公共服務(wù)“古訓(xùn)”

史衛(wèi)

公私合作提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，雖然作為一種概念出現(xiàn)不過是最近幾十年的事，但作為一種理念卻淵源久遠(yuǎn)。無論是中國，還是在世界其他國家，從很早就開始了這方面的探索。

政府購買服務(wù)

與世界其他國家相比，中國所處的自然環(huán)境是相當(dāng)惡劣而嚴(yán)酷的。英國歷史學(xué)家湯因比在《歷史研究》中寫道：“人類在這里所要應(yīng)付的自然挑戰(zhàn)要比兩河流域和尼羅河的挑戰(zhàn)嚴(yán)重得多。人們把它變成古代中國文明搖籃的這一片原野，除了有沼澤、叢林和洪水的災(zāi)難之外，還有更大的氣候上的災(zāi)難，它不斷在夏季的酷熱和冬季的嚴(yán)寒之間變換?！闭窃谶@樣艱難的自然環(huán)境的影響下，中國在世界上最早提出了系統(tǒng)的社會(huì)保障思想?！吨芏Y》提出了慈幼、養(yǎng)老、賑窮、恤貧、寬疾、安富的“養(yǎng)萬民”社會(huì)政策，《管子》提出了“九惠之教”，先秦時(shí)期還出現(xiàn)了“六養(yǎng)”、“七德”、“九惠”、“十二荒政”等主張。古人認(rèn)為理財(cái)以養(yǎng)民為先，就是說國家財(cái)政既要為人民提供基本的民生保障，也要?jiǎng)?chuàng)造條件改善民生。

在先秦時(shí)期，政府中已經(jīng)設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)，為老百姓提供救濟(jì)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等多方面的公共服務(wù)。在具體運(yùn)作上，《逸周書》里說：“鄉(xiāng)立巫醫(yī)，具百藥以備疾災(zāi)”?！抖Y記》里記述對(duì)孤、獨(dú)、鰥、寡都有常年供給食物。湖北云夢出土的秦簡中記錄了一則案例，講述里典甲向上級(jí)官府報(bào)告，發(fā)現(xiàn)本里人“丙”有疬癥，請(qǐng)求上級(jí)派醫(yī)生確診。但是無論機(jī)構(gòu)還是財(cái)政，都無法真正承擔(dān)起為基層廣大百姓提供公共服務(wù)的重?fù)?dān)。到漢代時(shí)期，政府開始通過賣官鬻爵、基層養(yǎng)畜、罪犯罰贖、民間借貸等多種方法籌集社保經(jīng)費(fèi)。

南北朝時(shí)，戰(zhàn)亂頻繁，疾疫流行，人民流離。面對(duì)如此眾多急需救助的人群，政府更是力不從心。北魏宣帝曾悲痛道：“對(duì)于老百姓的疾病之苦，心常愍之，不能給予撫恤幫助，豈能為民父母?！彼詈笙氤鲆粋€(gè)法子，廣集名醫(yī)，搜集驗(yàn)方，刻在石碑上，刊布天下鄉(xiāng)邑，讓老百姓有自我救患之術(shù)。今天，我們還能在龍門石窟看到北齊時(shí)期的藥方洞。但是有方，不一定買得起藥，而邊遠(yuǎn)之地，更是有錢也買不到藥。史書上說，“虧于藥石，失于救療，遂至傷生”?！八胤λ幬?，深山窮谷”。大唐盛世，國力大張，政府開始在各地設(shè)置醫(yī)療等救助機(jī)構(gòu)。但是經(jīng)過上百年的努力，到開元之際，也才達(dá)到每十萬戶配置二十多個(gè)醫(yī)生，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大平民百姓醫(yī)療的需求。中央太醫(yī)院雖也有到外地為民治病的職責(zé)，但只在地方出現(xiàn)大規(guī)模傳染病之時(shí)，才會(huì)到地方援助。而私家醫(yī)生，診費(fèi)過高，一般百姓無力承擔(dān)?！短綇V記》記載渭南縣丞盧佩，到長安求名醫(yī)王彥伯為母看病，半年時(shí)間才排上，已經(jīng)竭盡資產(chǎn)。唐代劉允章的《直諫書》直言民有八苦，其中就有“病不得醫(yī)，死不得葬”。

開元二十二年（公元734年）官方正式和佛寺合作設(shè)置病坊，為平民百姓提供醫(yī)療救助。當(dāng)時(shí)阿拉伯商人在游記中記錄：“（在中國）如果某個(gè)人很窮，他還可以從國庫中得到藥費(fèi)?！边@個(gè)說法是不確切的，當(dāng)時(shí)的政府是把一定量的土地拿出來給予佛寺，以這些土地上此后的租稅作為和寺院合作的病坊的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，為平民百姓提供基本的醫(yī)療服務(wù)，類似于今天所說的政府購買服務(wù)。病坊管理基本由寺院僧人負(fù)責(zé)，僧人的慈悲濟(jì)世和政府福利事業(yè)在這里連接，不僅解決了經(jīng)費(fèi)，也彌補(bǔ)了政府能力的不足，還提高了運(yùn)作效率，讓更多的平民百姓得到了好處。

后來，政府將這種模式逐步推廣到為社會(huì)提供養(yǎng)老、救濟(jì)、喪葬、教育等更多的公共服務(wù)上。如唐代的悲田院，宋代的福田院、居養(yǎng)院、漏澤院、安濟(jì)坊、安樂病坊等，都是采用這種模式，由僧人主持。在發(fā)展過程中，這種模式也出現(xiàn)了多種形式。如對(duì)棄嬰的收養(yǎng)，是用撥付土地的辦法，借助民間力量興辦慈幼莊負(fù)責(zé)收養(yǎng)。有個(gè)人愿意領(lǐng)養(yǎng)的，政府每日給予二升米予以支助?；A(chǔ)教育事業(yè)也是劃撥專門的學(xué)田來進(jìn)行支助。而對(duì)于貧窮家庭婦女懷孕的救助，則是設(shè)立“舉子倉”，在政府撥款的基礎(chǔ)上，也吸納民間捐贈(zèng)，一次性的“賜以常平錢一千、米一石”。這樣的公私合作，建立起了“由胎養(yǎng)到祭祀”，用今天的話講就是“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利體系。

公共設(shè)施合作模式

在人類早期發(fā)展史上，有20多個(gè)民族留下了大洪水的傳說，而其他民族多是以方舟、葫蘆等出逃的故事，只有中華民族留下了成功治水的記錄。正是這次成功的治水，中國建立了最早的王朝—夏。并建立國家財(cái)政制度。從夏朝開始，治理水患、修橋鋪路、挖井建池、修筑城垣就成了國家財(cái)政的重要責(zé)任。在古代法律上，如果政府不能認(rèn)真履行建造和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的職責(zé)，是要受到懲處的?！洞竺髀伞芬?guī)定，該修未修的，要根據(jù)未修設(shè)施的不同笞打30至80大板。而地方官員擅修府衙，也有明文要嚴(yán)懲，所以古有“官不修衙”之說。

一般大型公共設(shè)施之興建，都由中央政府主持，由國庫承擔(dān)費(fèi)用。但地方公共設(shè)施的興修，多由地方政府承擔(dān)，而經(jīng)費(fèi)也多由地方政府籌措。而地方財(cái)力有限，往往只能借助地方士紳富戶集資。

為了調(diào)動(dòng)民間力量參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，歷屆政府都有很多舉措，如明太祖朱元璋派遣許多國子監(jiān)學(xué)生到全國各處去宣傳鼓動(dòng)地方民眾在農(nóng)閑的時(shí)候，從事水利工程。《明史》記錄僅洪武二十八年（1395年），就完成了5萬件基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。包括了40987處塘堰、4162處河川、5048處陂渠堤岸。還有給予各種榮譽(yù)，如賜爵，立牌坊等，或通過免除稅役等措施，來引導(dǎo)民間參與。

此外，也有嘗試以利潤為導(dǎo)向，引導(dǎo)民間力量來參與公共設(shè)施建設(shè)。如南朝時(shí)期，江南水網(wǎng)密布，人民行走困難，但政府又無力建設(shè)，只好引導(dǎo)民間力量來建設(shè)牛埭，即在航路艱難之處，以土石截江流而筑成土壩，壩上備牛牽船助渡，以方便行人商旅行船。準(zhǔn)許他們?cè)诮ǔ珊笫杖∫欢ㄙM(fèi)用，補(bǔ)償工程建設(shè)費(fèi)用和設(shè)備維護(hù)所需。杜元懿就承包了西陵牛埭，所獲甚豐，于是他又申請(qǐng)?jiān)俪邪捌株?、南北津及柳浦四埭”，齊武帝命令顧憲之去考察，顧查訪后發(fā)現(xiàn)杜乘機(jī)牟利，勒索無度，往來客商非常痛恨，齊武帝于是沒有批準(zhǔn)杜的申請(qǐng)。

在借用民間力量參與興建基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，地方官還主動(dòng)邀請(qǐng)士紳參與工程管理，以防止胥吏侵盜作弊。據(jù)《泉州府志》記載，泉州在明清時(shí)期造橋260座，大多是公私合作建造，其中60多座是由僧人主持興造。1196年，泉州開浚東湖2.9萬丈，當(dāng)?shù)卣拷唤o僧人負(fù)責(zé)管理。

啟示

古代在公共服務(wù)供給的公私合作探索，在今天來看，只是在資金短缺逼迫下出現(xiàn)的一些措施，缺乏系統(tǒng)的理論支持，更缺乏科學(xué)的程序、評(píng)估等手段，但是其中還是有不少可供我們吸取的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

首先是要加強(qiáng)對(duì)私人逐利的引導(dǎo)和控制。如前面提到的牛埭，本為方便行人商旅，結(jié)果因承包人加倍收費(fèi)，而且廣設(shè)牛埭，給人民帶來新的不便和更多負(fù)擔(dān)。當(dāng)時(shí)在建康一地就有24處牛埭，年收費(fèi)超過126萬錢。古代羅馬以包稅的方式引入私人機(jī)構(gòu)參與城市各項(xiàng)公共設(shè)施建設(shè)，雖然給后世留下了巍峨壯觀的羅馬城，但是卻因這些包稅人超額征收帶來一次又一次的社會(huì)動(dòng)蕩。

其次是在利益引導(dǎo)之外，還可有慈善、榮譽(yù)的引導(dǎo)。如在古代修橋鋪路這類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常都被公認(rèn)為義舉，是一個(gè)普遍的信念。在古羅馬，也有不少私人因榮耀參與建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的例子，羅馬皇帝還經(jīng)常以個(gè)人名義捐建。

其三是公私合作不能僅僅停留在融資角度，還要通過公私合作提高管理績效。古代政府正是注意到了公私合作管理，甚至直接委托社會(huì)團(tuán)體管理，能夠避免政府直接操作的弊端，還能有效避免由于公共設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的公私矛盾等，所以經(jīng)常主動(dòng)邀請(qǐng)地方各界人士參與管理和監(jiān)督。

在今天，公私合作在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供上還有廣闊的空間，如果能很好的吸取中國古代和外國相關(guān)運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，必能有效提高我國政府公共服務(wù)能力和我國人民的生活質(zhì)量。

（作者供職于財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）