向?yàn)槊?，李江?/p>

(重慶理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，重慶 400054)

一、1981年智利養(yǎng)老金改革

1981年，智利推行了一種以養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)(AFP)管理的個(gè)人賬戶為基礎(chǔ)的完全基金積累制私營(yíng)養(yǎng)老金體系，取代了之前的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金體系。按規(guī)定，在1981年后參加工作的員工，都必須將其工資的一部分投入到AFP系統(tǒng)。因而，在個(gè)人賬戶中，所有被正式聘用的員工的收入都必須自動(dòng)扣除10%，轉(zhuǎn)而投資于其養(yǎng)老基金。此外，雇主還需額外扣除員工工資的2% ～3%，用以支付其賬戶管理費(fèi)用。這樣，員工的收入一共就被扣除12%～13%。雇主必須按照員工的選擇將他們的供款交給養(yǎng)老金管理局。目前，員工可以選擇的養(yǎng)老基金管理公司有5個(gè)，它們每一個(gè)都提供了由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的4種類型的基金。除了強(qiáng)制供款以外，員工也可以對(duì)他們的AFP賬戶或其他自愿退休儲(chǔ)蓄賬戶自愿供款。不過(guò)，只有約10%的員工自愿供款[1]。另外，自營(yíng)業(yè)的員工也可自行參加養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)。

對(duì)于在1981年以前參加工作的員工，如果選擇繼續(xù)留在舊的養(yǎng)老金系統(tǒng)，政府則繼續(xù)對(duì)其實(shí)行確定給付型(DB型)養(yǎng)老基金管理模式;如果轉(zhuǎn)換到新系統(tǒng)，政府則給予認(rèn)可債券。在個(gè)人達(dá)到退休年齡時(shí)，債券到期，同時(shí)將支付一筆款項(xiàng)到他們的賬戶，這筆款項(xiàng)是基于過(guò)去一年對(duì)舊系統(tǒng)的供款再根據(jù)參加該系統(tǒng)的年數(shù)和年金因子做出調(diào)整所得[1]?？傮w上，智利向完全基金積累制的轉(zhuǎn)變已接近尾聲，到2025年，確定給付型養(yǎng)老基金管理模式將完全被淘汰。

二、2008年智利養(yǎng)老金改革

2008年3月，智利推出了新的團(tuán)結(jié)支柱計(jì)劃。它以一個(gè)獨(dú)特的計(jì)劃取代了以前的養(yǎng)老保障方案，在不考慮以往供款的情況下，保證了不太富裕的60%的人口能得到基本養(yǎng)老金。這項(xiàng)新的計(jì)劃提供了老年人和殘疾人津貼，其經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政支持。沒(méi)有供款的個(gè)人，一旦達(dá)到65歲且滿足居住和經(jīng)濟(jì)方面的要求，有權(quán)利享有老年人基本團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金(PBS);滿足同樣的居住和經(jīng)濟(jì)要求的，做出了供款但領(lǐng)取的養(yǎng)老金低于某一臨界值的個(gè)人，有權(quán)利領(lǐng)取養(yǎng)老金團(tuán)結(jié)津貼(APS)。殘疾方案是在類似的條件下提供福利，但是針對(duì)的個(gè)人是在18到64歲之間。殘疾人員一旦達(dá)到65歲，他們有資格領(lǐng)取老年人團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金。圖1展現(xiàn)了團(tuán)結(jié)津貼和總的養(yǎng)老金概況。

圖1 新團(tuán)結(jié)支柱下的津貼和總的養(yǎng)老金

這次養(yǎng)老系統(tǒng)改革，主要是針對(duì)2006年提出的私人和公共養(yǎng)老金的覆蓋問(wèn)題以及五大養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)的高昂成本問(wèn)題所做出的舉措。團(tuán)結(jié)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度補(bǔ)充改進(jìn)了公共支柱，提高了AFP系統(tǒng)的參與程度，同時(shí)還處理了該系統(tǒng)一些其他問(wèn)題?；緢F(tuán)結(jié)養(yǎng)老金從以前的每月48000比索增加到2008年的每月60000比索。這是一個(gè)不以供款為基礎(chǔ)的基本養(yǎng)老金，支付給那些沒(méi)有其他養(yǎng)老金的人員。對(duì)于那些對(duì)系統(tǒng)做出供款的人員，舊的最低養(yǎng)老金保障被團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金津貼替代。新的方案撤除了以前要求員工必須向其養(yǎng)老金賬戶供款20年以獲得保障資格的條款。2008年對(duì)于每月自籌養(yǎng)老金在50000～70000比索的個(gè)人，團(tuán)結(jié)計(jì)劃的供款高達(dá)每月17000比索[1]。這個(gè)金額逐漸上升，2012年達(dá)到每月255000比索。

2008年10月，智利推行了一種職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，稱為集體自愿養(yǎng)老儲(chǔ)蓄(APVC)。這種類型的養(yǎng)老金計(jì)劃，是雇主和授權(quán)機(jī)構(gòu)針對(duì)管理集體自愿養(yǎng)老儲(chǔ)蓄基金之間的合同。這項(xiàng)協(xié)議是由雇主代表其公司內(nèi)想要加入該計(jì)劃的員工制定而得。APVC計(jì)劃擁有來(lái)自雇主和員工兩個(gè)部分的供款。然而，只有雇主供款的計(jì)劃也同樣被允許。在這種情況下，在資金量等方面，僅有雇主的供款與同時(shí)有雇主和員工的供款將有所不同。APVC計(jì)劃將是雇主自愿提供;然而，一旦合同生效，雇主必須做出規(guī)定數(shù)額的供款。對(duì)于這些已經(jīng)提供的計(jì)劃，員工擁有參加的權(quán)利而不是義務(wù)。

2008年還通過(guò)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一些其他改革，包括強(qiáng)制自營(yíng)業(yè)人員參與養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)，消除了每月的固定管理費(fèi)用，而只需繳納以收入為基礎(chǔ)的那部分費(fèi)用。相關(guān)法規(guī)還指定新的勞動(dòng)力自動(dòng)以最低費(fèi)用進(jìn)入基金，并且允許外包個(gè)人賬戶的管理。為了提高基金的數(shù)量和行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以設(shè)立養(yǎng)老金基金管理公司作為附屬公司。為了鼓勵(lì)中等收入的員工自愿向個(gè)人賬戶供款，那些注冊(cè)了并自愿供款的人員將有資格獲得年供款的15%的補(bǔ)貼，最高可達(dá)150萬(wàn)比索。

三、智利養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)的主要指標(biāo)

(一)養(yǎng)老金的覆蓋面

在智利，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正式和非正式部門(mén)之間存在著很大的人員流動(dòng)。對(duì)個(gè)人資本賬戶系統(tǒng)做出供款的員工人數(shù)占所有勞動(dòng)力人數(shù)的比例可以作為智利養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)覆蓋面的一個(gè)主要指標(biāo)。到2007年年底，AFP系統(tǒng)的供款者占所有勞動(dòng)力的61.2%(表1)。

外界對(duì)1981年法規(guī)的一個(gè)主要批評(píng)是，改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)未能覆蓋智利員工的大部分。盡管改革中對(duì)員工工資的供款率有強(qiáng)制規(guī)定，但在2004年卻只有55%的勞動(dòng)力積極供款，這個(gè)比例還稍低于1981年以前約63%的參加率[2]。無(wú)論是在舊的系統(tǒng)還是1981年以后的以儲(chǔ)蓄為基礎(chǔ)的系統(tǒng)中，自營(yíng)業(yè)人員由于能夠自行決定是否參與到養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)，故占他們未參與系統(tǒng)者的一個(gè)很大比重。2007年，自營(yíng)業(yè)人員占全部勞動(dòng)力的28%，但卻只有大約四分之一的自營(yíng)業(yè)人員會(huì)定期向養(yǎng)老基金管理公司管理的賬戶供款。只有約60%的自營(yíng)業(yè)人員完全參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，而這些員工中又只有40%是定期供款[2]。

此外，許多智利人在正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門(mén)中只工作了幾個(gè)月，或是在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門(mén)工作了一些時(shí)間，由于他們沒(méi)有受到正式聘用便不做任何供款。相對(duì)于做全職工作，越來(lái)越多的勞動(dòng)力是被臨時(shí)性、季節(jié)性或兼職性工作雇用。因此，盡管在2004年有55%的勞動(dòng)力參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是這55%的人員也不可能在當(dāng)年供款12個(gè)月。一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，只有20%的員工在他們90%的工作時(shí)間內(nèi)供款，而有20%的員工僅僅在他們10%的工作時(shí)間內(nèi)供款[3]。

很大一部分靠?jī)?chǔ)蓄支撐養(yǎng)老金賬戶的供款者所得到的養(yǎng)老金都低于最低養(yǎng)老金保障水平。而這樣的員工數(shù)量卻越來(lái)越多，他們的供款都少于20年，這樣一來(lái)又使得他們沒(méi)有資格獲得最低的養(yǎng)老金。2006年的一項(xiàng)研究表明，45%的養(yǎng)老基金供款者的儲(chǔ)蓄額所對(duì)應(yīng)的退休福利都低于正常保障水平。進(jìn)一步的研究可以預(yù)測(cè)，到2025年，幾乎所有養(yǎng)老金低于這一水平的員工，都必然沒(méi)有積累到要達(dá)到保障金額所必需的20年的供款。

表1 AFP系統(tǒng)覆蓋范圍 %

(二)養(yǎng)老基金的規(guī)模

根據(jù)智利養(yǎng)老金監(jiān)管局的統(tǒng)計(jì)，養(yǎng)老基金管理人積累的資產(chǎn)價(jià)值在2011年已達(dá)到111037萬(wàn)美元。在過(guò)去的7年里，養(yǎng)老基金已達(dá)到平均每年11.5%的實(shí)際增長(zhǎng)率。此外，養(yǎng)老金資產(chǎn)占GDP的比例不斷增加。1981年，由AFP管理的養(yǎng)老基金僅占當(dāng)年GDP的0.8%，而在2007年12月占到64%(圖2)。

圖2 養(yǎng)老基金的增長(zhǎng)

(三)養(yǎng)老基金的組成

為了擴(kuò)大選擇范圍，基金的發(fā)展演變表現(xiàn)出了對(duì)新的經(jīng)常性投資工具的需求，以滿足不斷增長(zhǎng)的對(duì)不同性質(zhì)金融資產(chǎn)的需求。在最初的養(yǎng)老系統(tǒng)改革發(fā)起時(shí)，有三大力量推動(dòng)養(yǎng)老基金的投資組合的形成:投資限制的放寬、養(yǎng)老基金規(guī)模的擴(kuò)大以及國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的發(fā)展。當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)剛開(kāi)始運(yùn)行時(shí)，那些資金量較低的基金遵守了中央銀行設(shè)定的嚴(yán)格的規(guī)定，投資僅限于政府債券、抵押債券、金融機(jī)構(gòu)債券和非常有限的公司債券，不允許投資國(guó)外證券。隨著該養(yǎng)老體系的成熟，智利已逐步放開(kāi)對(duì)投資的限定，對(duì)國(guó)外證券投資的限制也逐漸放開(kāi)。

從養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行以來(lái)，AFP總體投資的投資組合發(fā)生了巨大的變化(表2、圖3)。其中，投資于政府債券的份額一直平穩(wěn)下降，到2007年末僅占所有投資的7.8%。在養(yǎng)老體系建立之初，金融機(jī)構(gòu)債券占了最大的投資份額(約62%)，但在2002年7月已下降到7.2%左右。抵押債券的投資份額在1983年達(dá)到頂峰(為51%)，20世紀(jì)90年代初，已經(jīng)下降到了投資資產(chǎn)組合的3.6%。股票投資是在20世紀(jì)80年代中期才被允許的，其投資份額從1986年的不到4%增長(zhǎng)到1994年的32%;2007年，股票占總投資的15.2%，公司債券已經(jīng)從不到1%的投資份額增至8%，國(guó)外投資份額已逐漸上升至約35.5%。此外，在養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)運(yùn)行的初始，是沒(méi)有定期存款的，但現(xiàn)在這些已占到投資資產(chǎn)的18.4%。

表2 按行業(yè)分類智利企業(yè)年金基金投資情況 %

圖3 養(yǎng)老基金投資組合(2007年12月)

(四)成本和投資收益率

自1981年新的養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)運(yùn)行以來(lái)，養(yǎng)老基金資產(chǎn)的投資收益率有很大改善(圖4)。2006年的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，在過(guò)去的10年里，養(yǎng)老基金管理人管理的賬戶取得了平均每年6.8%的收益率[4]。1981年新系統(tǒng)開(kāi)始時(shí)，這些基金被限制于智利國(guó)內(nèi)的資產(chǎn)投資，其中很大一部分投資于政府債券。然而，由于基金規(guī)模的增長(zhǎng)，債券及其他國(guó)內(nèi)投資無(wú)法吸收所有的儲(chǔ)蓄。因此，允許投資自由化，包括進(jìn)行非智利資產(chǎn)投資，有助于提高基金的投資回報(bào)。

從2002年9月多種基金制度實(shí)踐以來(lái)，新投資計(jì)劃的結(jié)果整體上比較理想，因?yàn)?個(gè)不同的投資組合平均都取得了正收益(表3)。

圖4 智利企業(yè)年金基金歷年投資收益率(%)

表3 養(yǎng)老金系統(tǒng)中養(yǎng)老基金的平均實(shí)際收益率 %

強(qiáng)加給儲(chǔ)戶的費(fèi)用一直是對(duì)1981年養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)改革爭(zhēng)議的另一個(gè)源頭。盡管AFP在努力提高養(yǎng)老基金的競(jìng)爭(zhēng)力，1982—2003年，平均成本仍然上漲了5%。養(yǎng)老基金監(jiān)管局允許收取兩種類型的月管理費(fèi)(固定管理費(fèi)用和基于收入的可變費(fèi)用)，而其中的固定費(fèi)用在2008年的改革中被淘汰。到2008年，平均費(fèi)用是員工工資的1.71%，這個(gè)比率高于除兩個(gè)實(shí)施智利模式個(gè)人賬戶制度的拉美國(guó)家以外的所有國(guó)家[5]。

由于AFP靠對(duì)潛在會(huì)員提供禮物和其他激勵(lì)措施來(lái)收取養(yǎng)老基金，沒(méi)有動(dòng)力去降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致管理費(fèi)用一直居高不下。由于智利的AFP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度低，故利潤(rùn)率相對(duì)較高，自改革以來(lái)其營(yíng)業(yè)利潤(rùn)率都在10%以上，如表4。此外，要形成新的基金是非常困難的，從而又消除了一個(gè)潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。法律規(guī)定，無(wú)論會(huì)員的賬戶規(guī)模如何，基金對(duì)所有會(huì)員都收取相同的費(fèi)用。很顯然，固定費(fèi)用對(duì)擁有較小規(guī)模賬戶余額的低收入者產(chǎn)生了很大影響。因此，應(yīng)增強(qiáng)養(yǎng)老基金管理的競(jìng)爭(zhēng)性，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2008年立法的主要目標(biāo)是降低成本和提高養(yǎng)老基金的管理便捷程度。

(五)退休人員收入

盡管存在覆蓋度相對(duì)較低和管理成本高昂的問(wèn)題，智利的平均退休收入替代率預(yù)計(jì)仍然將與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家看齊。有評(píng)估報(bào)告表明，2020年以后，智利退休人員的收入平均可達(dá)到退休前收入的44%。這些高平均替代率有可能是因?yàn)橄鄬?duì)而言較高的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄率(10%)所帶來(lái)的結(jié)果。盡管擁有較高的儲(chǔ)蓄率，但因?yàn)橥瑯拥膬?chǔ)蓄率適用于所有的收入水平，該系統(tǒng)的累進(jìn)還是十分有限。從有利的角度看，在1981年養(yǎng)老系統(tǒng)改革之后，10%的供款率對(duì)國(guó)民儲(chǔ)蓄的增長(zhǎng)做出了一定貢獻(xiàn):國(guó)民儲(chǔ)蓄占GDP的比重，從1981年的不到1%，增長(zhǎng)到1990年的25%，直至最近的60%。

表4 智利養(yǎng)老基金管理行業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況 %

一旦達(dá)到退休年齡，即男子65歲，女性60歲，人們便可選擇立即按計(jì)劃提取退休金，或是按相關(guān)程序領(lǐng)取延期年金。退休人員可以從任何一家保險(xiǎn)公司或中介機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)年金，到退休后的某個(gè)時(shí)間才開(kāi)始進(jìn)行年金的支付。被允許提前退休的員工，他們的儲(chǔ)蓄資金要能支持相應(yīng)的退休福利，具體的應(yīng)占到他們?cè)谶^(guò)去10年里平均收入的一個(gè)固定比例，并且這些福利也必須在一定程度上超過(guò)最低養(yǎng)老金水平。起初，員工的退休福利必須占到他們至少50%的收入和110%的最低保證養(yǎng)老金。從2004年開(kāi)始，這些規(guī)定值逐漸提高，在2010年8月達(dá)到70%和150%。在2004年以前，高昂的交易成本可能會(huì)打擊一部分人購(gòu)買(mǎi)年金的積極性，但即便如此，在2000年，仍有一半以上的退休人員選擇了年金[6]。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)與智利都是發(fā)展中國(guó)家，但采用的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式卻不相同。智利實(shí)行的是完全基金積累制，而我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制。盡管這樣，仍然有必要借鑒智利養(yǎng)老金改革的成功經(jīng)驗(yàn)，來(lái)健全和完善我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

(一)強(qiáng)化轉(zhuǎn)軌中的政府責(zé)任

2011年7月《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以來(lái)，大大地提高了個(gè)體工商戶、臨時(shí)工等靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率，但在養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中卻產(chǎn)生了巨大的養(yǎng)老金隱性債務(wù)。雖然法律明確規(guī)定城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌成本由政府承擔(dān)，但個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行情況并沒(méi)有明顯好轉(zhuǎn)。2011年，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬額已達(dá)2.22萬(wàn)億元，比2010年又增加了近5000億元[7]。借鑒智利的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以發(fā)行類似認(rèn)可債券的特殊國(guó)家債券，或是發(fā)行養(yǎng)老金產(chǎn)品，如養(yǎng)老保險(xiǎn)彩票等。通過(guò)更廣泛的渠道在社會(huì)上籌集基本養(yǎng)老金，使隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變成規(guī)范的明確債務(wù)。

(二)嚴(yán)格區(qū)分管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)

智利的養(yǎng)老基金監(jiān)管局作為政府部門(mén)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而養(yǎng)老基金管理公司(AFP)是管理機(jī)構(gòu)?；鸬耐顿Y計(jì)劃明確清楚，并定期向供款者提供個(gè)人賬戶報(bào)告。我國(guó)應(yīng)采取積極措施，將作為監(jiān)管者的政府部門(mén)和作為管理者的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)來(lái)，并建立規(guī)范的信息披露機(jī)制。這樣，不僅可以避免政府靠強(qiáng)勢(shì)地位隨意挪用養(yǎng)老基金，也能增強(qiáng)養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立決策能力，提高管理效率。

(三)加快養(yǎng)老基金運(yùn)作的市場(chǎng)化進(jìn)程

在智利養(yǎng)老金系統(tǒng)中，多家養(yǎng)老基金管理公司參與競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)于提高養(yǎng)老基金管理效率有很大幫助。我國(guó)雖然設(shè)立了個(gè)人賬戶，但卻不能增值。因此可以適當(dāng)借鑒智利的改革經(jīng)驗(yàn)，將市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到基金的投資運(yùn)營(yíng)中，降低管理成本，提高養(yǎng)老基金管理運(yùn)作的效率，最大可能地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值[8]。具體做法可以考慮通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式由政府確定幾家基金管理機(jī)構(gòu)，如基金公司、保險(xiǎn)公司、信托銀行等來(lái)對(duì)養(yǎng)老基金進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

(四)促進(jìn)投資渠道的多元化和分散化發(fā)展

智利的實(shí)踐提供了一個(gè)養(yǎng)老基金與資本市場(chǎng)互動(dòng)發(fā)展的良好例證，且其一個(gè)突出特點(diǎn)就是投資渠道多元化和分散化。我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度明確規(guī)定，基金結(jié)余額應(yīng)全部購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和存入專戶，禁止投入其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)[9]。這就嚴(yán)格限制了我國(guó)養(yǎng)老基金的投資渠道，增大了由通貨膨脹引起的基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)合理放寬投資領(lǐng)域的限制，調(diào)整和創(chuàng)新金融工具，嘗試多元化的基金投資，為養(yǎng)老基金的增值拓展空間。

[1]Kritzer，Barbara E.Chile’s Next Generation of Pension Reform[J].Social Security Bulletin，2008，68(2):69－84.

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