遼寧棚改的經(jīng)驗
——低收入者的住房夢

肇始于2005年的遼寧省棚戶區(qū)改造工程，探索出了許多實踐經(jīng)驗：在低收入住區(qū)發(fā)展的體制與模式上堅持政府主導，市場運作；在低收入住區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略與規(guī)劃上，制定了頂層設(shè)計，統(tǒng)籌兼顧的思路；在低收入住區(qū)發(fā)展的制度與政策上，實行綜合配套，利民長效機制；在低收入住區(qū)發(fā)展的管理與服務(wù)上，推行規(guī)范有序，人本自治理念；在低收入住區(qū)發(fā)展的思想與方法上，堅持全面、系統(tǒng)與可持續(xù)。

“九個一塊”融資模式突破棚戶區(qū)改造的資金瓶頸

肇始于2005年的遼寧省棚戶區(qū)改造工程，為突破資金瓶頸，遼寧省各級政府堅持以市場為主渠道，構(gòu)建多元化的融資渠道。

棚戶區(qū)改造初期，短期內(nèi)需要大量的資金。遼寧省各級政府多方籌措資金，開辟多種融資渠道。遼寧出臺“九條”政策從社會融資，成功地解決了資金短缺的問題。在2005年至2011年，社會融資為棚戶區(qū)改造提供了穩(wěn)定的資金。遼寧省棚改的融資渠道概括起來就是“九個一塊”，即“政府補貼一塊、政策減免一塊、企業(yè)籌集一塊、個人集資一塊、市場運作一塊、銀行貸款一塊、社會捐助一塊、單位幫助一塊、工程節(jié)省一塊”。“九個一塊”可以概括為政府渠道、市場渠道和社會渠道三大類，政府渠道包括政府補貼和政策減免兩大部分，市場渠道包含企業(yè)籌集、個人集資、部分項目和土地的市場化運作、銀行貸款和工程節(jié)約等，社會渠道主要是社會捐助和單位幫扶。在“政府+市場+社會”的融資架構(gòu)中，政府渠道資金占比大約是38.67%、社會渠道資金權(quán)重大約是5%，市場渠道資金權(quán)重大約是56.33%。其中，市場資金中由政府通過市場化運作獲得的資金占比是5.63%～11.27%，由參與企業(yè)通過市場化運作獲得的資金占比36.33%～46.33%。

棚改融資總額及其結(jié)構(gòu)

2005～2010年，遼寧省各級政府為棚戶區(qū)改造融資732.46億元，政府財政支出發(fā)揮了撬動市場資金的“杠桿”作用，而市場資金則發(fā)揮著主要作用。棚改初期，由于財政收入不足，政府負債嚴重。經(jīng)過幾年的市場運作，許多城市通過出售棚戶區(qū)改造的土地，財政收入顯著增加。2011年，遼寧省財政收入是2641億元，是2004年的五倍。政府的債務(wù)也按計劃償付。這種融資模式激活了資本在企業(yè)和公共財政資金間流動。

低收入住區(qū)發(fā)展的體制與模式：政府主導，市場運作

政府主導性實施，打破常規(guī)、組織落實。省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建棚改制度框架。遼寧省政府成立了由建設(shè)、財政、國土等17個部門組成的棚改協(xié)調(diào)小組，建立了督察、調(diào)度、報告、資金管理等制度，協(xié)調(diào)和監(jiān)督規(guī)劃、拆遷、審批、融資、建設(shè)、回遷等各個環(huán)節(jié)。城市政府規(guī)劃實施，因地制宜推進棚改。城市政府是其轄區(qū)范圍內(nèi)棚改的投資主體、實施主體和責任主體。區(qū)級政府與街道組織分片包戶，深化棚改群眾工作。各區(qū)政府成立相應(yīng)機構(gòu)，形成了完整的組織體系，保證了棚改工作的深入開展。街道政府作為區(qū)的派出單位，積極組建社區(qū)組織，作為政府各個部門聯(lián)系千家萬戶的接點。

企業(yè)經(jīng)營性參與，優(yōu)化各種資源配置。遼寧省通過相關(guān)稅費減免、土地出讓金減免等優(yōu)惠措施，吸引企業(yè)參與到棚改過程中。對于有商業(yè)價值的土地，進入土地市場，采取招、拍、掛方式出讓土地，由房地產(chǎn)企業(yè)按照規(guī)劃自籌資金建設(shè)安置房、開發(fā)商業(yè)用房；對沒有商業(yè)價值的棚戶區(qū)土地，由政府財政投資進行改造。

非政府組織公益性參與，輔助政府扶貧濟困。除黨政機關(guān)外，各級工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織、中央駐遼寧單位和駐遼寧省軍警部隊也都積極支持棚改，幫助政府解決了一些具體困難。以工會組織為代表的群眾性組織在棚改中發(fā)揮了重要輔助作用：積極參與棚改政策制定；多方籌資，幫扶救助困難家庭。

社區(qū)服務(wù)性參與，構(gòu)建地緣社會體系。遼寧省在棚改中建立以黨委為領(lǐng)導核心的強有力的社區(qū)組織，使之成為后棚改時代聯(lián)系居民與政府的、有效的社會治理主體，進而推進居民自治。社區(qū)組織積在促進居民就業(yè)、提供公共服務(wù)、化解社會矛盾、豐富居民精神文化生活等方面作用巨大。

居民自主性參與，激活動力內(nèi)發(fā)發(fā)展。棚戶區(qū)居民既是棚改工程的需求主體、棚改工程的直接受益者，又是棚改工程的參與者和貢獻者。在設(shè)計規(guī)劃、施工建設(shè)階段，棚戶區(qū)居民積極參與政府組織的政策咨詢活動，建言獻策，使工程設(shè)計更加貼近生活；參加建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作，有效杜絕了建筑施工的漏洞，工程質(zhì)量大為提高。

低收入住區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略與規(guī)劃：頂層設(shè)計，統(tǒng)籌兼顧

一把棚改納入城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型與棚改，使二者相互促進。堅持“全面規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”的統(tǒng)籌規(guī)劃原則，綜合考慮城市經(jīng)濟增長、空間拓展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，在解決棚戶區(qū)居民住房問題的同時促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二把棚改納入城市社會發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)新型社區(qū)、健全社會保障體系，推動棚改新區(qū)與整個城市的有機融合。遼寧在對住房改造的同時，完善社會管理、社會服務(wù)和社會保障體系，促進棚改新區(qū)社會的全面發(fā)展。建立了以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)最低生活保障等為內(nèi)容的社會保障體系，形成區(qū)、街道、社區(qū)三級社會保障網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了“小病進社區(qū)，大病進醫(yī)院”的就醫(yī)模式。

三把把棚改納入城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，堅持基礎(chǔ)設(shè)施與住房同步建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善城市環(huán)境。針對棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、基本服務(wù)匱乏的問題，遼寧省在棚改中把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與住房建設(shè)同步進行，對道路、綠化、環(huán)衛(wèi)等配套市政設(shè)施建設(shè)及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文體、社區(qū)服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、行政管理等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)均做出明確規(guī)定。同時圍繞美化、綠化城市環(huán)境，遼寧省各城市清除棚戶區(qū)垃圾、加大城市綠地建設(shè)，從根本上改善城市面貌。

四把棚改納入城市空間規(guī)劃，合理安排不同收入群體住房的空間布局，打破貧困的空間集聚。遼寧省把棚改納入到城市空間發(fā)展規(guī)劃中，堅持“整體分散、局部集中、個別混居”，努力打破貧困的空間聚集。一是在遵循城市總體規(guī)劃和居民意愿的基礎(chǔ)上，對異地安置的棚戶區(qū)居民，通過整體異地安置和分散異地安置兩種方式，把低收入居民插入到居民收入相對較高的居住空間內(nèi)；二是對于原地安置的棚戶區(qū)居民，盡可能留出部分土地空間進行商品房開發(fā)，銷售給收入較高的居民群體。

五把棚改納入城市的土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌利用土地資源，合理配置、提供土地的使用效率。遼寧省把棚戶區(qū)占用的土地納入土地總體利用規(guī)劃中，優(yōu)先保障棚改建設(shè)用地，騰空土地通過市場進行土地融資，彌補棚改資的金短缺。

低收入住區(qū)發(fā)展的制度與政策：綜合配套，利民長效

首先，堅持齊抓共管、密切配合，架構(gòu)高效協(xié)作的行政體系。遼寧省政府建立了棚改督查、調(diào)度、報告、資金管理等制度，協(xié)調(diào)、推動全省的棚改工作。各城市實行市長全權(quán)負責制，把棚改工作納入到各市政府的目標考核。市政府成立棚改領(lǐng)導小組和棚改辦公室，把相關(guān)職能部門集中在一起辦公，變垂直行政管理為平行管理，實行“一站式”審批、“一條龍”服務(wù)，提高辦事效率。

其次，堅持高質(zhì)量、多功能、低成本，實施因地制宜的住房標準制度。棚戶區(qū)居民回遷安置的戶型面積標準由各城市根據(jù)居民住房實際情況、財政和居民收入水平等情況確定。住房的設(shè)計、建造嚴格執(zhí)行國家有關(guān)的強制性技術(shù)標準，住房建筑材料采用國家和省規(guī)定的、與商品房標準相同的新型節(jié)能材料。平均樓房戶型面積不高于采煤沉陷區(qū)改造安置標準，以40m2～70m2為主。盡管戶型面積較小，各城市都堅持“以人為本”的住房結(jié)構(gòu)設(shè)計理念，做到“面積不大、功能全，造價不高、質(zhì)量高”。

再次，尊重歷史、和諧拆遷，堅持公正公平的和諧拆遷制度。由相關(guān)機構(gòu)、專業(yè)人士、居民代表等共同制定拆遷安置辦法，黨員干部逐戶講解拆遷補償?shù)恼吆椭贫?。對凡是涉及居民切身利益的棚戶區(qū)房屋補償標準、房屋殘值評估、拆遷安置順序、安置用房戶型設(shè)計圖紙等各個方面和環(huán)節(jié)全部在社區(qū)公共活動場所以及報紙、電視等新聞媒體進行公示。遼寧省棚戶在拆遷時實行“唯一住房制”，即：對于自建公助、解放前所建的“雙無”住房、有地照無房照房屋，只要是家庭唯一住房，拆遷時予以進行確權(quán)，并免費為居民辦理土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證。

第四，靈活安排、巧妙組合，實行靈活多元的住房產(chǎn)權(quán)制度。對于家庭條件相對較好、交齊應(yīng)交款項的家庭，入住即可辦理房屋產(chǎn)權(quán)證，隨時可上市交易，實行“完全產(chǎn)權(quán)制”；對于收入和資產(chǎn)狀況等較差、已經(jīng)交納部分但不能交足擴建款、代建款的家庭，可以打欠條住進新房，但不發(fā)房證，待交夠欠款后，再到產(chǎn)權(quán)部門辦理房屋所有權(quán)證，實行“產(chǎn)權(quán)寄存制”；對于經(jīng)濟狀況很差的特困家庭，居民獲得原居住面積部分的住房產(chǎn)權(quán)，擴大面積的產(chǎn)權(quán)歸政府所有、按照廉租房標準收取租金，實行“有限產(chǎn)權(quán)廉租制”，無力承擔租金的，由房產(chǎn)管理部門記賬，代繳租金。

第五，積極引導、科學安排，實施政企結(jié)合的住房開發(fā)制度。 遼寧各城市根據(jù)棚戶區(qū)的區(qū)位、地段等條件，采取不同的開發(fā)模式。對于靠優(yōu)惠政策可以操作的項目，實行“政策支持企業(yè)運作制”，堅持市場化運作，給予開發(fā)企業(yè)一定的政策優(yōu)惠，由企業(yè)自身平衡建設(shè)資金。對于單靠優(yōu)惠政策企業(yè)自身無法平衡建設(shè)資金的項目，實行“政府補貼企業(yè)操作制”，采取政府主導與市場運作相結(jié)合的方式，政府給予政策優(yōu)惠和適當補貼，由開發(fā)企業(yè)實施項目操作。對于無法通過市場化運作的項目，實行“政府出資企業(yè)代建制”，由政府直接出資，組織開發(fā)企業(yè)代建改造。

低收入住區(qū)發(fā)展的管理與服務(wù)：規(guī)范有序，人本自治

首先，在住房改造上，堅持制度化規(guī)范管理、零距離貼心服務(wù)。在住房開發(fā)方面，堅持市場招標、全程監(jiān)督。遼寧省首先制定了住房戶型面積的建筑標準及安置補償標準、回遷住房建筑裝修標準、回遷樓配套設(shè)施標準。各地市統(tǒng)一進行工程招標，保證建筑企業(yè)平等競爭，最大限度地減少中間環(huán)節(jié)。在居民回遷安置方面，堅持陽光操作、公正補償。按照公開、公平、公正的原則，制定回遷房屋分配辦法，對棚改回遷分配方案、分配程序、分配結(jié)果等都進行公示。社區(qū)、居民代表等實行全程監(jiān)督。

其次，在土地開發(fā)上，堅持規(guī)范式動態(tài)管理、陽光式民本服務(wù)。認真審查確認棚改地塊，統(tǒng)一土地儲備。加強對棚改項目用地供應(yīng)計劃和已供土地開發(fā)利用情況的全程監(jiān)管，確保已供土地盡快形成有效住房供給。建立土地市場動態(tài)監(jiān)測制度，將棚改項目土地供應(yīng)計劃、供給結(jié)果及時間向社會公布，開工時間、竣工時間等指標信息進行全程動態(tài)跟蹤監(jiān)測，對不按照國有土地劃撥決定書規(guī)定開竣工建設(shè)的，依法追究法律責任。

再次，在資金運作上，堅持機制化標準管理、精細化利民服務(wù)。市財政局統(tǒng)一負責籌集、調(diào)度、撥付資金，各區(qū)負責按計劃和工程進度支出建設(shè)資金。堅持聯(lián)合監(jiān)督，財政稅收局、審計局、監(jiān)察局根據(jù)各自工作職責進行監(jiān)督、檢查。堅持資金的收支兩條線管理，棚改資金支出由市財政局按政府下達的計劃和工程進度撥到各責任主體，由各責任主體按工程進度撥付工程款。專戶管理，市財政局設(shè)立棚改資金專戶，統(tǒng)籌管理全市棚改資金的收支，各責任主體分別開設(shè)棚改資金支出專戶和收入專戶。

第四，在環(huán)境改善上，堅持人文關(guān)懷式管理、綜合配套式服務(wù)。完善基礎(chǔ)配套設(shè)施，提升社區(qū)人居環(huán)境。棚改新區(qū)都是是水、電、煤氣、供暖、網(wǎng)絡(luò)、通訊等配套設(shè)施完備的樓房，附近垃圾站、學校、商場、衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)齊全，方便居民生活。

第五，在社會事業(yè)上，堅持人本化系統(tǒng)管理、全方位便民服務(wù)。注重教育培訓，提高居民素質(zhì)和技能。充分保障棚改社區(qū)居民子女受教育權(quán)利。家庭經(jīng)濟困難的棚改回遷居民子女接受各類學歷教育或技能培訓教學，能夠得到給予相應(yīng)的資助。遼寧省在棚改的同時特別注重對低收入者、失業(yè)者的職業(yè)技能培訓工作。改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，保障居民身心健康。加強社會治安管理，保證良好的社會秩序。遼寧省在棚改新區(qū)中新建了一批公安派出所，按照社區(qū)建設(shè)標準，每一個社區(qū)中都配備了一個警務(wù)室和社區(qū)民警。社區(qū)里設(shè)立公益崗位，成立了黨員志愿者隊伍，建立了文明新風崗和治安巡邏隊。積極開展社區(qū)文化建設(shè)，增強居民歸屬感。社區(qū)開展文藝宣傳活動，促進社區(qū)居民凝聚力。

低收入住區(qū)發(fā)展的思想與方法：全面、系統(tǒng)與可持續(xù)

低收入居民住區(qū)重建，在思想和方法上須堅持“以民為本，全面、系統(tǒng)、可持續(xù)”。

以民為本，一方面是努力降低棚改給居民家庭生產(chǎn)生活帶來的不便；另一方面是保證居民“住得進”，努力讓棚改成果惠及每一個棚戶區(qū)家庭，在此基礎(chǔ)上惠及更多地其他家庭。

全面，就是不僅改造居民住房，同時改造社區(qū)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和其他相關(guān)配套設(shè)施，讓居民“住得好”；不僅改造棚戶區(qū)，同時優(yōu)化城市空間、推動城市發(fā)展。

系統(tǒng)，一方面把棚戶區(qū)改造看作是涉及住房、土地、金融、基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)環(huán)境等的系統(tǒng)工程；另一方面把棚改置于整個城市經(jīng)濟社會發(fā)展的大系統(tǒng)之中，統(tǒng)籌考慮優(yōu)化城市內(nèi)部空間、推動城市經(jīng)濟社會發(fā)展。

可持續(xù)，首先是確保資金鏈條等不斷裂、手段措施可操作，全面完成棚改目標和棚改任務(wù)；其次是把消除或減少城市貧困作為基本目標，努力提高居民收入水平，讓居民“住得穩(wěn)”，確保棚改新區(qū)不會淪為“貧民窟”。