目標(biāo)治理是中國獨(dú)特的制度創(chuàng)新

鄢一龍

人類歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過兩種類型的五年計(jì)劃體制的探索，都沒有成功。第一種類型就是以蘇聯(lián)為代表的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，保守估計(jì)占世界總?cè)丝诤兔娣e三分之一的國家都采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，但是隨著上世紀(jì)九十年代初，蘇聯(lián)解體，東歐劇變，這一體制宣告失敗。第二種是以法國以及東亞的日本、韓國等國家曾經(jīng)采取過的指導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，但是也并不成功，這些國家先后拋棄了這一體制。

中國經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，中國的五年計(jì)劃（規(guī)劃）體制不但沒有被拋棄，反而在中國的政策舞臺上占據(jù)越來越重要的地位。中國經(jīng)過長期探索形成的這種目標(biāo)治理體制，是人類歷史上沒有出現(xiàn)過的，是中國獨(dú)特的制度創(chuàng)新。

目標(biāo)治理體制是經(jīng)過長期探索形成的

走一條有自身特色的發(fā)展道路，這種對自身獨(dú)特性的堅(jiān)持對于一個(gè)國家至關(guān)重要，如同鄧小平所總結(jié)的：“中國的經(jīng)驗(yàn)第一條就是自力更生為主。我們很多東西是靠自己搞出來的。”

中國的五年規(guī)劃已經(jīng)成為公共事務(wù)治理規(guī)劃而不是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。不論是社會主義國家曾經(jīng)實(shí)行的指令性計(jì)劃還是西方國家實(shí)行過的指導(dǎo)性計(jì)劃，根本上都是對不同產(chǎn)業(yè)的投資、生產(chǎn)等作出安排的經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃。中國的五年計(jì)劃（規(guī)劃）已經(jīng)成為以公共事務(wù)治理為核心的五年計(jì)劃（規(guī)劃），從“九五”計(jì)劃開始，中國的五年計(jì)劃（規(guī)劃）取消了實(shí)物量指標(biāo)，不再對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)。改革開放以來，公共事務(wù)治理類指標(biāo)比例不斷上升，“六五”計(jì)劃中公共事務(wù)治理的指標(biāo)比例占39.4%，到“十一五”規(guī)劃的公共事務(wù)類指標(biāo)的比例已經(jīng)達(dá)到77.3%，“十二五”規(guī)劃的24個(gè)指標(biāo)中除了國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率、服務(wù)業(yè)比重、城鎮(zhèn)化率3個(gè)指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，其他全部是公共事務(wù)治理的指標(biāo)，公共事務(wù)治理指標(biāo)比例高達(dá)87.5%。

中國的五年計(jì)劃（規(guī)劃）是基于整體知識而不是分散知識。公共事務(wù)治理千頭萬緒，但是公共資源是有限的，實(shí)現(xiàn)有限資源的公共利益最大化就必須回答在未來的五年中要做什么？做到什么程度？優(yōu)先次序是什么？這就有一個(gè)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)社會整體狀況的知識進(jìn)行規(guī)劃的問題，或者說是運(yùn)用整體知識進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的問題。

由此引申出來的一個(gè)結(jié)論：中國目標(biāo)治理體制最為重要的創(chuàng)新是重新界定了政府與市場的邊界。關(guān)于政府職能的主流理論認(rèn)為，政府的職責(zé)在于彌補(bǔ)市場失靈，提供非競爭性產(chǎn)權(quán)和非排他性消費(fèi)的公共產(chǎn)品。事實(shí)上，我們需要從一個(gè)更為根本性的視角，即決定經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的關(guān)鍵因素信息屬性（或者說知識屬性）來重新界定政府之手和市場之手的邊界。中國的目標(biāo)治理體制實(shí)際上給出了一個(gè)新的界定，即分散知識領(lǐng)域需要看不見的市場之手發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性功能，在整體知識領(lǐng)域需要看得見的規(guī)劃之手發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性功能。因此，對于純公共物品需要指令性計(jì)劃，也就是我們看到的約束性指標(biāo)，對于混合型產(chǎn)品需要引導(dǎo)性計(jì)劃，對于私人產(chǎn)品我們需要預(yù)測性計(jì)劃，提供預(yù)期信號。因此，中國實(shí)際上為“國家是否需要計(jì)劃”這個(gè)世界范圍長久爭論的問題給出了一個(gè)新的答案，那就是：整體知識對于公共事務(wù)的治理至關(guān)重要，而五年計(jì)劃（規(guī)劃）體制在產(chǎn)生和運(yùn)用整體知識上比市場體制遠(yuǎn)為有效。

“有規(guī)劃”的目標(biāo)治理體制比“無規(guī)劃”的自發(fā)治理體制更具優(yōu)越性

中國的經(jīng)驗(yàn)表明，最好的治理是自發(fā)治理和目標(biāo)治理的結(jié)合。1953年以來，我國的歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）都是中國追求社會主義現(xiàn)代化長遠(yuǎn)目標(biāo)的一個(gè)具體戰(zhàn)略步驟，同時(shí)又有不同的戰(zhàn)略側(cè)重。這也體現(xiàn)了中國獨(dú)特的政治優(yōu)勢：既能夠保持長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的長期穩(wěn)定，也能夠?qū)?zhàn)略步驟和具體戰(zhàn)術(shù)進(jìn)行靈活的階段性調(diào)整，持續(xù)推動中國的發(fā)展不斷邁上新的臺階，積累下來就成為中國經(jīng)濟(jì)社會巨變，并成為中國“發(fā)展奇跡”的重要來源。

中國更具國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力，具有更高的執(zhí)行效率。在西方的政治文化中的國家目標(biāo)大體上只是一個(gè)象征，并不需要實(shí)現(xiàn)。2000年歐盟提出新世紀(jì)頭十年的里斯本戰(zhàn)略，提出的三大目標(biāo)都沒有實(shí)現(xiàn)。年均經(jīng)濟(jì)增長 3%，實(shí)際只有1.42%；研發(fā)投入資金占 GDP 的比例提高到 3%，實(shí)際只有2%左右；將平均就業(yè)率提高到 70%，實(shí)際上最高的2007年也只有65.3%。而中國的國家目標(biāo)總體上都能夠?qū)崿F(xiàn)，國家“十一五”規(guī)劃制定的22個(gè)指標(biāo)，完成了19個(gè)，其他3個(gè)也取得了進(jìn)展；我們剛剛完成的國家“十二五”規(guī)劃中期評估顯示，28個(gè)指標(biāo)中只有3個(gè)指標(biāo)稍顯滯后，估計(jì)“十二五”規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況將達(dá)到90%以上，創(chuàng)造一個(gè)新的歷史紀(jì)錄。

中國更具自覺的適應(yīng)能力，具有更高的適應(yīng)效率。諾斯認(rèn)為制度之間的優(yōu)劣比較比配置效率更為重要的是適應(yīng)性效率，中國由于具有應(yīng)用整體知識的目標(biāo)治理體制，因此具有更高的適應(yīng)性效率，除了自發(fā)適應(yīng)能力之外，更具有自覺的適應(yīng)能力，能夠?qū)δ繕?biāo)、政策、體制進(jìn)行前瞻性、主動性的調(diào)適。能夠通過實(shí)踐、認(rèn)識、再實(shí)踐、再認(rèn)識的方式，來實(shí)現(xiàn)自我糾錯(cuò)，自我糾偏，以更好地適應(yīng)變動的環(huán)境。這使得中國的體制變遷是延續(xù)性和創(chuàng)新的結(jié)合，我們計(jì)算每個(gè)五年計(jì)劃（規(guī)劃）指標(biāo)調(diào)整和延續(xù)的比例平均下來大體是各占40%和60%。不但長期制度變遷如此，“機(jī)會總是給有準(zhǔn)備的人”，中國對于外部不確定的短期沖擊也是如此。中國之所以能夠出手快、出手重、出手準(zhǔn)，成功應(yīng)對金融危機(jī)，很重要的原因，就是四萬億元投資很大部分已經(jīng)是“十一五”規(guī)劃中準(zhǔn)備上的項(xiàng)目，只不過因?yàn)閼?yīng)對危機(jī)提前推出。

當(dāng)然，目標(biāo)治理體制也有其局限性。第一是它具有短期性和不穩(wěn)定性。目標(biāo)一旦確定，所有的資源就如同漲潮一樣都朝實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方向配置，但是如果目標(biāo)改變或者目標(biāo)重要性下降，就如同退潮一樣，所有資源又可能都消失，那么短期取得的成果就有可能喪失，又出現(xiàn)了反彈。第二是它更容易采取簡單粗暴的行政手段。雖然目標(biāo)實(shí)現(xiàn)實(shí)際上混合了法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段，但是往往行政手段能夠最快見效，當(dāng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)壓力過大時(shí)，就會采取簡單粗暴的行政手段，“十一五”規(guī)劃為了實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，許多地方采取的拉閘限電的措施，就是一例。第三是一定程度上會造成市場扭曲。例如，由于國家規(guī)劃鼓勵(lì)清潔能源發(fā)展，一方面這是對于市場的正確引導(dǎo)，另一方面也使得風(fēng)電產(chǎn)業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)等一哄而上，造成了產(chǎn)能過剩。

因此，中國的目標(biāo)治理體制建設(shè)仍然需要不斷地調(diào)適、不斷地自我完善，需要進(jìn)一步和長效機(jī)制建設(shè)結(jié)合起來，進(jìn)一步和市場機(jī)制結(jié)合起來，進(jìn)一步納入依法治國的軌道。

正是有了實(shí)踐的創(chuàng)新，才為我們的理論創(chuàng)新提供了可能。中國已經(jīng)創(chuàng)新了更具優(yōu)越性的制度體系，這也使得我們有充分的理由增強(qiáng)制度自覺、樹立制度自信。

（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：蔡慶悅