》、《食品安全信息管理?xiàng)l例》、《食品認(rèn)證認(rèn)可管理?xiàng)l例》、《食品標(biāo)識(shí)管理辦法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品安全促進(jìn)法》等，形成我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)相配套的食品安全法律體系.

3.2.2 盡快完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

1961年第十六屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過(guò)了創(chuàng)建食品法典委員會(huì)的決議，現(xiàn)今食品法典已成為全球消費(fèi)者、食品生產(chǎn)者和加工者、各國(guó)食品管理機(jī)構(gòu)和國(guó)際食品貿(mào)易唯一的和最重要的基本參照標(biāo)準(zhǔn).1986年我國(guó)正式成為該委員會(huì)成員國(guó)，當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步提高國(guó)內(nèi)食品標(biāo)準(zhǔn)與食品法典委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)接軌的比率［12］.應(yīng)著重抓好5個(gè)方面的工作:1)繼續(xù)完成食品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的清理;2)強(qiáng)化企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)備案措施，凡與國(guó)家法律法規(guī)、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求不符的，一律取消備案;3)對(duì)《全國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)2004—2005年發(fā)展計(jì)劃》中提出的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制修訂任務(wù)進(jìn)行分解落實(shí)，重點(diǎn)安排食品衛(wèi)生、食品生產(chǎn)安全、重要產(chǎn)品等400項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的修訂和200項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的制定任務(wù)，力爭(zhēng)制修訂一批食品安全急需標(biāo)準(zhǔn);4)加快食品中有害物質(zhì)限量及其檢測(cè)方法等重要標(biāo)準(zhǔn)的前期研究，進(jìn)一步提高食品標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作的科學(xué)性和針對(duì)性;5)加強(qiáng)《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》、重要食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹與培訓(xùn)，加強(qiáng)食品標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的監(jiān)督檢查，提高企業(yè)執(zhí)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的自覺性.

3.2.3 加大對(duì)食品檢驗(yàn)檢測(cè)研究和應(yīng)用的投入

在實(shí)行“從農(nóng)田到餐桌”管理的食品安全保障體系中，檢測(cè)工作應(yīng)當(dāng)緊隨標(biāo)準(zhǔn)的修訂不斷完善，2005年8月4日，由中國(guó)檢驗(yàn)檢疫科學(xué)研究院研究成功的《豬鏈球菌多重PCR檢測(cè)方法》在北京通過(guò)專家鑒定.該方法簡(jiǎn)便、快速、準(zhǔn)確、特異性強(qiáng)，將檢測(cè)豬鏈球菌的時(shí)間從過(guò)去的4 d減少到了4 h，達(dá)到了國(guó)際先進(jìn)水平.

3.3 加強(qiáng)食品安全的執(zhí)行力度——建立和完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明確的監(jiān)管體系

1)完善“全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府負(fù)責(zé)、部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各方聯(lián)合行動(dòng)”的食品安全工作機(jī)制.食品的產(chǎn)業(yè)鏈很長(zhǎng)，國(guó)家食品與藥品監(jiān)督管理總局當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)解決食品監(jiān)管職責(zé)過(guò)于分散問題，將食品安全監(jiān)管的職能相對(duì)集中，權(quán)責(zé)進(jìn)一步明確，并通過(guò)建立一種有效率和權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制提高監(jiān)管效率，降低行政成本.

2)調(diào)整“品種管理與劃段管理相結(jié)合”協(xié)同性.將品種管理和劃段管理結(jié)合起來(lái)，對(duì)能夠集中的管理鏈條和跨度不太大的品種可由一二個(gè)部門管理起來(lái).對(duì)于劃段的管理，要明確邊界和銜接的方式，特別是信息共享和溝通.食品安全各個(gè)監(jiān)管部門應(yīng)相互配合，自覺避免相互利益沖突.

3.4 建立和完善食品安全應(yīng)急處理體系

1)3個(gè)階段:應(yīng)建立起包括事故前、事故中、事故后全過(guò)程的應(yīng)急處理體系，徹底轉(zhuǎn)變我國(guó)現(xiàn)有的事后應(yīng)急處理模式.

2)5個(gè)環(huán)節(jié):包括應(yīng)急信息收集，應(yīng)急預(yù)防準(zhǔn)備，應(yīng)急演習(xí)，損害控制處理，事后恢復(fù).應(yīng)建立應(yīng)急計(jì)劃系統(tǒng)、應(yīng)急訓(xùn)練系統(tǒng)、應(yīng)急感應(yīng)系統(tǒng)、應(yīng)急指揮中心(包括決策者與智囊、應(yīng)急處理小組和應(yīng)急處理專家).目前，北京、安徽、沈陽(yáng)等地紛紛出臺(tái)了食品安全重大事故應(yīng)急預(yù)案［13］.

3)4項(xiàng)內(nèi)容:一是設(shè)立制定、修訂食品安全應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)的快速通道.國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)在制定、修訂相關(guān)食品安全突發(fā)事件的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將采用即時(shí)立項(xiàng)，即時(shí)下達(dá)計(jì)劃，即時(shí)組織人員制定、修訂，即時(shí)發(fā)布等一系列快速處理程序，確保應(yīng)急食品安全標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)出臺(tái).二是組建食品安全專家咨詢委員會(huì).三是提升檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的食品安全問題研究水平，加強(qiáng)食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)能力建設(shè).四是建立食品安全信息的跟蹤、采集和分析制度，重點(diǎn)關(guān)注世界衛(wèi)生組織、世界糧農(nóng)組織、歐盟委員會(huì)等權(quán)威組織發(fā)布的食品安全動(dòng)態(tài)，及時(shí)采集國(guó)際、國(guó)內(nèi)食品安全方面的信息，提高信息反應(yīng)靈敏度.應(yīng)急預(yù)案≠應(yīng)急處理機(jī)制，不僅要制訂應(yīng)急預(yù)案，更應(yīng)形成高效的應(yīng)急處理機(jī)制，如表2.

表2 應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急處理機(jī)制的區(qū)別Tab.2 Differences between contingency plan and emergency response mechanism

3.5 建立和完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系

食品安全性評(píng)價(jià)主要是評(píng)價(jià)食品中有關(guān)危害成份或者危害物質(zhì)的毒性以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)程度，需要利用足夠的毒理學(xué)資料確認(rèn)這些成份或物質(zhì)的安全劑量.食品安全性評(píng)價(jià)在食品安全性研究、監(jiān)控和管理方面具有重要意義.一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管是以對(duì)不安全的立法、清除市場(chǎng)上的不安全食品和負(fù)責(zé)部門認(rèn)可項(xiàng)目的實(shí)施作為基礎(chǔ)的.這些傳統(tǒng)做法缺乏預(yù)防性手段，故對(duì)食品安全現(xiàn)存及可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)因素不能做出及時(shí)而迅速的控制.

3.6 進(jìn)一步完善食品安全信用體系

法律體系是信用體系的外在保障，道德體系是信用體系的內(nèi)在要求，健全的機(jī)制是信用體系的內(nèi)容，公平的氛圍是信用體系的基礎(chǔ).要建立信用檔案、誠(chéng)信銀行等.

3.7 建立食品安全信息監(jiān)測(cè)、披露的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行體系

我國(guó)食品信息大多是各職能部門自行公布與其相關(guān)的信息，但現(xiàn)實(shí)中不僅不同部門對(duì)同一內(nèi)容公布的信息不一樣，甚至同一部門對(duì)同一內(nèi)容的信息公布也出現(xiàn)不一致，而且信息成本較高.

我國(guó)幅員遼闊、人口眾多、各地食品安全監(jiān)管水平不均衡，統(tǒng)一全國(guó)食品安全信息問題，也有利于食品安全研究數(shù)據(jù)的匯總.

通過(guò)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行體系，有關(guān)食品安全信息在收集、歸納、匯總后統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布，能夠引導(dǎo)公眾在食品的選擇中趨利避害，同時(shí)避免由于發(fā)布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇困難.

根據(jù)《食品安全法》，農(nóng)業(yè)部發(fā)布有關(guān)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留、獸藥殘留等檢測(cè)信息，質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生和食品藥品監(jiān)管4個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布市場(chǎng)食品質(zhì)量監(jiān)督檢查信息;食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)收集匯總、及時(shí)傳遞、分析整理，定期向社會(huì)發(fā)布食品安全綜合信息.

2005年1月北京推出食品安全信息指數(shù)，有計(jì)劃地在全市統(tǒng)一發(fā)布食品安全信息，及時(shí)對(duì)首都市場(chǎng)食品安全形勢(shì)作出前瞻性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，引導(dǎo)消費(fèi)者對(duì)食品進(jìn)行“安全消費(fèi)”，值得借鑒.

3.8 充分發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)的食品安全推動(dòng)作用

政府—行業(yè)協(xié)會(huì)—經(jīng)濟(jì)組織是未來(lái)社會(huì)三大板塊，其中行業(yè)協(xié)會(huì)將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，應(yīng)充分發(fā)揮與食品安全有關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，如全國(guó)城市農(nóng)貿(mào)中心聯(lián)合會(huì)、中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)協(xié)會(huì)、糧食行業(yè)協(xié)會(huì)、“一會(huì)兩站”(即消費(fèi)者協(xié)會(huì)、消費(fèi)者申訴舉報(bào)站、12315聯(lián)絡(luò)站)等的作用.

3.9 加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

基層食品安全監(jiān)管是基礎(chǔ)和重點(diǎn)，直接關(guān)系著食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)和各項(xiàng)工作部署能否落到實(shí)處.要加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍的思想建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)化法律法規(guī)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)和依法行政的能力，做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法;充實(shí)基層執(zhí)法人員力量，嚴(yán)把人員“入口”，暢通“出口”，加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)肅法紀(jì);地方政府要切實(shí)改善執(zhí)法裝備和檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)技術(shù)條件，保證辦公辦案和監(jiān)督抽查等經(jīng)費(fèi).

3.10 充分發(fā)揮現(xiàn)有政府職能部門在市場(chǎng)監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)作用

充分發(fā)揮政府諸多職能部門對(duì)食品安全監(jiān)管方面的作用，根據(jù)從田間到餐桌的新的食品安全監(jiān)管理念，在現(xiàn)階段國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局要與其他監(jiān)管部門相互配合，形成一個(gè)完整的食品安全監(jiān)管體系.

［1］國(guó)務(wù)院辦公廳.國(guó)家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃的通知［EB/OL］.(2012-08-10)［2013-08-06］www.people.com.cn.

［2］張永建，劉寧，楊建華.建立和完善我國(guó)食品安全保障體系研究［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究，2005，203(2):14-20.

［3］國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局.食品召回管理規(guī)定［EB/OL］.(2007-09-03)［2013-08-08］.www.gov.cn.

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［6］國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局.工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法征求意見［EB/OL］.(2013-08-05)［2013-08-05］.http:∥www.aqsiq.gov.cn/.

［7］徐慧.北京食品安全監(jiān)管告別“九龍治水”［N］.北京商報(bào)，2013-08-31(C01).

［8］邢淼，杜妍妍.加快食品安全的法制體系建設(shè)——北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授洪濤訪談［J］.中國(guó)工商管理研究，2005(6):4-6.

［9］黃輝，李青.給老百姓一個(gè)安全的餐桌［N］.法制日?qǐng)?bào)，2006-03-15(006).

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Accelerating to Improve China's Legal System of Food Safety

HONG Tao
(School of Economics，Beijing Technology and Business University，Beijing100048，China)

The legal system of food safety is a complex hot issue.This paper analyzed the background of China's food safety and discussed the five development phases of food safety laws，rules，and regulations in the last sixty-four years.Moreover，the causes of food safety laws'prosperity were discussed and the existing problems were analyzed.Ten countermeasures to improve our country's system of food safety laws were putting forward.

food safety;system of food safety laws;legislation of food safety

TS201.6;R155.5;TS207.7

A

2095-6002(2013)06-0076-07

洪濤.我國(guó)食品法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)與完善對(duì)策.食品科學(xué)技術(shù)學(xué)報(bào)，2013，31(6):76－82.

HONG Tao.Accelerating to Improve China's Legal System of Food Safety.Journal of Food Science and Technology，2013，31(6):76－82.

2013-09-02

洪 濤，教授，博士，主要從事市場(chǎng)運(yùn)行調(diào)控、國(guó)內(nèi)貿(mào)易、電子商務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通方面的研究.

(責(zé)任編輯:檀彩蓮)