劉 杰，嚴金明，邱 卉

（1.中國人民大學公共管理學院，北京 100872；2.山東省宏觀經(jīng)濟研究院，山東 濟南 250014；3.中建國際建設(shè)有限公司，北京 100125）

1 問題的提出

隨著產(chǎn)業(yè)升級與經(jīng)濟社會變革，人們的旅游需求不斷改變，傳統(tǒng)旅游已逐漸不能滿足人們的需求，追求原生態(tài)和體驗性的生態(tài)旅游已經(jīng)成為大勢所趨。雖然生態(tài)旅游概念提出的時間不長，學術(shù)界對于生態(tài)旅游的定義仍然沒有一個統(tǒng)一的意見[1-4]，但生態(tài)旅游遵循生態(tài)學理念和可持續(xù)發(fā)展理念，其力求不破壞生態(tài)環(huán)境，已經(jīng)成為一種被廣泛認可并推廣的旅游方式。隨著生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村旅游、探險旅游、冰雪旅游、宗教旅游等多種新的生態(tài)旅游類型，涉及農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地等多種土地利用類型，而且涉及的用地范圍不斷擴大，但是2007年頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）作為國家標準，卻沒有生態(tài)旅游用地，只是在商服用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地等3個一級類中有所涉及，而且將風景名勝景點及管理機構(gòu)的建筑用地，景區(qū)內(nèi)的其他用地按現(xiàn)狀歸入相應地類，這就造成了第二次土地調(diào)查及在此基礎(chǔ)上編制的土地利用規(guī)劃無法適應生態(tài)旅游業(yè)的形勢發(fā)展，無法實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置[5]。生態(tài)旅游用地規(guī)劃作為土地利用規(guī)劃體系中的一個專項規(guī)劃[6]，是優(yōu)化生態(tài)旅游用地配置的重要手段，因此，本文試圖建立一套完整的生態(tài)旅游用地分類體系，為生態(tài)旅游用地專項規(guī)劃編制打下基礎(chǔ)。

2 概念界定及研究進展

“生態(tài)旅游”一詞是由國際自然保護聯(lián)盟（IUCN）特別顧問謝貝洛斯·拉斯喀瑞于1983年首次提出的，1990年國際生態(tài)旅游協(xié)會把其定義為：在一定的自然區(qū)域中保護環(huán)境并提高當?shù)鼐用窀＠囊环N旅游行為?？梢钥闯觯鷳B(tài)旅游是旅游的一種類型，相應地，生態(tài)旅游用地也是旅游用地的一種類型。在張娟對旅游用地定義的基礎(chǔ)上[7]，本文認為生態(tài)旅游用地從本質(zhì)上說是指在地球表層的特定區(qū)域，由氣候、地貌、巖石、土壤、植被、水文、地質(zhì)、人類活動組成的土地生態(tài)系統(tǒng)中，凡是具有游憩功能的、可以被生態(tài)旅游業(yè)所利用的自然、經(jīng)濟、歷史綜合體。此外，本文從功能的角度，認為生態(tài)旅游用地是指可滿足旅游者從出發(fā)地到目的地開展食、住、行、游、購、娛活動需要的，具備生態(tài)旅游功能的所有土地。由于旅游學科的交叉性和邊緣性，對旅游用地分類的研究還比較薄弱，生態(tài)旅游用地的研究更少之又少。從已有的旅游用地分類研究看，旅游規(guī)劃的研究者多偏重在旅游景區(qū)內(nèi)部的規(guī)劃布局或旅游功能區(qū)劃的研究上，而在土地利用總體規(guī)劃中,尚沒有出現(xiàn)旅游用地這一類別，僅在土地利用分區(qū)和土地用途管制中以復區(qū)的形式出現(xiàn)[8]。張娟從旅游用地與全國土地利用分類的關(guān)系入手，分析了《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》中關(guān)于旅游用地分類的不足，提出了適應于土地利用規(guī)劃的旅游用地分類新體系[7]。蘇琨等結(jié)合旅游資源的傳統(tǒng)分類情況，從土地利用分類的角度探討旅游用地在土地利用分類系統(tǒng)中的歸屬情況，并總結(jié)了旅游用地在土地資源管理方面的應用[9]。吳郭泉探討了基于生態(tài)理念的旅游用地分類方案，采用6大類17小類的二級分類體系，較好地與土地利用規(guī)劃做了銜接[8]。徐勤政等以北京市新城規(guī)劃為例，提出了旅游用地分類和管制標準的3種思路[10]。目前并沒有學者從生態(tài)旅游用地專項規(guī)劃編制的角度研究生態(tài)旅游用地分類及生態(tài)旅游用地分類與土地利用總體規(guī)劃中土地規(guī)劃用途分類的銜接。

3 生態(tài)旅游用地的演變

從1984年發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》，到1989年9月發(fā)布的《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》中《城鎮(zhèn)土地分類及含義》，從1991年發(fā)布的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》，到新的《土地管理法》頒布實施后2002年1月實施的《全國土地分類》①關(guān)于印發(fā)試行《土地分類》的通知（國土資發(fā)［2001］ 255號）。，再到2007年發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007）國家標準[11]，全國土地分類體系發(fā)生了較大的變化，然而這些土地分類體系中都沒有提出旅游用地以及生態(tài)旅游用地這個分類，與之相關(guān)的土地類型也很有限。

1984年《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》中涉及旅游業(yè)的用地僅有名勝古跡、風景旅游點、陵園被包括在特殊用地內(nèi)。1989年《城鎮(zhèn)土地分類及含義》中涉及旅游業(yè)的用地增加了博物館、展覽館、影劇院、游樂場、紀念館等歸入文化、體育、娛樂用地，動植物園、公園等歸入綠化用地，突破性地增加了旅游服務(wù)設(shè)施用地的內(nèi)容，將賓館、飯店、大廈、游樂園、俱樂部、旅行社、旅游商店等歸入旅游業(yè)用地類項，但僅僅是從旅游商業(yè)用地的角度出發(fā)，缺少了集散、咨詢等服務(wù)功能用地。1991年《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》中旅游業(yè)用地涵括圖書展覽用地、影劇院用地、游樂用地、休療養(yǎng)用地、文化古跡用地、游憩集會廣場用地、公園等。2002年的《全國土地分類》（試行）中，將旅游用地都劃在建設(shè)用地一級類中，共涵蓋商服用地、公用設(shè)施用地、公共建筑用地、特殊用地等4個二級類，商業(yè)用地、餐飲旅游業(yè)用地、其他商服用地、瞻仰景觀休閑用地、文體用地以及墓葬地等6個三級類涉及旅游用地，但存在著涵蓋范圍過大，不能確切說明旅游用地范圍的問題。在2007版《土地利用現(xiàn)狀分類》中，對旅游用地的重視有了進一步體現(xiàn)，共涉及商服用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地等3個一級類，批發(fā)零售用地、住宿餐飲用地、商務(wù)金融用地、文體娛樂用地、公園與綠地、風景名勝設(shè)施用地和殯葬用地等7個二級類。旅游用地的重要組成部分——風景名勝設(shè)施用地，僅被歸為公共管理與公共服務(wù)用地之中，并且該用地的含義界定：指風景名勝（包括名勝古跡、旅游景點、革命遺址等）景點及管理機構(gòu)的建筑用地，景區(qū)內(nèi)的其他用地按現(xiàn)狀歸入相應地類。住宿餐飲用地、旅館、度假村、餐廳等歸入商服用地中，文體娛樂用地、公園與綠地、風景名勝設(shè)施用地歸入公共管理與公共服務(wù)用地，殯葬用地的陵園歸入特殊用地。

從全國土地分類標準的逐步優(yōu)化可以看出，生態(tài)旅游用地逐漸得到重視，土地分類涵蓋生態(tài)旅游用地的內(nèi)容在不斷增多，但仍應看到：生態(tài)旅游用地在土地分類中只是很小的一部分，零散地穿插于相關(guān)用地之中，僅被歸為二級分類甚至三級分類之中。生態(tài)旅游用地仍范圍模糊，尚未有明確的劃定標準，沒有形成一個完整的生態(tài)旅游用地分類體系。

4 生態(tài)旅游用地分類體系缺失的影響

在本輪土地利用規(guī)劃的編制過程中，由于土地規(guī)劃用途分類是在“二調(diào)”或土地變更調(diào)查的基礎(chǔ)上，對地類進行的歸并調(diào)整，因此土地規(guī)劃用途分類仍舊沒有生態(tài)旅游用地概念的出現(xiàn)，耕地、園地、林地、特殊用地等都沒有體現(xiàn)生態(tài)旅游用途性質(zhì)，風景旅游設(shè)施用地僅是管理用地，也沒有包括旅游集散中心、咨詢機構(gòu)、綜合服務(wù)機構(gòu)等新型服務(wù)機構(gòu),使得國土資源管理部門在“二調(diào)”后仍無法掌握最新的生態(tài)旅游用地數(shù)量，而與生態(tài)旅游最密切的旅游部門又沒有能力與精力進行如此大規(guī)模的生態(tài)旅游用地調(diào)查，摸清生態(tài)旅游用地的家底，使得生態(tài)旅游用地專項規(guī)劃無法適應生態(tài)旅游用地類型多、面積大的現(xiàn)實，影響其編制的科學性與實效性。

5 生態(tài)旅游用地分類體系

5.1 生態(tài)旅游用地分類原則

（1）可持續(xù)原則：在進行生態(tài)旅游用地分類時，綜合考慮生態(tài)旅游用地現(xiàn)狀及未來發(fā)展方向，把握可持續(xù)的原則，體現(xiàn)分類體系自身的可持續(xù)性，建立一套可持續(xù)、可擴展的分類體系。（2）整體性原則：土地利用系統(tǒng)是多種要素相互聯(lián)系、相互制約而結(jié)合成的具有特定功能的有機綜合體[12]。生態(tài)旅游用地也不例外。應以系統(tǒng)論為指導，遵循整體性原則，統(tǒng)籌劃分生態(tài)旅游用地類型。（3）協(xié)調(diào)性原則：生態(tài)旅游用地分類在分類標準和依據(jù)上應盡量與《土地利用現(xiàn)狀分類》協(xié)調(diào)，既與土地分類國家標準相銜接，體現(xiàn)土地主導用途，又突出生態(tài)旅游用地的特點和需求。（4）實用性原則：生態(tài)旅游用地分類體系具有很強的實踐性，構(gòu)建生態(tài)旅游用地分類體系要遵循實用性原則，力求層次鮮明，通俗易懂、易于判別，便于掌握和應用。（5）科學性原則：在構(gòu)建生態(tài)旅游

用地分類體系時要把握科學性原則，明晰生態(tài)旅游用地與其他土地利用類型之間的關(guān)系，理順生態(tài)旅游用地內(nèi)部各類型之間的脈絡(luò)，并以科學嚴謹?shù)姆诸惙椒ū磉_。

表1 生態(tài)旅游用地分類體系Tab.1 Classification system of eco-tourism land uses

5.2 生態(tài)旅游用地分類體系

在對全國土地分類體系中生態(tài)旅游用地存在問題分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)旅游用地用途與土地自然、經(jīng)濟、社會等屬性，建立了生態(tài)旅游用地分類體系。生態(tài)旅游用地分類體系采用3級分類（表1），按照生態(tài)旅游用地的景觀與服務(wù)功能差異分為生態(tài)旅游自然景觀用地、生態(tài)旅游人文景觀用地和生態(tài)旅游服務(wù)設(shè)施用地3個一級類，在一級類的基礎(chǔ)上，按照生態(tài)旅游產(chǎn)品的類型與生態(tài)旅游服務(wù)的類型進一步細分為10個二級類和26個三級類。其中生態(tài)旅游自然景觀用地和生態(tài)旅游人文景觀用地是景觀用地，生態(tài)旅游服務(wù)設(shè)施用地是支撐生態(tài)旅游發(fā)展的服務(wù)用地。

生態(tài)旅游自然景觀用地是指生態(tài)旅游用地中的非建設(shè)用地，包括農(nóng)林旅游用地、水域旅游用地和野外探險旅游用地，主要有耕地、林地、草地及水域水面等類型，這是生態(tài)旅游用地中的主要自然景觀用地類型，包括3個二級類和12個三級類。生態(tài)旅游人文景觀用地是指生態(tài)旅游用地中的建設(shè)用地，包括科教文化旅游建設(shè)用地、休閑游憩旅游建設(shè)用地、衛(wèi)生醫(yī)療旅游建設(shè)用地和特色旅游建設(shè)用地，主要有博物館、紀念館、廟宇、教堂、鄉(xiāng)村宅基地等類型，這也是生態(tài)旅游用地中的主要非自然景觀用地類型，包括4個二級類和8個三級類。生態(tài)旅游服務(wù)設(shè)施用地是指生態(tài)旅游用地中用來進行旅游接待和旅游服務(wù)的用地，一般是建設(shè)用地，包括旅游接待服務(wù)用地、旅游基礎(chǔ)設(shè)施用地、旅游管理設(shè)施用地，主要有賓館、飯店、購物場所、交通用地等類型，這是支撐生態(tài)旅游發(fā)展的用地類型，包括3個二級類和6個三級類。生態(tài)旅游用地分類體系與《土地利用現(xiàn)狀分類》、土地規(guī)劃用途分類銜接關(guān)系如表2。

表2 生態(tài)旅游用地分類體系與《土地利用現(xiàn)狀分類》、土地規(guī)劃用途分類銜接Tab.2 The relation between classification system of eco-tourism land uses with other related land planning systems

表2 續(xù)

6 結(jié)論與討論

本文建立的生態(tài)旅游用地分類體系基本包括了所有與生態(tài)旅游業(yè)相關(guān)聯(lián)的用地類型，并且重點考慮了生態(tài)旅游復合用地的屬性，有利于促進土地節(jié)約集約利用，提高土地使用價值，同時為生態(tài)旅游用地專項規(guī)劃編制打下了基礎(chǔ)。并且分類體系充分考慮了《土地利用現(xiàn)狀分類》、土地規(guī)劃用途分類的特點，與其做了充分銜接。

為突出通用性，本分類體系盡可能涵蓋所有與生態(tài)旅游發(fā)展相關(guān)聯(lián)的用地類型，滿足生態(tài)旅游用地的發(fā)展需求；在實用性上，各地還應考慮到區(qū)域差異和實際情況，在生態(tài)旅游用地規(guī)劃編制過程中，要因地制宜，根據(jù)區(qū)域生態(tài)旅游類型進行增減或調(diào)整，根據(jù)實踐效果進一步完善分類體系。

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