警惕財(cái)政“無限包辦”

谷文

市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府財(cái)政的支出責(zé)任范圍本應(yīng)有客觀的邊界約束。但現(xiàn)實(shí)中，財(cái)政被賦予越來越多的職責(zé)，財(cái)政職能由前些年的“缺位”與“越位”并存發(fā)展到今天的無所不能，大有超過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期無所不管的趨勢。據(jù)此，本刊記者采訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任傅志華，請他談一談財(cái)政補(bǔ)貼，或者說財(cái)政支出作為政策工具存在的問題及解決方案。

包打天下的財(cái)政

《新理財(cái)》：財(cái)政部部長樓繼偉曾經(jīng)提出，要發(fā)揮市場應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的那些作用，不能什么都由財(cái)政來管。財(cái)政補(bǔ)貼也是如此，您認(rèn)為是否現(xiàn)在財(cái)政“管的太多”了呢？

傅志華：我們將現(xiàn)在的財(cái)政補(bǔ)貼政策，叫做“包、冒、高”的補(bǔ)貼政策。所謂“包”是指財(cái)政政策“包打天下”。宏觀調(diào)控中的貨幣政策和財(cái)政政策從來都是各具特點(diǎn)、各有分工、相互協(xié)調(diào)的。但近年來，我國財(cái)政政策被賦予了越來越多的職責(zé)，可謂“無所不包”。面對國際金融危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)，一度奉為調(diào)控法寶的貨幣政策力不從心。于是，財(cái)政政策被“忽悠”為靈丹妙藥，似乎應(yīng)對危機(jī)無所不能，從增發(fā)國債、擴(kuò)大赤字到減稅，再到“四萬億”，財(cái)政政策自從“被積極”以來再沒“消極”過。面對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整重任，財(cái)政政策更是被捧為“圭臬”，包括支持各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)措施在內(nèi)的財(cái)政政策密切出臺，特別是數(shù)以百計(jì)的專項(xiàng)資金為各級政府、部門、企業(yè)所追捧。體現(xiàn)國家戰(zhàn)略和扶優(yōu)助弱原則，財(cái)政對某些特定產(chǎn)業(yè)（特別是處于發(fā)展關(guān)鍵期的產(chǎn)業(yè)）予以一定的支持是有必要的。但問題是，一些職能部門為了部門利益，過多過濫、交叉重復(fù)設(shè)置一些專項(xiàng)資金，而不考慮必要性和支出效益，造成巨大浪費(fèi)，也不真正有利于產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也是如此，在各類層出不窮的國家區(qū)域戰(zhàn)略背景下，各地爭相要求中央財(cái)政在體制上、政策上給予照顧，特別是轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金上給予傾斜，被認(rèn)為是理所當(dāng)然。其它如促進(jìn)外貿(mào)出口、增加國內(nèi)就業(yè)、控制物價(jià)上漲等等，沒有財(cái)政政策所不能的。

所謂“冒”是指財(cái)政的“越位”，即財(cái)政干了不該干的事情，對市場配置資源產(chǎn)生扭曲。表現(xiàn)為在微觀領(lǐng)域供給范圍過大、包攬過多，向一般競爭性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域延伸過多，超出了財(cái)政職能的合理范圍，除了對國有企業(yè)直接和間接的投入、補(bǔ)貼過多等老問題依舊外，近年來又出現(xiàn)了打著產(chǎn)業(yè)促進(jìn)旗號的、對民營企業(yè)補(bǔ)貼干預(yù)過多過濫的情況。一些本應(yīng)由市場自我調(diào)節(jié)解決的問題，政府統(tǒng)統(tǒng)攬過來以財(cái)政補(bǔ)貼等手段干預(yù)，諸如廣受詬病的“母豬補(bǔ)貼”等等。許多需要通過體制機(jī)制改革來解決的問題如能源價(jià)格等，不是靠深化改革尋求出路，而是財(cái)政“一補(bǔ)了之”。結(jié)果，我們的財(cái)政成了無事不管的“補(bǔ)貼財(cái)政”，成了有事就上的“救火隊(duì)”。

《新理財(cái)》：其實(shí)您還是同意財(cái)政在補(bǔ)貼方面有些超過自己應(yīng)該負(fù)責(zé)的范圍了。

傅志華：是的。另外，所謂“高”是指財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)過高，超出了財(cái)政在公共服務(wù)提供方面保障“基本”的作用。與西方國家選民因?yàn)椤柏?cái)政幻覺”要求財(cái)政提高支出標(biāo)準(zhǔn)不同，我國是在各級政府和各級領(lǐng)導(dǎo)想當(dāng)然地為老百姓“辦實(shí)事”、“辦好事”的情況下提高財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的。如把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，只強(qiáng)調(diào)某項(xiàng)支出占財(cái)政支出的比重，而不強(qiáng)調(diào)支出實(shí)效和質(zhì)量。不切實(shí)際地、相互攀比地提高福利水準(zhǔn)，比如一些大城市實(shí)行公交服務(wù)超低價(jià)政策，已使地方財(cái)政背上沉重包袱而騎虎難下。還有所謂“中央請客、地方埋單”的不顧及地方財(cái)政承受能力的“漲工資”、“漲養(yǎng)老金”，導(dǎo)致地方財(cái)政不堪重負(fù)。

財(cái)政的“逆市場化”

《新理財(cái)》：您是否認(rèn)為，財(cái)政在一定程度上干涉，或者說改變了市場調(diào)控能力？

傅志華：財(cái)政的這種“逆市場化”改革及其“棘輪”和“蛛網(wǎng)”效應(yīng)將進(jìn)一步加劇“支出責(zé)任無限化”。在現(xiàn)在的“萬能政府”環(huán)境下，個(gè)人、社會和企業(yè)會躺在政府財(cái)政的“襁褓”當(dāng)中，而沒有任何責(zé)任和危機(jī)意識，因?yàn)樗麄冎勒t早會來“托底”，實(shí)際上加劇了全社會的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。這種情況帶來的惡果，一是完全忽視了市場自我修復(fù)能力，不利于市場發(fā)育和培養(yǎng)；二是政府財(cái)政干預(yù)加劇了市場波動，進(jìn)而又為新一輪的干預(yù)創(chuàng)造了條件，政策的“棘輪”和“蛛網(wǎng)”效應(yīng)使“支出責(zé)任無限化”成幾何級數(shù)上升。比如政府對豬肉價(jià)格的盲目干預(yù)導(dǎo)致豬肉市場的劇烈波動。政府過份的救濟(jì)和大包大攬式的災(zāi)后重建不利于第三方市場形成，更是無形中遏制了商業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)展；而全社會風(fēng)險(xiǎn)防范意識不強(qiáng)和市場主體抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱化，必將進(jìn)一步擴(kuò)大了政府財(cái)政支出責(zé)任。

《新理財(cái)》：所以您是否認(rèn)為，財(cái)政，或者說政府應(yīng)當(dāng)逐漸的放開這些區(qū)域？您認(rèn)為改革的出路在哪里？

傅志華：“萬能政府”觀念下的“支出責(zé)任無限化”，不管在理論上還是在現(xiàn)實(shí)中都是行不通的。從理論來說，政府應(yīng)做的就是財(cái)政該干的，反命題照樣成立，政府不應(yīng)做的財(cái)政就不該干。從現(xiàn)實(shí)中看，“支出責(zé)任無限化”不符合財(cái)政可持續(xù)性的基本要求。我們認(rèn)為，要扭轉(zhuǎn)和改變這種局面，根本的出路在于改革，即要建立“有限政府”下的理性財(cái)政。

有限政府的出路

《新理財(cái)》：歸根結(jié)底，我們還是要尋找一個(gè)解決方案。

傅志華：我認(rèn)為，首先要處理好政府、市場和社會的關(guān)系，深化體制改革，變“萬能政府”為“有限政府”。進(jìn)一步厘清政府、市場和社會的關(guān)系，包括進(jìn)一步明晰政府、企業(yè)、事業(yè)、社會各自的職能定位及責(zé)任關(guān)系。在更加尊重市場規(guī)律，在更大程度更廣范圍發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)上，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動。同時(shí)，政府要更多地給“第三部門”騰出一定的空間，讓社會在各項(xiàng)事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。目前，各級政府都要強(qiáng)調(diào)“有所為，有所不為”。這是轉(zhuǎn)變政府職能的核心問題，也是走出“萬能政府”的關(guān)鍵所在。

另外，要處理好“人治”和“法治”的關(guān)系，建立公共財(cái)政抵御無限支出責(zé)任的制度“防火墻”。國外經(jīng)驗(yàn)表明，在嚴(yán)格的法治環(huán)境下，政府出臺任何一項(xiàng)法規(guī)政策，一個(gè)必要的程序是要經(jīng)財(cái)政部門的論證并落實(shí)經(jīng)費(fèi)出處，才可能正式頒布。比如俄羅斯《預(yù)算法典》第83條規(guī)定，政府出臺任何新的法規(guī)，若涉及擴(kuò)大現(xiàn)有預(yù)算支出項(xiàng)目撥款規(guī)模，或者需要新增預(yù)算支出項(xiàng)目的，必須在相應(yīng)法規(guī)中明確所涉預(yù)算經(jīng)費(fèi)來源，否則，財(cái)政不予撥款，法規(guī)無效。在中國，也要建立類似的制度，而不能任何一個(gè)部門隨意出臺一項(xiàng)措施，財(cái)政都必須跟在后面當(dāng)出納。一是完善修改《立法法》，明確所有法律和政府性規(guī)章的出臺，必須經(jīng)財(cái)政部門就經(jīng)費(fèi)來源進(jìn)行論證和認(rèn)可。二是要在《行政法》、《預(yù)算法》等涉及政府和財(cái)政的基本法律制度當(dāng)中，明確政府和財(cái)政有限責(zé)任、財(cái)政支出的邊界、支出的基本標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，并嚴(yán)格遵守。任何部門擅自擴(kuò)大支出范圍、提高支出標(biāo)準(zhǔn)的文件都是無效的，財(cái)政部門應(yīng)有權(quán)對違規(guī)預(yù)算單位采取必要的處罰和制約措施，直至?xí)和芸?。三是真正樹立年度政府預(yù)算在編制、審查、執(zhí)行過程中的嚴(yán)肅性，包括在保障政府預(yù)算準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)上，對發(fā)生的稅收超收規(guī)定政府無權(quán)自行安排增支，嚴(yán)格控制預(yù)算追加，等等。