完善采伐制度強(qiáng)化森林經(jīng)營(yíng)的建議

張桂賢

摘 要：商品林主要培育目的在于滿足市場(chǎng)對(duì)木材等林產(chǎn)品的需求。我國(guó)現(xiàn)行的限額采伐制度已成為落實(shí)高品林經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)的主要障礙，采伐許可證制度沖擊了森林經(jīng)營(yíng)方案的規(guī)范，指導(dǎo)作用。為找尋商品林采伐制度中賦權(quán)與規(guī)制的均衡，需加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)方案的規(guī)制作用，加快商品林采伐權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)等制度創(chuàng)新，完善商品林采伐制度。

關(guān)鍵詞：采伐制度；森林經(jīng)營(yíng)；建議

我國(guó)限額采伐制度誕生于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)正處在高度密集中的計(jì)劃管理時(shí)期，各種計(jì)劃、指令在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著重要的控制作用，林業(yè)發(fā)展面臨的形式是：由于長(zhǎng)期過(guò)量采伐，可采資源銳減，林分質(zhì)量明顯下降。森林是可再生資源，但存在培育周期長(zhǎng)、破壞容易恢復(fù)難等特點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)森林資源的恢復(fù)和擴(kuò)大，就必須在加大森林培育的同時(shí)減少森林消耗。限額采伐制度正是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生的。限量采伐制度在確立之初曾經(jīng)發(fā)揮了十分重要的作用，但長(zhǎng)期運(yùn)行的結(jié)果也反映出一系列的問(wèn)題。

1 采伐制度對(duì)實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的制約

1.1 采伐制度不利于森林經(jīng)營(yíng)者積極性的發(fā)揮

森林采伐管理制度實(shí)施的目的在于通過(guò)控制森林年采伐量以逐年增加森林資源存量，從而最終實(shí)現(xiàn)森林永續(xù)利用，改善生態(tài)環(huán)境。實(shí)施森林采伐限額制度以來(lái)，我國(guó)森林資源的保護(hù)與管理取得了很大的成效，但隨著我國(guó)林業(yè)改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該項(xiàng)制度與森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)之間的矛盾日益突出。例如采伐限額每5年核定一次，很難與每年制定的年度生產(chǎn)計(jì)劃相配套，特別是在商品林的經(jīng)營(yíng)管理中，容易出現(xiàn)森林資源不能得到及時(shí)利用，造成浪費(fèi)的現(xiàn)緣。

1.2 采伐限額制度同時(shí)削弱了森林經(jīng)營(yíng)方案的規(guī)范和指導(dǎo)作用

國(guó)家十小業(yè)局頒發(fā)的《森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施綱要》中第四十八條中規(guī)定“森林經(jīng)營(yíng)方案是編制森林采伐限額的主要依據(jù)。各級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)將森樸經(jīng)營(yíng)方案作為編制森林采伐限額、下達(dá)年度木材生產(chǎn)計(jì)劃的重要依據(jù)，原則上森林采伐限額和木材生產(chǎn)汁劃按依法批準(zhǔn)的森午小經(jīng)營(yíng)方案確定?！比欢鴮?shí)際操作中存在的問(wèn)題卻是限額采伐凌駕于經(jīng)營(yíng)方案之上，因?yàn)椤渡址ā芳啊渡址▽?shí)施條例》中對(duì)采伐許可證一系列的行政審批的強(qiáng)制規(guī)定，以及對(duì)違法采伐限額制度所要追究的嚴(yán)格責(zé)任，使得采伐限額的地位優(yōu)于經(jīng)營(yíng)方案，從而使得本應(yīng)起到規(guī)范和指引作用的森林經(jīng)營(yíng)方案卻處于形式上的可有可無(wú)狀態(tài)。

1.3 采伐制度對(duì)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、實(shí)現(xiàn)處置權(quán)的阻礙

現(xiàn)行的限額采伐制度已成為落實(shí)商品林小經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)的主要障礙。在現(xiàn)有采伐限額制度下，經(jīng)營(yíng)者們的林木采伐權(quán)沒有得到實(shí)現(xiàn)，或者說(shuō)在諸多限制（不能申請(qǐng)到采伐許可證）的前提下，不能獲得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。如果不能落實(shí)林農(nóng)的林木處置權(quán)，其收益權(quán)就難以保障，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)也就成了一句空話。對(duì)于商品林而言，單純以行政手段控制林木采伐，人為地將商品林的經(jīng)營(yíng)權(quán)與處置權(quán)割裂開來(lái)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的自主性要求無(wú)法實(shí)現(xiàn)，必將影響到經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)收益。

1.4 采伐限額制度妨礙了社會(huì)資金投資林業(yè)

從所有權(quán)的層面考慮，社會(huì)資金投資林業(yè)所形成的林木應(yīng)當(dāng)屬于投資者所有，他們完全可以按照自己的意志在不損害他人利益的前提下處分自己的林木，這是所有權(quán)的本義也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本義。但是，在采伐限額制度下，社會(huì)資金投資所形成的林木仍然要受到采伐限額的約束，投資者無(wú)法按照自己的意志行使自己的所有權(quán)。投資者最擔(dān)心的就是自己在經(jīng)營(yíng)期間受采伐限額的制約不能通過(guò)對(duì)林木的采伐、銷售取得經(jīng)營(yíng)效益。

2 完善采伐制度強(qiáng)化森林經(jīng)營(yíng)的建議

2.1 建立采伐中報(bào)制度對(duì)實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的積極作用

森林采伐限額制度是20多年前根據(jù)當(dāng)時(shí)的林情實(shí)行的一項(xiàng)管理制度，是權(quán)宜之計(jì)，最終必將被森林經(jīng)營(yíng)方案管理制度所取代。從目前來(lái)看，這項(xiàng)制度還不能立即取消，但迫切需要加以完善。筆者建議可以考慮采伐申報(bào)制度。采伐申報(bào)制度與以往確定采伐限額從上級(jí)行政部門逐一而下不同，必須從下往上逐級(jí)申報(bào)，依據(jù)森林經(jīng)營(yíng)方案的規(guī)定確定采伐量上限。同時(shí)，應(yīng)該讓采伐限額的依據(jù)在森林經(jīng)營(yíng)方案中具體體現(xiàn)出來(lái)。在此前提下，在森林經(jīng)營(yíng)方案規(guī)定的作業(yè)范圍內(nèi)，允許森林經(jīng)營(yíng)者視市場(chǎng)情況，自主安排森林主伐、森林撫育、采伐時(shí)間和采伐量。林業(yè)行政主管部門經(jīng)審查無(wú)誤，應(yīng)及時(shí)發(fā)放采伐許可證。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，申報(bào)制度是對(duì)商品林比較合理的管理制度。林木所有人按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自己的實(shí)際情況，向地方林業(yè)行政部門申報(bào)采伐計(jì)劃。在采伐申報(bào)制度中，主管部門對(duì)商品林所有人中報(bào)的采伐計(jì)劃，在不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大不利影響和達(dá)到國(guó)家相關(guān)規(guī)定的前提下，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。 同時(shí)，還應(yīng)該簡(jiǎn)化審批手續(xù)，降低審批的層級(jí)，以高效的管理方式提高所有權(quán)人的積極性。

2.2 依據(jù)森林分類經(jīng)營(yíng)來(lái)解決森林采伐問(wèn)題

采伐制度應(yīng)與森林分類經(jīng)營(yíng)充分結(jié)合。對(duì)商品林和生態(tài)公益林要采取不同的管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和政策措施?！渡址ā分袑⑸址譃橛貌牧?、防護(hù)林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭卡小、特種用途林五大林種，這是傳統(tǒng)意義上的林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)。1995年，林業(yè)部在《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》中提出建立既適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，又反映林業(yè)特點(diǎn)要求的林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制 要求根據(jù)社會(huì)對(duì)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的需求，按照對(duì)森林多種功能主導(dǎo)利用的不同，將森林五大林種相應(yīng)地劃分為生態(tài)公益林和商品林兩大類，分別按各自的特點(diǎn)和規(guī)律運(yùn)營(yíng)的一種新型的林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制和發(fā)展模式。分類經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的就應(yīng)該是分類管理。采伐管理制度理所當(dāng)然應(yīng)該在不同分類的基礎(chǔ)上進(jìn)行。對(duì)森林資源采伐實(shí)行嚴(yán)格限制的最終目的是為了提高森林覆蓋率，改善我們的生態(tài)環(huán)境狀況。充分協(xié)調(diào)好森林的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，就應(yīng)根據(jù)公益林和商品林的不同性質(zhì)實(shí)行不同的采伐制度。 對(duì)國(guó)有公益林實(shí)行嚴(yán)格的采伐許可證和采伐限額制度，能確保實(shí)現(xiàn)其生態(tài)效益和社會(huì)效益。此外，從林業(yè)經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)對(duì)森林分類采伐管理也有一定的合理性，對(duì)商品林過(guò)分嚴(yán)格限制，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，應(yīng)該適當(dāng)放松限制，保障商品林所有人包括收益權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)益。

2.3 強(qiáng)化森林經(jīng)營(yíng)方案的規(guī)制作用

為了尋找商品林采伐制度中賦權(quán)與規(guī)制的均衡點(diǎn)，需要以森林經(jīng)營(yíng)方案為依托，森林經(jīng)營(yíng)方案不是行政許可證，但記載著行政許可的內(nèi)容，按照科學(xué)設(shè)計(jì)的森林經(jīng)營(yíng)方案進(jìn)行采伐利用。森林經(jīng)營(yíng)方案并不是由森林經(jīng)營(yíng)者隨意編制的，是在政府林業(yè)部門的直接指導(dǎo)下，由森林資源管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)完成，既要保證充分利用林地的生產(chǎn)力、促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，又要充分考慮到森林經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)承受能力和技術(shù)水平，努力實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

總之，在經(jīng)營(yíng)方案將采訪限額、木材年度計(jì)劃統(tǒng)一起來(lái)以后，不斷弱化行政管理的色彩，在保證實(shí)施好經(jīng)營(yíng)方案的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放開采伐的限制，從而更好的促進(jìn)林業(yè)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，為林木、林地的自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好環(huán)境，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)效益，提高林業(yè)的生產(chǎn)力。