劉澤照, 王惠佳, 黃 杰

(1. 西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院, 陜西 西安 710049; 2. 西安交通大學(xué) 管理學(xué)院, 陜西 西安 710049;3. 西北政法大學(xué) 刑事法學(xué)院, 陜西 西安 710112)

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估(以下簡稱“穩(wěn)評”)作為一項具有前瞻性的國家政治決策,其推出是立足我國社會轉(zhuǎn)型期發(fā)展實際,期望通過制度化工作程序,實現(xiàn)政府促改革、保發(fā)展、創(chuàng)穩(wěn)定目標(biāo)的良性互動。近年來,該項舉措在一些地區(qū)獲得積極探索并形成了若干典型模式(如“遂寧經(jīng)驗”、“淮安模式”),然而也應(yīng)看到,“穩(wěn)評”工作運(yùn)行的層級不平衡及選擇性執(zhí)行問題依然比較突出,不少地區(qū)尤其一些基層政府部門在現(xiàn)實具體工作實施過程中不乏采取多種“彈性”變通路徑,乃至該項重大政策工作被常規(guī)性簡化為諸如“領(lǐng)導(dǎo)小組+內(nèi)部座談+文字報告”等形式套路。換言之,若從政策執(zhí)行的理論視角探視,地方政府“穩(wěn)評”實施路徑中存在執(zhí)行的行政梗阻效應(yīng),從國家戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策實施的現(xiàn)實過程中發(fā)生了系統(tǒng)“扭曲”或背離,未能有效實現(xiàn)政策設(shè)定初衷,進(jìn)而由執(zhí)行失敗衍生出一系列政治、經(jīng)濟(jì)及社會問題。因此,通過較為科學(xué)的研究方法深入探索“穩(wěn)評”工作中的影響關(guān)系進(jìn)而提出針對性調(diào)整思路具有較高的實踐價值。本文試圖以縣級政府系統(tǒng)為平臺,采用扎根理論的研究方法對該問題進(jìn)行探索性研究。

一、 政策執(zhí)行理論基本脈絡(luò)

有關(guān)政策執(zhí)行及影響變量關(guān)系的研究,過去幾十年間西方學(xué)界多有探討和爭論,雖未能達(dá)成統(tǒng)一共識,但形成了較為完整的認(rèn)知脈絡(luò)。綜觀已有研究路徑,大體圍繞并延續(xù)三條主線進(jìn)行:即自上而下路徑(top-down approach)、自下而上路徑(bottom-up approach)和綜合路徑(integrated approach)。

自上而下路徑立足政策制定者角度看待政策執(zhí)行問題,強(qiáng)調(diào)中央政府和高層決策部門的主導(dǎo)作用及能力,認(rèn)為科層組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置體系和管理方式是提升政策執(zhí)行效力的關(guān)鍵因素,而對執(zhí)行機(jī)構(gòu)施加控制、管理、協(xié)調(diào)的力度很大程度上將決定政策執(zhí)行成功的可能性。同時,組織自身特征、成員內(nèi)隱價值觀念也被認(rèn)為是影響現(xiàn)實政策執(zhí)行的重要因素,而高層決策者意圖及科層機(jī)構(gòu)監(jiān)督控制機(jī)制的運(yùn)行很大程度上決定政策執(zhí)行客觀效果。如Meter & Horn等就曾提出一個分析框架,將“組織特征”和“成員意向”視為解釋變量,用以對現(xiàn)實政策執(zhí)行的影響路徑進(jìn)行實證詮釋[1-2]。從政策實施的一線執(zhí)行視角來看,自下而上路徑更為重視基層官員的作用,認(rèn)為政策執(zhí)行的有效性與“街頭官僚”的權(quán)力、利益、意愿和政策執(zhí)行能力直接相關(guān),主張建立政策執(zhí)行的多元行動者視角,從行動者之間復(fù)雜互動來探索政策執(zhí)行。與靜態(tài)認(rèn)知相反,政策執(zhí)行過程本質(zhì)上是組織內(nèi)外相關(guān)利益者及行動者相互交易、妥協(xié)、制衡、聯(lián)盟的活動過程,而對該過程的深刻把握需要不斷補(bǔ)充對基層行政主體和目標(biāo)群體心理動機(jī)與行為的準(zhǔn)確分析。Lipsky、Elmore、Hjern等是自下而上研究路徑的代表人物,他們根據(jù)自身研究均強(qiáng)調(diào)從基層社會及行政組織的實際情況來探討政策執(zhí)行過程[3-6],同時將政策執(zhí)行的環(huán)境、條件、時空、機(jī)構(gòu)、基層文化等納入其分析視野。

集中以上兩種路徑特征,綜合路徑更加強(qiáng)調(diào)影響政策執(zhí)行變量在因果關(guān)系上的復(fù)雜性和動態(tài)性,力圖構(gòu)建更為全面的系統(tǒng)視角。綜合路徑融合了政策制定與執(zhí)行過程,將機(jī)構(gòu)決策者和基層執(zhí)行方統(tǒng)籌考慮,以期發(fā)掘共同的執(zhí)行結(jié)果作用關(guān)系[7-8]。Goggin等曾提出一個分析美國政府間政策執(zhí)行情況的網(wǎng)絡(luò)模型——溝通模型(communication model),將州政府視為政策執(zhí)行中間變量,該模型受到各執(zhí)行子系統(tǒng)的綜合影響,這包括政策執(zhí)行者的主觀判斷、官員個人偏好、文化環(huán)境、相關(guān)方談判交易能力等[9]。此外,20世紀(jì)90年代以來,政策網(wǎng)絡(luò)和政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)已成為研究現(xiàn)實政策執(zhí)行的重要分析工具, 與科層組織單向控制不同,政策執(zhí)行更主要體現(xiàn)為政策網(wǎng)絡(luò)中的人際互動關(guān)系,而非制度結(jié)構(gòu)關(guān)系,在執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中,各個行動者彼此進(jìn)行資源交換和信息傳遞[10-11]。執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)視角有助于深入理解政策制定者、執(zhí)行者以及相關(guān)方的互動過程,并把握政策執(zhí)行影響的內(nèi)部關(guān)系機(jī)制。

從已有的研究可以獲取以下啟示:一是整體而言,政府公共政策執(zhí)行有別于其他組織政策執(zhí)行,其根植于公共組織系統(tǒng),受科層體系內(nèi)部多種有形及無形關(guān)系影響,對該問題考察需要建立多維的綜合視角;二是“穩(wěn)評”作為具有中國本土特色的社會管理政策,其執(zhí)行實施在政府序列內(nèi)或許存在層級變異,基層政府層面離不開發(fā)展水平、環(huán)境及文化等影響因素,目前研究多限于宏觀的理論探視,尚缺乏對微觀社會尤其是基層政府的深入探討;三是社會穩(wěn)定議題和政府公務(wù)人員價值觀也對政策執(zhí)行的具體發(fā)展態(tài)勢產(chǎn)生影響,如基層官員的為政基調(diào)和行政理性往往會對“穩(wěn)評”施加不同作用,但此類描述有待通過現(xiàn)實數(shù)據(jù)予以驗證。

二、 研究方法及樣本來源

基于中國基層政府部門“穩(wěn)評”政策執(zhí)行視角的探討,目前學(xué)界研究甚少,更未形成相關(guān)變量范疇、測試量表或理論假設(shè)。鑒于此,本研究通過非結(jié)構(gòu)化方式對有關(guān)代表性工作人員進(jìn)行訪談,采集第一手資料,以我國西部Z縣為對象采用質(zhì)化研究(qualitative research)方法抽離提煉有關(guān)影響因素并建立作用關(guān)系模型。

Z縣系我國西部地區(qū)關(guān)中平原一個大縣,近年來經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)、工貿(mào)活動進(jìn)入快速發(fā)展階段,在上級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下縣政府出臺了相關(guān)“穩(wěn)評”的執(zhí)行文件及實施細(xì)則,為本項研究提供了較好探索平臺。鑒于質(zhì)化方法要求受訪者對研究問題有一定接觸和理性認(rèn)識,故我們選擇的受訪對象均為Z縣?？萍耙陨蠈W(xué)歷政府部門工作人員,且掌握“穩(wěn)評”信息內(nèi)容的一線個體。樣本量的確定依據(jù)理論飽和(theoretical saturation)的原則為標(biāo)準(zhǔn),最終共選擇了27個受訪對象,受訪者基本情況如表1所示。

表1 Z縣受訪者基本資料一覽表

在時段上,訪談時間為2012年3月至2012年8月。根據(jù)受訪對象實際情況和訪談研究原理,我們采取個人深度訪談(depth interview)和焦點(diǎn)小組討論訪談(focus group interview)相結(jié)合的方式,并依據(jù)訪談結(jié)果形成訪談記錄。我們隨機(jī)選擇2/3的訪談資料進(jìn)行編碼分析和模型建構(gòu),另外1/3則留用作為理論飽和檢驗。

本研究采用扎根理論(grounded theory)這一探索性質(zhì)化研究技術(shù),其特點(diǎn)是事先不做預(yù)設(shè),強(qiáng)調(diào)借助系統(tǒng)的資料收集和分析而提取概念維度,探尋現(xiàn)象意義間關(guān)系并由此建構(gòu)概念解說框架[12],由于理論衍生于現(xiàn)實資料, 相較僅是依據(jù)主觀經(jīng)驗或推測來聚合概念更為接近現(xiàn)實。我們以訪談資料為主要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)輔之已有研究資源,通過將文本資料進(jìn)行開放式編碼(open coding)、主軸編碼(axial coding)、選擇性編碼(selective coding)三個步驟來對意義單元進(jìn)一步類屬化,從而構(gòu)建“穩(wěn)評”政策執(zhí)行影響關(guān)系模型。分析過程均采用連續(xù)反復(fù)比較的歸并思路,不斷提煉和修正概念范疇,直至達(dá)到理論飽和。

三、 范疇提煉和模型建構(gòu)

1.開放性編碼

開放性編碼(一級編碼)是對原始訪談資料整理的基礎(chǔ)上通過逐行分析進(jìn)行分辨、提煉和歸類,將性質(zhì)相似或意義關(guān)聯(lián)的概念命名合并為同一類別,以從原始文本資料中產(chǎn)生初始意義單元,發(fā)現(xiàn)概念范疇。該過程旨在以開放的心態(tài)減少研究一方個人主觀偏見或理論定式影響,強(qiáng)調(diào)將數(shù)據(jù)資源按其原始自然狀態(tài)加以命名和類屬化,在不斷比較中提煉出更高一級概念范疇?；诖?我們遵循開放的原則,以“穩(wěn)評”政策執(zhí)行影響因素為核心主題,使用受訪者的原話作為數(shù)據(jù)逐一標(biāo)簽化,歸納分類過程中合并組合意義交叉概念,剔除語句中重復(fù)頻次極少的初始概念(頻次少于2次)。為了節(jié)省篇幅,對每個范疇我們僅僅抽離節(jié)選1條原始訪談資料典型語句及相應(yīng)的初始概念作為例證說明(見表2)。

表2 訪談信息的開放性編碼范疇化(節(jié)選)

注:為說明研究過程及空間限制,本文僅截取部分訪談內(nèi)容。

2.主軸編碼

主軸編碼(關(guān)聯(lián)式登錄)旨在發(fā)掘初始范疇之間的潛在邏輯關(guān)系,進(jìn)一步發(fā)展主范疇和副范疇。本研究根據(jù)不同范疇在概念層次上的相互關(guān)系和邏輯次序?qū)σ陨闲纬傻母拍铑悇e進(jìn)行分析、歸類,共歸納出4個主范疇。各主范疇及其對應(yīng)的開放編碼范疇如表3所示。需要說明的是, 根據(jù)扎根理論編碼原則被抽取歸納出來的關(guān)系,依據(jù)的是概念間的意義層次, 而非原始資料的層次,范疇命名絕非唯一, 研究者或許會使用其他命名或標(biāo)簽,這取決于研究者的關(guān)注點(diǎn)、扎根方法訓(xùn)練和詮釋解說的需要。

表3 主軸編碼形成的主范疇

3.選擇性編碼

選擇性編碼(核心式登錄)是對主軸編碼形成的主范疇進(jìn)行分析后識別挖掘出具有統(tǒng)領(lǐng)性的核心范疇,與其他范疇系統(tǒng)聯(lián)結(jié)起來并驗證其中關(guān)系,從而將大部分研究成果囊括在一個比較寬泛的理論框架之內(nèi)。本研究中,主范疇的典型關(guān)系結(jié)構(gòu)如表4所示。

表4 主范疇的典型關(guān)系結(jié)構(gòu)

我們確定“‘穩(wěn)評’政策執(zhí)行的影響因素關(guān)系及作用機(jī)制”這一核心范疇,圍繞核心范疇的扎根分析可以歸納為:“穩(wěn)評”心理意識、“穩(wěn)評”行動成本、行政系統(tǒng)規(guī)范、制度工具支持4個主范疇對“穩(wěn)評”執(zhí)行存在顯著影響,其中,“穩(wěn)評”心理意識是內(nèi)驅(qū)因素,直接作用于基層政府部門具體評估行為,行動成本和行政系統(tǒng)規(guī)范則調(diào)節(jié)影響“穩(wěn)評”意識—執(zhí)行行為之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系。以此為分析基礎(chǔ),本研究建構(gòu)出一個基層政府“穩(wěn)評”政策執(zhí)行影響因素模型,命之為“意識—成本—規(guī)范—工具”集成模型(consciousness-cost-norm-tool,簡稱CCNT model),如圖1所示。

4.理論飽和度檢驗

本研究選取另外1/3訪談資料進(jìn)行理論飽和檢驗。結(jié)果顯示,上述模型中的概念范疇已經(jīng)非常豐富,對于影響基層政府“穩(wěn)評”政策執(zhí)行的4個主范疇(內(nèi)隱意識、行政系統(tǒng)規(guī)范、執(zhí)行成本、制度工具)均沒有發(fā)現(xiàn)可形成的其他重要關(guān)系,主范疇內(nèi)部也沒有發(fā)現(xiàn)新的構(gòu)成因子。由此可以認(rèn)為,所建理論模型在理論上是飽和的,達(dá)到扎根方法要求。

圖1 縣級基層政府“穩(wěn)評”執(zhí)行影響因素集成模型

四、 結(jié)論與討論

1.政策啟示

我們運(yùn)用扎根理論方法,依托Z縣政府部門現(xiàn)實訪談資料,對基層縣級政府“穩(wěn)評”執(zhí)行實施的關(guān)鍵因素變量進(jìn)行了探索性識別。研究表明,內(nèi)隱意識、執(zhí)行成本、行政系統(tǒng)規(guī)范、制度工具情境這四個提取主范疇對以縣級為代表的基層“穩(wěn)評”存在顯著影響,其執(zhí)行強(qiáng)度和效果受上述因素作用。特別是構(gòu)建的主范疇形成機(jī)制和構(gòu)成因子更多地融入中國基層行政系統(tǒng)背景下的特有元素,在以往的研究文獻(xiàn)中尚未被普遍關(guān)注或足夠重視,這對全方位地認(rèn)識基層“穩(wěn)評”實踐發(fā)展了新的視角。

(1) 強(qiáng)化“穩(wěn)評”的內(nèi)隱感知

“穩(wěn)評”是我國政府在社會轉(zhuǎn)型期的特殊發(fā)展階段優(yōu)化公共決策, 促進(jìn)社會管理科學(xué)化的重要政策手段, 已得到國家高層認(rèn)可并積極推動。 基于此,要充分發(fā)揮行政組織內(nèi)政治動員的特有優(yōu)勢, 通過多種方式加強(qiáng)基層政府系統(tǒng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段社會穩(wěn)定態(tài)勢變化和風(fēng)險評估問題的宣傳溝通, 強(qiáng)化基層行政人員尤其是部門主要領(lǐng)導(dǎo)者公共決策風(fēng)險的心理感知。 當(dāng)前,我國不少基層政府官員受強(qiáng)烈的“政績錦標(biāo)賽”體制驅(qū)動, 膽大妄為之舉頻頻超越制度邊界, 盡管意識到地區(qū)發(fā)展中廣泛存在的穩(wěn)定風(fēng)險問題, 但現(xiàn)實工作中卻往往懷有僥幸敷衍、“打擦邊球”的內(nèi)隱心理, 對“穩(wěn)評”的實施意義、程序、路徑缺乏真正認(rèn)可和實踐動力, 尤其機(jī)構(gòu)“一把手”態(tài)度及心理認(rèn)識不到位將直接對“穩(wěn)評”執(zhí)行起到梗阻效應(yīng), 這在理論和現(xiàn)實中均有較為典型的客觀印證。 Spillane & Guagnano等[13-14]研究后認(rèn)為, 政策執(zhí)行過程應(yīng)該考慮“個人感知的復(fù)雜性”, 個體心理意識調(diào)節(jié)外部行為, 其強(qiáng)度和結(jié)構(gòu)將影響到行為效力, 行為的變化始于意識的轉(zhuǎn)變, 故大力強(qiáng)化基層政府風(fēng)險治理及“動態(tài)穩(wěn)定”的發(fā)展意識, 有助于構(gòu)建“穩(wěn)評”執(zhí)行的內(nèi)部組織環(huán)境。 此外,要依托我國政府強(qiáng)大的組織動員力量, 擴(kuò)大延伸“穩(wěn)評”執(zhí)行的正向宣傳力度, 避免使一線人員對發(fā)展中的社會穩(wěn)定問題產(chǎn)生無所適從甚至無能為力的被動心理暗示而降低風(fēng)險評估行動的內(nèi)在激勵。 當(dāng)某一問題關(guān)注度提升到一定程度后, 也應(yīng)從強(qiáng)調(diào)事件重要性轉(zhuǎn)向重點(diǎn)傳播執(zhí)行行為的積極效力層面。

(2) 厘定系統(tǒng)成本

作為獨(dú)立的利益實體,基層行政機(jī)構(gòu)對于國家政策的認(rèn)知既有整體的宏觀考量,亦有群體的現(xiàn)實權(quán)衡。一方面,如果“穩(wěn)評”執(zhí)行收益得不到政府系統(tǒng)內(nèi)支持認(rèn)定或現(xiàn)實實施成本過高,則理性的機(jī)構(gòu)部門主觀上難以形成持久的執(zhí)行動力,從而驅(qū)使公共政策淪于泛泛形式。因此,應(yīng)采取多方面措施手段,如設(shè)施配套、設(shè)立評估基金、政學(xué)對接、行政規(guī)約等具體外部支撐,保障“穩(wěn)評”實施的路徑通暢,組織成本可控。另一方面,基于“穩(wěn)評”的長時序動態(tài)特性,要改變現(xiàn)行對評估結(jié)果的單一文本層面考查,而強(qiáng)化對執(zhí)行過程的全程跟蹤,將執(zhí)行融入對組織及個體的重點(diǎn)考核中,并細(xì)化指標(biāo)體系,做到獎懲并用。相應(yīng)地,宏觀主管部門可建立分類測評體系,明晰“穩(wěn)評”政策目標(biāo),將消極執(zhí)行成本與組織部門及個人的現(xiàn)實利益相聯(lián)結(jié),引導(dǎo)基層部門從奉行敷衍“推托”轉(zhuǎn)向積極推動,以提高“穩(wěn)評”執(zhí)行的“違約”系統(tǒng)成本,促進(jìn)政策實踐。

(3) 優(yōu)化發(fā)展考評結(jié)構(gòu)

長期以來,我國政府系統(tǒng)中逐步建立并維持著以考評機(jī)制為“指揮棒”的行政績效體系,而過度經(jīng)濟(jì)指標(biāo)導(dǎo)向的考評結(jié)構(gòu)序列衍生出諸多人為的社會風(fēng)險,擠壓可持續(xù)性發(fā)展空間,是誘發(fā)官民對立、系列國家政策執(zhí)行失真的關(guān)鍵性源頭之一。在此背景下,一些基層政府專注于招商引資、政商對接、多上快上重大項目等經(jīng)濟(jì)活動,圍繞考評指標(biāo)開展各項部門工作,并以此“論功行賞”,與之關(guān)聯(lián)不大的政策實施內(nèi)容則虛置歸后。根據(jù)所做的深度訪談,我們發(fā)現(xiàn)多數(shù)基層公務(wù)人員對地區(qū)發(fā)展的理解和認(rèn)識限于項目數(shù)量、引資總量、產(chǎn)值效益等純經(jīng)濟(jì)指標(biāo),其他社會發(fā)展領(lǐng)域卻往往支吾模糊,淡化觀之。基于當(dāng)前中國基層社會實際,盡管短期內(nèi)不可改變政府系統(tǒng)內(nèi)序列層級化的考評機(jī)制,而調(diào)整優(yōu)化發(fā)展指標(biāo),更多吸納社會發(fā)展、社會穩(wěn)定的綜合內(nèi)容或比重調(diào)整卻是緊迫且現(xiàn)實可行的。從該意義上來講,“穩(wěn)評”的科學(xué)執(zhí)行、政策效用發(fā)揮有賴于基層政府發(fā)展內(nèi)涵和行政考評導(dǎo)向的根本性切實轉(zhuǎn)變。

(4) 確立責(zé)任聯(lián)動的剛性約束

根據(jù)訪談結(jié)果,我國基層政府中的權(quán)責(zé)不清是“穩(wěn)評”執(zhí)行的重要障礙, 具體表現(xiàn)在黨政官員之間、主管領(lǐng)導(dǎo)與兼辦人員之間、正副職之間的責(zé)權(quán)失衡, “集體討論、齊抓共管”的既存工作思路往往使得地區(qū)公共政策附加的行政責(zé)任受到弱化和虛置。 基于此,“穩(wěn)評”的科學(xué)實施推進(jìn)必須夯實責(zé)任定位的現(xiàn)實規(guī)則, 明確“失責(zé)”及“追責(zé)”的法定制度和程序, 確立人員尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任追究機(jī)制, 破除居位能上不能下的傳統(tǒng)陋規(guī), 對“穩(wěn)評”中懈怠失察、有咎不辭的領(lǐng)導(dǎo)干部, 要依法啟動罷免等程序, 讓不能或不肯承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任的主要人員不再持有相應(yīng)權(quán)力。 很大程度而言, 唯有使政府官員時時感于如履薄冰的責(zé)任敬畏, 才會謹(jǐn)慎用權(quán),“ 穩(wěn)評”的執(zhí)行路徑才會更為順暢。

2.研究局限及未來研究方向

我們運(yùn)用扎根理論方法,依托Z縣政府部門現(xiàn)實訪談資料,在對信息進(jìn)行編碼、登錄、范疇提取處理基礎(chǔ)上,構(gòu)建了基層縣級政府部門“穩(wěn)評”執(zhí)行影響因素的多維概念模型(CCNT model),對于探索我國基層政府“穩(wěn)評”工作機(jī)制的理論構(gòu)架具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。當(dāng)然,由于本文提出的模型是基于探索性研究方法得出的,其推廣度還需經(jīng)過大范圍的樣本檢驗,尚需對涉及的范疇及構(gòu)成因子進(jìn)行定量解析并開發(fā)相應(yīng)測量量表,采用大規(guī)模問卷調(diào)查以檢驗變量間的確切關(guān)系。進(jìn)一步而言,后續(xù)研究將探究相關(guān)概念作為自變量、因變量、中間變量、控制變量等多因素間影響關(guān)系及交互作用,刻畫“穩(wěn)評”執(zhí)行在不同層次區(qū)域中的一般運(yùn)行過程或發(fā)展軌跡,從而發(fā)現(xiàn)普遍性的共同規(guī)律。

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