探索有效方式 推動政府向社會組織放權(quán)

侯學(xué)元

（作者系江蘇省民政廳廳長）

一、政府向社會組織放權(quán)的江蘇實踐與探索

近年來，江蘇順應(yīng)發(fā)展形勢和改革需要，從更好地滿足社會對公共服務(wù)的需求以及推動政府職能轉(zhuǎn)變角度出發(fā)，圍繞政府向社會組織放權(quán)的相關(guān)制度機制，開展了一系列有益實踐與探索。

加大政策創(chuàng)制力度。2011年5月，江蘇省委、省政府出臺了《關(guān)于實施社會管理創(chuàng)新工程切實加強群眾工作的意見》，提出要實施“社會組織培育管理行動計劃”，“完善政府購買公共服務(wù)政策，提高社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能、開展公益服務(wù)和中介服務(wù)的能力”，“逐步擴大社會組織直接向民政部門申請登記范圍”?！妒≌P(guān)于印發(fā)江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要的通知》提出要“推進政府職能轉(zhuǎn)變”，“把政府職能切實轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來”。2012年9月，省委、省政府出臺了《關(guān)于進一步加強新時期民政工作的意見》，提出“建立健全以群眾需求為導(dǎo)向的政府購買社會組織服務(wù)機制，應(yīng)由政府購買服務(wù)的費用列入同級財政預(yù)算”、“省級財政安排專項資金，用于省本級政府購買社會組織服務(wù)項目的實施”，并明確要求民政部門將8項具體事務(wù)轉(zhuǎn)移或委托給社會組織承擔。省內(nèi)大部分地區(qū)都制定了關(guān)于推進政府職能轉(zhuǎn)變、推行政府購買服務(wù)的意見政策，社會組織作為承接載體，與政府職能轉(zhuǎn)移的深度、進程緊密相聯(lián)。

推行直接登記制度。在南京、徐州、連云港、蘇州、鹽城等地試行直接登記的基礎(chǔ)上，省民政廳順應(yīng)社會組織登記管理體制改革形勢，研究制定了《關(guān)于對四類社會組織試行直接登記的通知》，提出對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織試行直接登記，同時，引入競爭機制，打破一業(yè)一會的政策壁壘，允許行業(yè)協(xié)會適度競爭，優(yōu)勝劣汰。隨著法律法規(guī)的不斷完善，直接登記范圍將不斷擴大，社會組織管理體制將從根本上發(fā)生變革，對于治愈社會組織對業(yè)務(wù)主管單位依附過強、“政社不分”、社會參與度不高等沉疴具有重要作用。

推進行業(yè)協(xié)會脫鉤改革。蘇南地區(qū)行業(yè)協(xié)會改革起步較早，2003年，無錫市人大通過了《無錫市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展條例》，成為當時全國少數(shù)以地方性法規(guī)形式規(guī)范行業(yè)協(xié)會行為的地區(qū)之一，2010年，無錫市舉行職能轉(zhuǎn)移簽約儀式，六個行業(yè)主管部門將70余項事項轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會等社會組織承擔。南京、蘇州等市也陸續(xù)出臺了行業(yè)協(xié)會改革、發(fā)展、管理等方面的法規(guī)政策，穩(wěn)步推進行業(yè)協(xié)會與政府機關(guān)在人員、財產(chǎn)、機構(gòu)、職能等方面的“四脫鉤”改革，目前接受政府授權(quán)委托事項的行業(yè)協(xié)會達455家。2011年，省人大頒布了《江蘇省行業(yè)協(xié)會條例》，界定了行業(yè)協(xié)會的職責，明確規(guī)定了實行政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)制度，為各級政府加快向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能增添了動力。

健全政府購買社會組織服務(wù)機制。各地積極爭取財政資金或福彩公益金支持，建立健全以項目為導(dǎo)向的政府購買社會組織服務(wù)機制。2012年，省民政廳落實500萬福彩公益金，開展了首屆全省社區(qū)公益服務(wù)創(chuàng)投試驗，組織專家評審團遴選面向基層社區(qū)的社會組織優(yōu)質(zhì)服務(wù)項目94個，省級福彩公益金作為種子基金，帶動地方財政和社區(qū)投入配套資金2102.965萬元，項目直接受益人達16.4萬余人，2013年省級公益金數(shù)額提升至1000萬元。全省民辦養(yǎng)老機構(gòu)及床位數(shù)分別占全省城鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)及床位數(shù)的72.7%、56.1%，其中南京市由政府買單并由社會組織承接的居家養(yǎng)老服務(wù)，覆蓋人群5000余人。蘇州、南通等多個地區(qū)積極開展社會組織公益項目創(chuàng)投、公益服務(wù)競賽等活動，通過購買社會組織服務(wù)的方式，打造社會組織公益服務(wù)品牌，完善基層公共服務(wù)體系，取得了良好的社會效果。

二、新形勢下推進政府向社會組織放權(quán)的思路和措施

當前，推進政府向社會組織放權(quán)，充分發(fā)揮社會組織在管理社會事務(wù)中的作用，既需要在理念上不斷更新，理清改革思路，更需要在實踐中積極探索，拿出實實在在的措施。

轉(zhuǎn)變管理理念。政府要信任社會組織，尊重社會組織的主體地位，認清社會組織在社會管理和公共服務(wù)中的重要作用，切實改變傳統(tǒng)發(fā)展與管理理念，讓社會組織“接力”，給社會組織“松綁”，主動在人員、資產(chǎn)、辦公場所等方面與社會組織分開，不直接干預(yù)社會組織運作。

厘清政府與社會組織職責。厘清政府與社會組織的邊界，實現(xiàn)職能歸位。一方面，要樹立“有限政府”意識，政府做應(yīng)該做的事情，把屬于社會的職責交給社會；另一方面，社會組織要與政府部分脫鉤，真正回歸社會。登記管理部門、行業(yè)主管部門、政府職能部門要依法管理，寓管理于服務(wù)之中。社會組織要按自身特點和規(guī)律運作。政府與社會組織不錯位、不缺位、不越位。

明確內(nèi)容方式。對于政府不應(yīng)當承擔的職能或事項，政府要主動退出，交由市場和社會組織自行決定參與和提供服務(wù),政府部門按照職能依法監(jiān)管。對于政府繼續(xù)承擔但不直接實施、適合社會組織承擔的事務(wù)性工作和管理服務(wù)事項，要通過轉(zhuǎn)移、委托或購買服務(wù)等方式交給社會組織承擔。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會組織購買服務(wù)的力度，非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會組織作用，凡適合社會組織承擔的，都可以交其承擔。

落實部門職責。政府向社會組織放權(quán)是一項系統(tǒng)工程，必須明確部門職責，形成推動合力。機構(gòu)編制部門根據(jù)各職能部門梳理的事項，牽頭制訂政府職能轉(zhuǎn)移事項目錄；發(fā)展改革部門牽頭制訂向社會組織轉(zhuǎn)移職能的指導(dǎo)意見，編制總體計劃；財政部門牽頭制訂政府購買社會組織服務(wù)事項目錄，落實政府購買社會組織服務(wù)資金；民政部門牽頭制訂有資格承接政府轉(zhuǎn)移職能或服務(wù)事項的社會組織目錄，提高社會組織規(guī)范化、專業(yè)化運作水平。

突出重點分步實施。推動政府向社會組織放權(quán)涉及領(lǐng)域廣、范圍大，不宜面面俱到，要加強政府購買社會組織服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃，做到先易后難、由點到面、突出重點、穩(wěn)步推進。

實踐中，要探索有效方式，積極推動政府向社會組織放權(quán)。

完善法律法規(guī)體系。一是將政府職能梳理納入法治化軌道。以法律形式規(guī)范政府職能的梳理和清理，要求政府及其部門對其職能進行定期梳理，并使之與行政審批制度改革等相關(guān)工作同步，以確保社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的延續(xù)性。二是修訂或出臺專門性法律法規(guī)。出臺關(guān)于社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的專門性法律法規(guī)，在內(nèi)容上對社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的原則、范圍、程序、轉(zhuǎn)移事項目錄、承接時限及標準、可承接的社會組織條件、承接后的監(jiān)管及法律責任等作出明確規(guī)定，要求政府及其部門自覺履行向社會組織轉(zhuǎn)移職能的義務(wù)，并及時、準確地向社會公開政府職能轉(zhuǎn)移的相關(guān)信息，實現(xiàn)政府職能的透明轉(zhuǎn)移。修訂《政府采購法》，明確政府購買公共服務(wù)的范圍、社會組織承擔公共服務(wù)職能的資質(zhì)條件、社會組織信息公開義務(wù)的范圍及界限等一般性規(guī)定，使其成為政府購買社會組織服務(wù)的主要法律依據(jù)。三是修訂社會組織管理法律法規(guī)。推動社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會登記管理條例盡快修訂出臺，明確社會組織的主體地位、權(quán)利義務(wù)、參與社會管理和公共服務(wù)的范圍等內(nèi)容，建立符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要的社會組織管理體制。

健全扶持保障政策。一是制訂政府職能轉(zhuǎn)移事項目錄。政府出臺關(guān)于推動政府職能轉(zhuǎn)移、政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)性意見，推動各職能部門梳理一批適合交給社會組織承擔的事項目錄，把適合社會組織承擔的行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能、社會事務(wù)管理與服務(wù)職能、技術(shù)服務(wù)與市場監(jiān)督職能等轉(zhuǎn)移給社會組織承擔。二是加強財政資金保障力度。各級財政按照“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，將政府購買服務(wù)納入預(yù)算體系和政府采購體系，會同相關(guān)行政職能部門制定購買社會組織服務(wù)成本核算辦法，會同政府目標督查部門制定績效考評指標體系和考評辦法，設(shè)立政府購買社會組織服務(wù)的專項資金并確保資金撥付按時到位。三是健全配套的優(yōu)惠和扶持政策。完善社會組織稅收優(yōu)惠等政策，重點解決民辦非企業(yè)單位稅收優(yōu)惠問題，推動民辦非企業(yè)單位在規(guī)劃用地、融資信貸、行業(yè)扶持等方面，與事業(yè)單位享受平等待遇，對參與提供基本公共服務(wù)（如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老等服務(wù)）的民辦非企業(yè)單位，通過財政補貼和政府購買服務(wù)，為其提供資金支持，進一步發(fā)揮其提供基本公共服務(wù)、滿足人民群眾公益服務(wù)需求的積極作用。

加強社會組織自身建設(shè)。一是完善社會組織自律自治機制。按照法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、籌資渠道穩(wěn)定、制約機制健全、管理運行規(guī)范的要求，指導(dǎo)社會組織實行民主選舉、民主決策和民主管理。面向社會組織從業(yè)人員定期開展政策法規(guī)、業(yè)務(wù)技能、專業(yè)知識等相關(guān)培訓(xùn)，引導(dǎo)社會組織深化服務(wù)宗旨，發(fā)揮服務(wù)優(yōu)勢，規(guī)范服務(wù)流程，提高承接政府轉(zhuǎn)移職能和服務(wù)事項的能力和水平。二是制定和完善社會組織從業(yè)人員人事保障政策。建立和完善社會組織從業(yè)人員的戶籍管理、檔案管理、職稱評定、薪酬福利、社會保險、績效評價、勞動合同等方面的政策制度和配套措施，鼓勵和引導(dǎo)社會組織從業(yè)人員參加繼續(xù)教育、職業(yè)資格認證考試、職業(yè)水平考試，保障和維護社會組織從業(yè)人員的各項權(quán)益，促進社會組織從業(yè)人員職業(yè)化和專業(yè)化。三是完善社會組織信息披露制度。建立社會組織及其負責人的誠信檔案，打造統(tǒng)一規(guī)范、嚴格透明的信息披露網(wǎng)絡(luò)平臺，引導(dǎo)社會組織主動披露活動信息、人員信息、項目信息、服務(wù)信息、財務(wù)信息，確保社會組織透明、高效、規(guī)范運行。

完善監(jiān)督評價機制。一是全面推行社會組織等級評估制度。推動各級完善社會組織評估指標體系，規(guī)范評估程序，全面開展社會組織等級評估工作，將評估等級與享受稅收優(yōu)惠、財政扶持、政府職能轉(zhuǎn)移、購買服務(wù)等政策相掛鉤，重點對3A級以上社會組織加大政策扶持力度。二是健全部門綜合監(jiān)管機制。各相關(guān)職能部門及財政、監(jiān)察、審計、法制等綜合管理部門，建立標準明確、程序嚴密、責權(quán)分明的監(jiān)管體系，對政府轉(zhuǎn)移職能或購買服務(wù)的契約性文件行審核，確保全過程公開、公平、公正，對資金的安排、管理、支付、使用等進行嚴格監(jiān)督檢查和審計，及時做好項目督導(dǎo)、績效考評和信息披露。三是完善激勵和退出機制。對于誠信守法、嚴格自律、功效明顯、作用突出的社會組織給予承接政府轉(zhuǎn)移職能和服務(wù)事項的優(yōu)先權(quán)，事后評價結(jié)果優(yōu)秀的，可以給予一定形式的經(jīng)費資助或其他形式獎勵；對自律機制不健全、作用發(fā)揮不明顯的社會組織進行整改，對整改不到位的依法撤銷承接政府職能或從事公共服務(wù)的資質(zhì)；對有違法、違約行為的社會組織進行查處，并依法追究違法、違約責任。