鄭春華

摘 要：要形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式十分必要。公共服務(wù)外包作為一項(xiàng)可行選擇，已經(jīng)越來(lái)越多的在各地實(shí)踐，但作為公共服務(wù)承接方的社會(huì)組織承接能力不足依然成為制約公共服務(wù)外包的瓶頸，為此，必須加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，拓寬社會(huì)組織生存空間，構(gòu)建社會(huì)組織的公共服務(wù)平臺(tái)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)外包；社會(huì)組織；棲霞區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：D62 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）22-0055-02

在我國(guó)，社會(huì)組織作為公民社會(huì)的構(gòu)成要素，是生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物，特別是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善的結(jié)果。一方面，改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)財(cái)富的積累，政治環(huán)境的寬松以及新出現(xiàn)的形形色色的利益關(guān)系為社會(huì)組織的快速發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；另一方面，因社會(huì)大眾和政府對(duì)于公共服務(wù)供給更高期待而催生的公共服務(wù)外包對(duì)社會(huì)組織的建設(shè)提出了更高的要求。一些先行城市部分公共服務(wù)事業(yè)外包工作已在迅速推進(jìn)，但在實(shí)際工作中更是暴露出作為公共服務(wù)外包的承接者——社會(huì)組織各方面的不足。本文是在通過(guò)對(duì)南京市棲霞區(qū)社會(huì)組織培育建設(shè)情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和訪談，并綜合整理的基礎(chǔ)上完成的。

一、對(duì)公共服務(wù)外包視域下社會(huì)組織建設(shè)的理論認(rèn)識(shí)

通常認(rèn)為，“社會(huì)組織”一詞指代的是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而組成的共同活動(dòng)的群體。但是本文的“社會(huì)組織”是民間組織的正式官方說(shuō)法，在政府的語(yǔ)境中指的是政黨、政府之外的各類(lèi)民間性的社會(huì)組織，主要涵蓋社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位，還有部分中介組織以及社區(qū)活動(dòng)團(tuán)隊(duì)，與我們常說(shuō)的非政府組織、人民團(tuán)體、第三部門(mén)可以基本等同。民政部于2007年11月在南京召開(kāi)的全國(guó)社會(huì)組織建設(shè)與管理工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，首次使用“社會(huì)組織”取代了“民間組織”，從此作為民間組織替代用語(yǔ)的“社會(huì)組織”正式進(jìn)入學(xué)術(shù)視野。十七大報(bào)告第一次將社會(huì)組織納入了基層民主的范圍，“十二五”規(guī)劃綱要首次專(zhuān)章論述社會(huì)組織，明確了“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的社會(huì)組織管理體制。剛剛召開(kāi)不久的黨的十八大更是明確提出“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式”，“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制?！?/p>

20世紀(jì)70年代末，發(fā)達(dá)國(guó)家政府普遍面臨著財(cái)政赤字、辦事效率低等問(wèn)題。這時(shí)，公共服務(wù)外包應(yīng)運(yùn)而生，作為西方行政制度改革的制度創(chuàng)新，在西方公共部門(mén)中廣泛運(yùn)用。政府公共服務(wù)外包是政府所有服務(wù)外包中最具有典型代表性的，它是指政府將原來(lái)由政府直接供給的、為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和群眾生活提供的各項(xiàng)服務(wù)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用，是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型的公共服務(wù)供給方式。黨的十八大提出的“形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”這一目標(biāo)，對(duì)政府的公共服務(wù)供給提出了更高的要求，倒逼著政府必須進(jìn)行公共服務(wù)供給體制的改革。無(wú)疑，將公共服務(wù)外包給社會(huì)組織是一個(gè)很好的選擇，這就對(duì)我們社會(huì)組織承接政府公共服務(wù)外包的能力提出了新的要求。但是現(xiàn)實(shí)卻是社會(huì)組織由于各種內(nèi)在外在的原因發(fā)育不良，能力不足，無(wú)法擔(dān)當(dāng)起歷史賦予的重任。所以加強(qiáng)社會(huì)組織的建設(shè)勢(shì)在必行。

二、南京市棲霞區(qū)社會(huì)組織建設(shè)中存在的問(wèn)題

盡管棲霞區(qū)對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展和建設(shè)投入了很多精力和財(cái)力，也取得了一定的成效，但是棲霞區(qū)社會(huì)組織建設(shè)總體上來(lái)說(shuō)，尚沒(méi)有對(duì)整體工作的一個(gè)統(tǒng)籌規(guī)劃方案，資源整合不足。社會(huì)組織不上規(guī)模，從業(yè)人員不穩(wěn)定，管理方式也比較粗放，缺乏長(zhǎng)效工作機(jī)制，往往出現(xiàn)社會(huì)需求和社會(huì)組織服務(wù)對(duì)接不暢的情況。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.資源整合不足，缺乏對(duì)整體工作的統(tǒng)籌規(guī)劃。棲霞區(qū)通過(guò)近幾年的工作，在高校成功培育了一批社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目，在區(qū)外引進(jìn)了一批成熟的社會(huì)組織，同時(shí)也對(duì)社區(qū)基層的社會(huì)組織加大了扶持，但是基本處于各自為政的狀態(tài)。由于沒(méi)有對(duì)三種資源進(jìn)行整合，更談不上出臺(tái)一個(gè)統(tǒng)籌規(guī)劃方案，從而造成了一方面有些領(lǐng)域處于空白，有些領(lǐng)域卻在重復(fù)建設(shè)的狀況。

2.組織不上規(guī)模，從業(yè)人員不穩(wěn)定。截至2012年9月，全區(qū)的社會(huì)組織不到100家，一共只有32個(gè)公益性項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)對(duì)接并簽署合作協(xié)議。除了引進(jìn)的少數(shù)幾家較為成熟，絕大多數(shù)社會(huì)組織不上規(guī)模，人數(shù)較少，經(jīng)費(fèi)短缺，甚至沒(méi)有固定的辦公場(chǎng)地。大多數(shù)從業(yè)人員都是以兼職志愿的形式，以學(xué)生，離退休人員為主，缺乏專(zhuān)業(yè)社工人才，專(zhuān)業(yè)素質(zhì)可想而知。

3.管理方式粗放，缺乏長(zhǎng)效工作機(jī)制。棲霞區(qū)本土社會(huì)組織普遍存在管理方式比較粗放的問(wèn)題，組織比較松散，沒(méi)有對(duì)會(huì)員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)以及志愿精神教育；在提供服務(wù)時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)以活動(dòng)代替服務(wù)的狀況，活動(dòng)時(shí)轟轟烈烈，平時(shí)不管不顧，使得委托單位和社區(qū)群眾意見(jiàn)比較大；加上缺乏對(duì)服務(wù)效果的監(jiān)督，這種狀況長(zhǎng)期得不到改善。

4.社會(huì)需求與社會(huì)組織服務(wù)對(duì)接不暢。目前棲霞區(qū)公共服務(wù)外包和社會(huì)組織服務(wù)的對(duì)接方式還是委托方將社會(huì)需求搜集形成材料，交與社建委整理成檔，然后再由社建委聯(lián)系相關(guān)社會(huì)組織，過(guò)程繁瑣不說(shuō)，還具有相當(dāng)?shù)臏笮裕实拖?，往往?dǎo)致對(duì)接過(guò)程需要幾個(gè)月的時(shí)間，嚴(yán)重影響對(duì)接的順暢。

三、南京市棲霞區(qū)社會(huì)組織建設(shè)問(wèn)題的原因分析

造成以上問(wèn)題的原因是多方面的，首先是管理體制上的混亂，多頭管理，難以形成合力；其次是沒(méi)有廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾的參與，單靠政府力量的推動(dòng)，難以激發(fā)基層動(dòng)力，同時(shí)存在公共服務(wù)外包領(lǐng)域過(guò)窄，社會(huì)組織生存空間不足的狀況；再次在社會(huì)組織建設(shè)的制度方面也是處于摸索狀態(tài)，很多服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行并不規(guī)范；最后是由于信息的不對(duì)稱(chēng)，公共服務(wù)的需求方和供給方溝通不暢，沒(méi)有長(zhǎng)期渠道。

1.多頭管理，難以形成合力。目前棲霞區(qū)社會(huì)組織建設(shè)存在多頭管理的情況，高校社會(huì)組織工作主要?dú)w口在區(qū)團(tuán)委，在具體工作上與各個(gè)學(xué)校團(tuán)委對(duì)接；社區(qū)基層社會(huì)組織主要分在社會(huì)建設(shè)工委，社區(qū)匯報(bào)公共服務(wù)的需求，在社建委扎口后與各類(lèi)社會(huì)組織對(duì)接；區(qū)外社會(huì)組織的合作主要在民政局這邊，簽訂的多項(xiàng)委托協(xié)議委托方都是民政局。這種局面不僅溝通成本較高，而且也形不成合力，不利于各項(xiàng)工作的開(kāi)展。

2.基層動(dòng)力較弱，服務(wù)領(lǐng)域較窄。社會(huì)組織不上規(guī)模，組織渙散，主要原因還是在于目前政府放開(kāi)的公共服務(wù)外包項(xiàng)目過(guò)少，領(lǐng)域狹窄，主要局限于社區(qū)少兒、助老、助殘、便民等領(lǐng)域，而且參與公共服務(wù)外包的社區(qū)和部門(mén)不多，從而形不成社會(huì)組織發(fā)展的良好需求環(huán)境。沒(méi)有基層動(dòng)力的助推，社會(huì)組織建設(shè)只能是發(fā)育不良。

3.制度建設(shè)處于摸索階段，項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范。社會(huì)組織管理粗放，根本原因還是制度建設(shè)的缺乏。首先是主管部門(mén)沒(méi)有一個(gè)針對(duì)社會(huì)組織的各項(xiàng)組織，財(cái)務(wù)，服務(wù)活動(dòng)以及管理規(guī)范細(xì)則，使得各個(gè)社會(huì)組織對(duì)于自身建設(shè)的規(guī)范缺乏了解。再次是相關(guān)委托單位在發(fā)放委托項(xiàng)目時(shí)缺乏規(guī)范的委托代理流程，多是臨時(shí)協(xié)議，或者是私人關(guān)系的介紹。沒(méi)有按照規(guī)范的投標(biāo)招標(biāo)，從而造成了服務(wù)水平的低下和長(zhǎng)效機(jī)制的缺乏。

4.信息不對(duì)稱(chēng)，沒(méi)有對(duì)接渠道。信息的不對(duì)稱(chēng)首先是公共服務(wù)的委托方比較分散，形成委托要時(shí)間，再次是委托到中介單位即社會(huì)建設(shè)工委也需要一定的時(shí)期，社建委整理發(fā)包到具體的社會(huì)組織更是耽誤了效率。由于現(xiàn)行的對(duì)接手續(xù)的繁瑣，委托方和承接方?jīng)]有直接溝通的平臺(tái)，要達(dá)成合作協(xié)議往往要經(jīng)過(guò)很多審批環(huán)節(jié)，使得對(duì)接過(guò)程十分漫長(zhǎng)。

四、推進(jìn)社會(huì)組織建設(shè)的幾點(diǎn)建議

通過(guò)以上的原因分析，筆者認(rèn)為要更好地推動(dòng)棲霞區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，以便充分發(fā)揮社會(huì)組織在提供服務(wù)，推動(dòng)公共服務(wù)外包從而促進(jìn)和諧等方面的積極作用，必須解決棲霞區(qū)社會(huì)組織建設(shè)目前存在的問(wèn)題，主要有以下幾點(diǎn)建議：

1.歸口管理，明確主管部門(mén)。由于區(qū)團(tuán)委，民政局，社建委都在社會(huì)組織建設(shè)上有工作交叉，同時(shí)又各自有各自的分管工作，在具體工作中形不成工作重點(diǎn)，所以明確社會(huì)組織建設(shè)的主管部門(mén)十分必要。建議根據(jù)國(guó)家層面的劃分，把社會(huì)組織建設(shè)歸口到民政系統(tǒng)，社建委和區(qū)團(tuán)委在工作開(kāi)展時(shí)加以輔助，從而改變大家都在管，都沒(méi)有管好的被動(dòng)格局。

2.鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)業(yè)，放寬服務(wù)領(lǐng)域。要讓社會(huì)組織茁壯成長(zhǎng)，必須營(yíng)造良好的需求環(huán)境，只有政府各級(jí)單位部門(mén)根據(jù)實(shí)際需要放寬服務(wù)領(lǐng)域，降低參與門(mén)檻，讓社會(huì)組織有事可做，有服務(wù)可以承接，才能促進(jìn)社會(huì)組織的不斷完善和發(fā)展。同時(shí)，要鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)有專(zhuān)業(yè)技能的人才注冊(cè)社會(huì)組織，參與到公共服務(wù)中來(lái)。

3.加強(qiáng)各項(xiàng)制度建設(shè)，出臺(tái)項(xiàng)目運(yùn)作辦法。社會(huì)建設(shè)主管部門(mén)在借鑒區(qū)外成熟社會(huì)組織經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要結(jié)合本土實(shí)際情況，加強(qiáng)社會(huì)組織各項(xiàng)工作的制度建設(shè)，盡快出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，對(duì)社會(huì)組織的各項(xiàng)組織、財(cái)務(wù)、人事、服務(wù)以及管理做出規(guī)范性意見(jiàn)。同時(shí)，盡快制定委托方的項(xiàng)目運(yùn)作辦法，規(guī)范委托代理程序，嚴(yán)格按照程序招標(biāo)投標(biāo)，逐漸實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的制度化，穩(wěn)定化，長(zhǎng)效化和服務(wù)優(yōu)化。

4.建立社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)。借助信息化、網(wǎng)格化的社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)是解決公共服務(wù)外包和社會(huì)組織承接渠道一個(gè)切實(shí)可行的辦法。這個(gè)平臺(tái)應(yīng)該集需求輸入、發(fā)包形成、投標(biāo)招標(biāo)、流程監(jiān)督、協(xié)議達(dá)成于一體，切實(shí)減少認(rèn)為人為因素對(duì)公共服務(wù)委托代理流程的影響，實(shí)現(xiàn)流程的標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范化。

公共服務(wù)外包對(duì)于形成適合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和社會(huì)公眾需要的基本公共服務(wù)體系具有十分重大的意義，其中，社會(huì)組織的建設(shè)是一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)，我們只有加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的規(guī)范化管理，最大限度拓展社會(huì)組織生存空間，同時(shí)完善各項(xiàng)細(xì)則，搭建好公共服務(wù)委托代理平臺(tái)，才能促進(jìn)公共服務(wù)外包和社會(huì)組織建設(shè)事業(yè)的健康和持續(xù)發(fā)展，最終幫助更多的人實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。