基于虛擬水環(huán)境容量資源的流域減排激勵機制研究

曹 寶 王秀波 徐大偉 羅 宏

(1.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012;2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149;3.大連理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)部，遼寧大連 116024)

1 引言

污染減排與地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展之間存在著密切聯(lián)系［1-3］，短期內(nèi)不可必免地會對地區(qū)的經(jīng)濟總量和發(fā)展速度產(chǎn)生較大影響。由于地方政府是一個有著相對獨立利益的經(jīng)濟人，在財政壓力和政績考核的雙重壓力下，地政府對環(huán)保政策的執(zhí)行是有選擇性的，其主要原因如下:一是，為官一任一般三五年，地方政府為追求政績，或者為了提高地方就業(yè)機會和增加財政收入，更樂意投入短、平、快的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，事實上，很多地方政府選擇和引進的多是高污染、高能耗、高碳排的產(chǎn)業(yè)，從而導(dǎo)致地方經(jīng)濟的增長多是以環(huán)境污染和資源的過度開發(fā)為代價的，經(jīng)濟發(fā)展不可持續(xù)［4］;二是，對本地區(qū)GDP增長有利的環(huán)保政策執(zhí)行的一般較好，對本地區(qū)GDP增長不利的環(huán)保政策則執(zhí)行的不利。因此，在水污染物排放量及遠遠超過水體環(huán)境容量的情況下，將各地區(qū)的水污染減排與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展掛鉤，通過機制設(shè)計和制度安排，促進產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，使環(huán)保工作真正成為不利可圖的事業(yè)意義重大。

在對流域基本特征和流域綜合管理要求進行分析的基礎(chǔ)上，兼顧流域社會經(jīng)濟發(fā)展的公平與效率兩個方面，提出了基于虛擬水環(huán)境容量資源的流域減排激勵機制。通過完善水污染物通量監(jiān)測體系，建立優(yōu)先控制區(qū)域/河段水質(zhì)達標考核機制，推行虛擬水環(huán)境容量資源約束與流轉(zhuǎn)機制，調(diào)動流域內(nèi)各地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境、進行污染減排的積極性和主動性。通過市場調(diào)節(jié)機制實現(xiàn)虛擬水環(huán)境容量資源在各地區(qū)間的流轉(zhuǎn)，使污染減排成效與地方政府的切身利益直接掛鉤，實現(xiàn)行政命令主導(dǎo)的區(qū)域總量控制與市場調(diào)節(jié)機制為主的地區(qū)自主減排的有機結(jié)合，從根本上解決了地方政府作為獨立的“經(jīng)濟人”不顧資源與環(huán)境代價粗放發(fā)展的短視行為以及作為中央政府的“受托人”與“委托人”的目標不一至等問題，為實現(xiàn)流域環(huán)境與經(jīng)濟的雙向優(yōu)化發(fā)展戰(zhàn)略提供了新的思路和方法。

2 現(xiàn)行水污染物總量減排中面臨的主要矛盾和問題

2.1 水環(huán)境資源具有較強的外部性

從經(jīng)濟學(xué)的角度看，作為流域系統(tǒng)核心要素的水資源屬于準公共物品范疇，一方面水資源不具有明晰的產(chǎn)權(quán)或者很難清晰界定其產(chǎn)權(quán)，另一方面對其消費具有非排他性。受追求自身利益最大化的經(jīng)濟理性驅(qū)動，流域內(nèi)的每一個涉水主體均期望從公共資源中獲得更多利益，從而頃向于肆意開發(fā)和利用水資源或向水體排放污染物。而流域系統(tǒng)常?？缭蕉鄠€行政區(qū)，涉及到具有不同訴求的多元利益主體，因而產(chǎn)生各種矛盾和沖突［5］。一方面上游污染呈現(xiàn)出跨界和單向外部性［6］，這種外部性的輸出將污染帶來的經(jīng)濟收益留在該轄區(qū)，而將污染造成的損害成本輸出到其他轄區(qū)，由全流域來承擔(dān)，從而損害全流域的社會福利;另一方面，上游保護水資源的行為產(chǎn)生正的外部效應(yīng)，會使行為主體的私人收益小于社會收益甚至小于私人成本，然而由此產(chǎn)生的收益卻由全社會分享，從而使得市場傾向于提供正外部性的行為供給不足。不論是過度使用還是供給不足，都不能實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)［7-11］。

2.2 中央政府與地方政府的執(zhí)政目標存在差異

地方政府作為“經(jīng)濟人”，一方面在有限的水資源和環(huán)境基礎(chǔ)上最大限度地開發(fā)水資源，生產(chǎn)最多的產(chǎn)品，以滿足不斷增長的人類需求［12］。另一方面，由于經(jīng)濟活動歸屬于不同的經(jīng)濟主體，分屬不同的行政轄區(qū)，而水資源、水環(huán)境屬于公共財產(chǎn)，代表大眾利益，在經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的博弈中，地方政府往往頃向于經(jīng)濟增長，從而引發(fā)水一系列水環(huán)境污染問題，尤其是跨界水環(huán)境污染問題，引起了諸多學(xué)者的關(guān)注。目前對跨界水污染治理的政策措施主要有直接管理、排污權(quán)交易和稅收手段、協(xié)商談判等［13-16］，這為解決水環(huán)境污染沖突問題提供了參考和借鑒。但要從根本上解決水環(huán)境污染問題，還必須從流域發(fā)展的整體利益出發(fā)，兼顧社會公平與效率兩個方面，建立環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展政府績效考核的長效機制。

2.3 流域上下游之間的水環(huán)境保護責(zé)任與權(quán)利不對等

從自然與環(huán)境保護角度看，流域內(nèi)各地區(qū)的資源稟賦和可利用的環(huán)境容量存在顯著差異。一方面，受流域系統(tǒng)內(nèi)自然、地理、資源、環(huán)境和生態(tài)等資源的非均勻分布特性的約束，流域上游地區(qū)往往地形崎嶇，容易發(fā)生水土流失，交通不便，技術(shù)經(jīng)濟發(fā)展落后;另一方面，流域上游往往又是大江大河的發(fā)源地，其水功能區(qū)保護要求一般較流域下游高出許多，由于上游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，財力有限，往往無力承擔(dān)流域整體對本地區(qū)水環(huán)境保護的重托，從而導(dǎo)致流域上游地區(qū)常處于“要環(huán)?！边€是“要溫?！钡膬呻y境地。與之相反，流域下游地區(qū)水資源和環(huán)境容量大，地形平坦，交通便利，人才、技術(shù)、資金實力雄厚，經(jīng)濟發(fā)展水平高，其承擔(dān)的水環(huán)境保護責(zé)任卻遠低于流域上游地區(qū)。從法律角度來看，下游地區(qū)沒有義務(wù)對上游地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，下游地區(qū)在無償享受上游地區(qū)環(huán)境保護投入提供的良好生態(tài)環(huán)境的同時，不愿主動為上游保護水環(huán)境所付出的代價進行經(jīng)濟補償，這不符合社會主義市場經(jīng)濟條件下公平與效率協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的基本原則。

3 流域減排激勵機制設(shè)計

3.1 設(shè)計原則

由于環(huán)境外部效應(yīng)的存在，要保持流域擁有健康、良好的生態(tài)環(huán)境，就必須額外建立一種補充和協(xié)調(diào)機制，以削除環(huán)境外部效應(yīng)造成的影響。流域水污染物減排激勵機制設(shè)計必須充分考慮流域內(nèi)各相關(guān)干系人的利益，將行政命令為主的總量控制與市場主導(dǎo)的排污權(quán)交易有機結(jié)合，并遵循以下幾個原則:

一是，流域總量控制范圍應(yīng)包括工業(yè)源、生活源和非點源在內(nèi)的所有污染源;

二是，總量減排必須充分考慮流域內(nèi)各地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平差異，在人人享有公平發(fā)展權(quán)的前提下，充分調(diào)動各地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境的積極性和主動性;

三是，對環(huán)境保護及污染減排效果有相對科學(xué)、公正、透明、高效的考核與監(jiān)督辦法，要求技術(shù)先進、經(jīng)濟可行;

四是，建立流域水污染物總量減排長效機制，不論誰在該地區(qū)執(zhí)政，也不論他在該地區(qū)執(zhí)政多久，都有一個相對連續(xù)、公平、科學(xué)、高效的干部政績考核機制。

3.2 模型及參數(shù)

假設(shè)人均累積法的計算時間跨度為n期，n=1，2，3，…，m;對于第m個規(guī)劃期，則有:

限制條件:

假設(shè)流域內(nèi)某級行政區(qū)劃分為k個片區(qū)，則有:

其中，Ck為第k區(qū)n期人均累積污染物排放參考配額，即虛擬水環(huán)境容量資源;Dk為第k區(qū)污染物實際排放指標;Vk為第k區(qū)污染物實際交易量，購入指標取負值，出售指標取正值;Bk為第k區(qū)n期人均累積污染物排放總量;Ak為片區(qū)水污染物人均排放指標，A為本行政級次所有片區(qū)水污染物人均排放指標。

3.3 約束條件

以現(xiàn)行的水污染物總量控制制度和監(jiān)管措施為基礎(chǔ)，實行流域分區(qū)分期總量控制策略，科學(xué)制定流域水污染防治規(guī)劃目標及總量控制指標。分區(qū)是指對于國家及省級政府規(guī)劃的重大建設(shè)工程(如三峽水利樞紐工程，南水北調(diào)引水工程等)，對水環(huán)境質(zhì)量有特殊要求的區(qū)域劃定為重點區(qū)域;對于群眾呼聲高、具有重大不良影響的區(qū)域劃定為敏感區(qū)。

在規(guī)劃近期(五年規(guī)劃期)，要求已達標的水環(huán)境功能區(qū)實行容量總量控制，水環(huán)境質(zhì)量不得降級;在本地區(qū)水環(huán)境功能沒有完全達標的情況下，該地區(qū)在每個五年規(guī)劃期必須提出相應(yīng)的重點區(qū)或敏感區(qū)，實行容量總量控制，并保證在五年規(guī)劃期末這些區(qū)域水質(zhì)達標;其他水環(huán)境功能區(qū)，提出相應(yīng)的水污染物總量控制與削減目標。

在規(guī)劃遠期，要求流域內(nèi)各地區(qū)的人均累積污染物排放參考配額趨同;從總的發(fā)展趨勢來看，流域水污染物總量控制目標是逐年收緊的，以保證規(guī)劃遠期流域水污染物入河總量不超過流域水環(huán)境總?cè)萘俊?/p>

4 討論與結(jié)論

4.1 討論

實際的總量控制指標的制定，受各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平、治理工程及投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護管理水平、水功能區(qū)要求等眾多因素的制約，制定時力求實事求是、科學(xué)客觀、切實可行，并按行政級別逐級落實到每個行政區(qū)域。若把這個流域總量控制指標看作一個大蛋糕，那么由流域-省片區(qū)-市片區(qū)-縣片區(qū)自上而下的切分就是流域內(nèi)各地區(qū)實際分得流域總蛋糕的份額，這是實實在在要執(zhí)行的考核指標;若流域總量控制指標還是這么多，每個管理層級的蛋糕份額也與實際份額一致，只是在每個管理層級切分給下級管理層級時換一種切分方法，即按各地區(qū)的常住人口比例進行分配，那么這個虛擬的蛋糕份額就是每個地區(qū)從公平角度看應(yīng)該分得的蛋糕份額，即虛擬水環(huán)境容量資源。一般情況下，流域內(nèi)各地區(qū)應(yīng)分得的蛋糕份額(虛擬水環(huán)境容量資源)與實際分得的蛋糕份額(實際總量控制配額)是有差異的，這個差異就是進行流域內(nèi)各地區(qū)間利益協(xié)調(diào)與平衡的基礎(chǔ)。

虛擬水環(huán)境容量資源的分配可以打破區(qū)域及行政界線的約束在整個流域內(nèi)按市場機制進行高效配置。同時，以規(guī)劃遠期的人均累積水污染物排放量趨同作為約束指標，體現(xiàn)了流域公平與效率的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。若從十三五開始實施基于虛擬水環(huán)境容量資源的流域減排激勵機制，不僅可以與“十二五”時期的總量控制與考核制度緊密銜接，而且還可以簡化總量監(jiān)督與考核程序，使總量監(jiān)督與考核更公平、科學(xué)和透明化。既可以杜絕“瞞報/虛報”排污指標的現(xiàn)象，又可利用水污染物通量考核倒逼機制，促使各地區(qū)主動加強污染源監(jiān)督和管理工作。虛擬水環(huán)境容量資源，架起了總量控制與排污權(quán)交易的橋梁，在遵循“水環(huán)境容量資源有價，需高效利用”的市場經(jīng)濟法則的前提下，給各地區(qū)在調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展速度和污染控制節(jié)奏方面以更大的主動權(quán)，使其自主協(xié)調(diào)、平衡經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護間的關(guān)系，自主選擇社會經(jīng)濟發(fā)展路徑。

建立基于虛擬水環(huán)境容量資源的流域減排長效考核與激勵機制后，將會極大地促進各地區(qū)污染源監(jiān)測與管理水平的提升。隨著各地區(qū)對污染源監(jiān)督與管理水平的提高，則可對人均累積水污染物排放類別進行詳細區(qū)分，即將工業(yè)源、生活源和農(nóng)業(yè)源的人均累積排放值分別加以統(tǒng)計和考核。如果流域欠發(fā)達地區(qū)能夠提供足夠的證據(jù)，證明其人均累積污染物排放量高于流域平均水平主要是由于生活源或農(nóng)業(yè)源引起的，國家或上級主管部門就需從流域全局利益出發(fā)，對欠發(fā)達地區(qū)的生活源或農(nóng)業(yè)源治理在資金投入、項目支持、基礎(chǔ)投資等方面給予重點扶持，并在其社會經(jīng)濟發(fā)展方面給予政策優(yōu)惠，加大對這些地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，保證各地區(qū)的環(huán)保工作真正成為有利可圖的事業(yè)。

4.2 結(jié)論

在總結(jié)和分析總量控制中存在的問題與不足的基礎(chǔ)上，提出了以虛擬水環(huán)境容量資源為核心的流域水污染物總量控制及污染減排激勵約束機制。具體內(nèi)容包括:

(1)通過建立虛擬水環(huán)境容量資源約束與流轉(zhuǎn)機制，激勵流域內(nèi)各地區(qū)主動調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、治理污染和保護環(huán)境。

(2)以流域內(nèi)各地區(qū)的水污染物年排放通量為考核與監(jiān)管依據(jù)，在提高總量考核科學(xué)性、減化總量考核程序的基礎(chǔ)上，提高了總量考核的公平性和透明度。

大力削減水污染物排放總量，使水污染物入河總量控制在水環(huán)境容量之內(nèi)，是從根本上解決水環(huán)境污染問題的主要途徑。流域水污染物減排激勵機制，有利于協(xié)調(diào)流域內(nèi)上、下游和左、右岸各地區(qū)間的利益關(guān)系，同時將流域?qū)用娴某擎?zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護要求與各地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護目標相協(xié)調(diào)，利用虛擬水環(huán)境容量資源流轉(zhuǎn)機制，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與流域環(huán)境保護間架起了一道協(xié)調(diào)與勾通的橋梁，使環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟戰(zhàn)略思想真正落到了實處。

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