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      民生支出尋路

      2013-11-07 02:37:36朱靜
      新理財(cái)·政府理財(cái) 2013年10期
      關(guān)鍵詞:雪中送炭財(cái)政收入民生

      朱靜

      近日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》,意見指出,新一屆國務(wù)院對進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署,明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量,加大政府購買服務(wù)力度。

      財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《指導(dǎo)意見》出臺(tái)的背景做了相關(guān)的解讀,改革開放以來,我國公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進(jìn),初步形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。

      這位負(fù)責(zé)人也談到近年來,一些地方根據(jù)實(shí)際情況,積極探索政府向社會(huì)力量購買服務(wù)。但從總體上看仍處于探索階段,迫切需要出臺(tái)全國性政策,指導(dǎo)和推動(dòng)各地開展政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作。

      從上述《指導(dǎo)意見》來看,政府購買服務(wù)不僅意味著在民生支出方面國家要有所側(cè)重,還意味著深化了社會(huì)領(lǐng)域改革和推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

      錦上添花?雪中送炭?

      2013年9月,財(cái)政部部長樓繼偉在談到民生保障時(shí)指出,保障和改善民生是公共財(cái)政的優(yōu)先方向。在財(cái)政收入增速放緩的情況下,保障和改善民生要盡力而為,量力而行。首先是有多少錢辦多少事,不能超過財(cái)政收入能力安排支出。因?yàn)槌^財(cái)政收入能力的支出是不可持續(xù)的,這一點(diǎn)是財(cái)政的基本原則。

      以往在民生財(cái)政方面主要是看民生投入的覆蓋面是否廣泛,講究的是面面俱到。其形象的說法就是“撒芝麻鹽”,只要是涉及到民生的事情政府都要管。除了財(cái)政直接負(fù)擔(dān)的民生支出外,還有來自各個(gè)業(yè)務(wù)部門的民生項(xiàng)目的支出。從中央到地方,就財(cái)政支出特別是保障改善民生的支出中,似乎都在體現(xiàn)著一種“剛性”增長,體現(xiàn)出政府保障民生的決心。但如此大規(guī)模的財(cái)政支出,該如何提高資金使用效率?這種泛泛的民生支出真正能得到老百姓的滿意嗎?而在目前經(jīng)濟(jì)情況下,什么才是合理的民生支出?

      種種問題擺在眼前,樓繼偉在3月份履新后的首次公開演講中從側(cè)面回答了這個(gè)問題,他說:“目前仍有很多民生政策制度尚不完善、缺乏約束。我們應(yīng)該幫助窮人,而不應(yīng)該幫助懶人?!睆倪@句話中可以看到民生支出將要轉(zhuǎn)變的基調(diào),即指明了下一步提高民生資金使用效率的改革方向。

      隨后在財(cái)政收入增幅下降的背景下,樓繼偉再次強(qiáng)調(diào)在保民生的前提下必須做出有側(cè)重的調(diào)整。他認(rèn)為,由于財(cái)政收入增速放緩,必然帶來支出壓力。但民生始終是支出重點(diǎn),今年以來民生支出增速一直超過整體支出增速。但同時(shí),民生支出要守住底線,突出重點(diǎn)。守底線就是保基本,要“雪中送炭”,而不是“錦上添花”,要考慮財(cái)政收入的可持續(xù)性。

      當(dāng)前在財(cái)政資金安排上,有些支出不太符合實(shí)際,有的具體項(xiàng)目不盡合理。今后編制預(yù)算要根據(jù)實(shí)際情況確定支出重點(diǎn),滿足人民群眾的迫切需要。同時(shí),要對一些項(xiàng)目支出進(jìn)行評(píng)估,看是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。如果沒有達(dá)到,就要做一些調(diào)整,提高財(cái)政資金的使用效益。

      比如對義務(wù)教育的投入,有的地方公立學(xué)校校舍豪華,有的地方很多孩子擠在一個(gè)地方上學(xué),很容易看出什么是“雪中送炭”,什么是“錦上添花”。教育投入要更多用在解決農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)、改善集中連片貧困地區(qū)辦學(xué)條件上。

      權(quán)宜之計(jì)?長久打算?

      對處于深度轉(zhuǎn)型調(diào)整期的中國而言,財(cái)政收入增速的放緩會(huì)倒逼政府走“過緊日子”的正常軌道,同時(shí)也帶來了提高財(cái)政資金績效,更公平和有效保障和改善民生的新課題。民生支出應(yīng)該是“雪中送炭”,成為了目前民生支出的主音調(diào)。

      中央財(cái)政對于民生投入由過去的大包大攬,到現(xiàn)在更加注重“雪中送炭”,由此可見,這個(gè)轉(zhuǎn)變過程絕非偶然,是有其內(nèi)在原因的。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授曾康華給記者做了分析,他認(rèn)為其中一個(gè)原因是,新一屆政府的執(zhí)政理念發(fā)生了一些變化。上一屆政府大力推進(jìn)民生財(cái)政的理念,在具體舉措上似乎大包大攬,政府的職能有些越位,管了一些管不了也管不好的事情,至少是部分取代了市場的職能,這與市場經(jīng)濟(jì)條件下要發(fā)揮市場基礎(chǔ)性的資源配置職能不符。新一屆政府執(zhí)政后,執(zhí)政的理念發(fā)生了一些變化,似乎更注重發(fā)揮市場的功能,更強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用。雖然新一屆政府在民生支出上面更加注重投入重點(diǎn),使民生財(cái)政工作得以深化和完善,但是新一屆政府更強(qiáng)調(diào)集中財(cái)力解決人民群眾最關(guān)切的問題,并且力爭把這些問題解決好,而對于可以由市場調(diào)節(jié)的民生問題,要充分發(fā)揮市場的力量來解決,這樣的話,政府既不缺位又不越位,既能真正發(fā)揮政府的作用,也能真正發(fā)揮市場的作用。

      曾康華分析另一個(gè)原因說:“財(cái)政民生支出必須建立在雄厚的、穩(wěn)定的又可持續(xù)的政府財(cái)政收入之上。過去幾年,之所以政府在民生事務(wù)上大包大攬,在很大程度上得益于政府財(cái)政收入大幅度地增長,今年以來,政府財(cái)政收入增長速度大幅回落,如果在民生事務(wù)上再大包大攬,至少現(xiàn)今政府的財(cái)政收入難以支撐。所以,現(xiàn)今在民生支出上要更加注重雪中送炭,突出投入重點(diǎn)既是新一屆民生財(cái)政理念的轉(zhuǎn)變,也是建立在穩(wěn)健財(cái)政基礎(chǔ)上的必然選擇?!?/p>

      當(dāng)然,對于民生支出的這種變化,乃至執(zhí)政理念的變化,許多人都在揣測是政府在財(cái)政收入增速放緩情況下的權(quán)宜之計(jì)?還是關(guān)乎國家社稷的長久打算?

      曾康華判斷,應(yīng)當(dāng)是中央財(cái)政在民生支出方面的長久打算,至少說是本屆政府的執(zhí)政理念。事實(shí)上,從這幾年中央財(cái)政在民生方面支出的情況看,似乎在民生支出方面事無巨細(xì),越管越多,越管越寬,就越能體現(xiàn)民生財(cái)政的特點(diǎn),其實(shí)這是一種誤解,也是存在問題的,且不說中央政府的財(cái)政收入對于承擔(dān)這些事務(wù)的開支會(huì)難以為繼,更重要的是造成了中央政府的事權(quán)越位。

      “作為中央政府來講,要承擔(dān)國計(jì)民生等重大項(xiàng)目的開支,比如像南水北調(diào)工程、西氣東送、南北東西的交通大動(dòng)脈、航空航天工程、重大傳染病防治等等,這是中央政府要承擔(dān)的事務(wù),把這些事務(wù)解決好,是最大的民生。至于教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、地方基礎(chǔ)設(shè)施等事務(wù)則主要由地方政府承擔(dān),中央政府根據(jù)自身財(cái)力狀況酌情補(bǔ)助。所以,今年以來對于民生支出結(jié)構(gòu)的這種變化,實(shí)際是從界定各級(jí)政府職能的角度和恰當(dāng)確定政府與市場功能的角度,來厘清并界定好各級(jí)政府的職能,來處理好政府與市場的關(guān)系,這是實(shí)施民生財(cái)政的前提,只有這樣,民生財(cái)政的理念才具有科學(xué)性,建立在這個(gè)理念基礎(chǔ)上的財(cái)政民生支出才是科學(xué)的、合理的和可持續(xù)的。由此可見,新一屆政府民生財(cái)政理念的轉(zhuǎn)變,不是因?yàn)樨?cái)政收入增速放緩情況下的權(quán)宜之計(jì),而是對過去實(shí)施民生財(cái)政理念理性的回歸,更符合科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵?!痹等A說道。

      以收定支?以支定收?

      中央政府在財(cái)政的基本原則上,明確一點(diǎn)就是有多少錢辦多少事。但是就地方政府來看,往往實(shí)際操作的程序是有多少事籌多少錢。中央與地方這對矛盾體似乎又在印證了上下觀念的錯(cuò)位狀態(tài)。兩種理財(cái)思路,哪種能讓民生財(cái)政達(dá)到最大優(yōu)化。

      曾康華認(rèn)為,如果從財(cái)政理論角度觀察,中央政府的理財(cái)思路是“以收定支”;而地方政府的理財(cái)思路是“以支定收”。事實(shí)上,對這兩種理財(cái)思路很難絕對地判斷究竟誰好誰不好,因?yàn)檎谝欢〞r(shí)期實(shí)施什么樣的理財(cái)思路,是由一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政狀況來決定的,但從根本上說,“以收定支”的理財(cái)思路應(yīng)當(dāng)是政府遵循的基本思路,這樣的思路強(qiáng)調(diào)的是一種穩(wěn)健的財(cái)政思路,即保證財(cái)政收支平衡,把財(cái)政支出建立在財(cái)政收入之上,采取這樣的思路要以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)和財(cái)政收支狀況良好為條件來支撐。而地方政府采取“以支定收”的思路是因?yàn)樘囟ǖ臍v史和現(xiàn)實(shí)背景造成的,即由于財(cái)政體制、政府間的競爭、地方官員升遷、促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多因素形成了地方政府現(xiàn)在的所謂理財(cái)思路。

      “我認(rèn)為,在現(xiàn)階段,第二種思路是不可持續(xù),蘊(yùn)藏很大的風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)主要是‘收,‘收里面有大量的債務(wù),這種通過債務(wù)籌措的‘收,是不穩(wěn)妥的,如果地方政府的‘收沒有建立在穩(wěn)妥的基礎(chǔ)之上,那遲早會(huì)出現(xiàn)問題?!痹等A說道。

      曾康華說,過去我們有個(gè)思路就是基層能辦的民生問題,也要一層一層地往上提,這樣就能得到很好的保障。比如養(yǎng)老保險(xiǎn),原來老年人退休由單位發(fā)工資,后來先統(tǒng)一到地區(qū),再后來統(tǒng)一到省,所以老年人現(xiàn)在拿著存折到省里的銀行,都可以去領(lǐng)工資。但是比如一個(gè)街道漏水,舊樓房翻修,這些就應(yīng)該由地方政府來辦。所以民生財(cái)政要有層次的,要根據(jù)不同的需要,不同的設(shè)計(jì),來界定該由誰來管。不管是有多少錢辦多少事,還是有多少事籌多少錢,這兩種理財(cái)思路要互相結(jié)合。兩者結(jié)合起來是最好的,但前提是無論哪種理財(cái)思路都要建立在政府監(jiān)督的基礎(chǔ)上。

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