政府購(gòu)買服務(wù)探路

朱靜

在國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》以后，地方在探索政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐中，有了指導(dǎo)方向。其實(shí)近年來，一些地方對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的工作有了不少的探索和嘗試，只是在一些細(xì)節(jié)和主體界定中比較模糊。如果僅從《指導(dǎo)意見》來看，并不能給出一個(gè)適用于全國(guó)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

因此，要想在大規(guī)模的政府購(gòu)買潮來臨之前做好應(yīng)對(duì)，還需要解決一些實(shí)際問題。

為此，記者采訪到中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授呂芳，她曾專門對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行過深度研究。

現(xiàn)狀不容樂觀

《新理財(cái)》：您好，請(qǐng)問中國(guó)最早的政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)是在什么時(shí)候？我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀是怎樣的？

呂芳：中國(guó)地方政府購(gòu)買社會(huì)組織的公共服務(wù)的最早實(shí)踐始于近20年前。1995 年，上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局、浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展基金會(huì)、上?；浇糖嗄陼?huì)和羅山街道辦事處委托上海青年會(huì)管理“羅山市民會(huì)館”。羅山會(huì)館是一個(gè)集社區(qū)教育、社區(qū)文化、救助服務(wù)、體育健身、衛(wèi)生保健等社區(qū)功能為一體的市民休閑和社會(huì)交往場(chǎng)所。這是中國(guó)最早的地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐。

對(duì)于各地方政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)踐活動(dòng)，我總結(jié)歸納了一下，大致呈現(xiàn)出這幾個(gè)特點(diǎn)：第一，政府購(gòu)買服務(wù)的分布領(lǐng)域較少，主要分布在新興公共服務(wù)領(lǐng)域；第二，購(gòu)買服務(wù)可以分為購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目和購(gòu)買崗位兩種形式。我國(guó)地方政府購(gòu)買服務(wù)大多為購(gòu)買項(xiàng)目，少數(shù)是購(gòu)買社工崗位。購(gòu)買服務(wù)大多是實(shí)行契約式合同管理，少數(shù)采取憑單制。第三，購(gòu)買公共服務(wù)的資金來源主要是財(cái)政專項(xiàng)資金和福彩公益金，也有部分地方政府只支出場(chǎng)地和管理運(yùn)行費(fèi)用；第四，政府購(gòu)買服務(wù)大多為依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買或獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買，獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買的只是極少數(shù)。承接公共服務(wù)的社會(huì)組織大多是政府下屬的事業(yè)單位、群眾團(tuán)體，只有少數(shù)是自下而上的社會(huì)組織。因此，這種購(gòu)買服務(wù)易導(dǎo)致社會(huì)組織在資金上依賴于政府部門，其活動(dòng)也受制于政府部門，缺乏獨(dú)立性。

《新理財(cái)》：現(xiàn)階段，政府購(gòu)買服務(wù)所呈現(xiàn)的特點(diǎn)是什么？

呂芳：目前我國(guó)的政府采購(gòu)內(nèi)容呈現(xiàn)出“三高三低”的特點(diǎn)：一是政府采購(gòu)中，購(gòu)買貨物和工程的比例高，購(gòu)買服務(wù)的比例低；二是政府購(gòu)買服務(wù)的過程中，購(gòu)買面向政府的行政后勤和輔助性服務(wù)的比例高，而購(gòu)買面對(duì)社會(huì)和公眾的純公益性公共服務(wù)的比例低；三、在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過程中，購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)、扶貧服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)等比例高，而購(gòu)買教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、防災(zāi)減災(zāi)、科學(xué)研究等傳統(tǒng)公共服務(wù)的比例低。個(gè)別地區(qū)在城市管理、治安巡邏等領(lǐng)域?qū)嵤┓?wù)外包，實(shí)施過程中引發(fā)了許多爭(zhēng)議。

實(shí)踐中的爭(zhēng)議

《新理財(cái)》：在我國(guó)各地方政府外包服務(wù)的實(shí)踐過程中，也出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議性問題，這表明，我國(guó)對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)的一些基本理論問題沒有厘清。公共服務(wù)外包到底適用于哪些領(lǐng)域？哪些服務(wù)可以外包，哪些服務(wù)不可以外包？

呂芳：購(gòu)買服務(wù)過程中，爭(zhēng)議性問題比較多，典型的有“西鄉(xiāng)模式”和“邵東模式”。

這些案例的特殊之處在于，政府購(gòu)買的不是公共服務(wù)，而是城市管理、治安巡邏、國(guó)有土地巡查管理等社會(huì)管理事宜。而政府的職能既包括“公共服務(wù)”，也包括“社會(huì)管理”，即使是同樣一種職能，也可以分為核心職能與邊緣性職能，也可以細(xì)分為若干組成部分。例如，治安管理可以分為內(nèi)部通訊、預(yù)防性巡邏、交通控制、停車場(chǎng)管理、拖走違章停放的車輛、看守所的管理、警察的培訓(xùn)、警車和維修保養(yǎng)等性質(zhì)完全不同的組成部分，有的需要政府直接生產(chǎn)，有的可以采購(gòu)，這些不同性質(zhì)的服務(wù)需要精細(xì)化地分類，并通過不同的制度安排來生產(chǎn)，采用不同的方式來提供。

《新理財(cái)》：公共服務(wù)外包真得能夠節(jié)約財(cái)政資金和提高效率嗎？

呂芳：對(duì)于企業(yè)而言，選擇是由企業(yè)組織生產(chǎn)還是外包給其他企業(yè)生產(chǎn)，主要考慮的是交易成本的問題，哪種生產(chǎn)方式能夠減少交易成本，就選擇哪種方式生產(chǎn)。但是，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，除了公共產(chǎn)品本身的特性之外，還要考慮公平等問題，即除了效率之外，還要兼顧公平等問題。例如，英國(guó)民營(yíng)化后的鐵路縮減了三分之一左右的線路，相對(duì)偏僻地方的居民就無(wú)法享受到鐵路帶來的服務(wù)。這對(duì)于他們而言是非常不公平的。因此，一項(xiàng)公共服務(wù)，是否由政府直接生產(chǎn)還是由政府購(gòu)買服務(wù)，既要考慮交易成本（比如說，服務(wù)是否可以易于測(cè)量，服務(wù)是一次提供還是多次提供等）的問題，也要考慮公眾的滿意度、公平等問題。

即使選擇了政府購(gòu)買服務(wù)，現(xiàn)實(shí)中是否就能夠節(jié)約財(cái)政資金，還取決于市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。一般而言，規(guī)模越大的生產(chǎn)商、越是勞動(dòng)密集型部門、供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)越激烈，合同外包的成本就越小。比如，國(guó)外有一些研究表明，在同一地方政府的不同社區(qū)中，居民固體垃圾收集分別由政府部門內(nèi)部生產(chǎn)或社會(huì)組織服務(wù)外包，結(jié)果是服務(wù)外包的成本要低于政府內(nèi)部生產(chǎn)；此外，競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)機(jī)制下的生產(chǎn)成本要低于仍然由原來的供應(yīng)商繼續(xù)生產(chǎn)的成本。目前，國(guó)內(nèi)類似的實(shí)證研究還比較少見。

政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的前提是社會(huì)組織能夠高效率地提供高質(zhì)量的服務(wù)。只有在競(jìng)爭(zhēng)充分的前提下，政府服務(wù)外包才能有效節(jié)約成本?，F(xiàn)在國(guó)內(nèi)的地方政府購(gòu)買公共服務(wù)大多是非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買。原因在于社會(huì)組織不但數(shù)量少，而且許多社會(huì)組織不具備承接政府大規(guī)模的公共服務(wù)的能力。如果社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力不強(qiáng)，公共服務(wù)的提供者之間還沒有形成一個(gè)良性競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，那么外包的公共服務(wù)容易被一些社會(huì)組織壟斷，因此，公眾無(wú)法通過社會(huì)組織間的競(jìng)爭(zhēng)得到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。那么，隨之而來的問題是，在這種情況下，是否仍然需要推行政府購(gòu)買服務(wù)？在我國(guó)建設(shè)“服務(wù)型政府”的過程中，由于政府資源有限，福利多元化是我國(guó)政府迫不得已的選擇。因此，從“政府直接提供”到“社會(huì)志愿提供”這個(gè)譜系中的任何一種公共服務(wù)供給方式，只要能解決中國(guó)某一部分人的公共服務(wù)供給的問題，就值得倡導(dǎo)。各地方政府通過向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能、購(gòu)買服務(wù)、資金補(bǔ)貼、培育孵化等政策支持社會(huì)組織發(fā)展，這些實(shí)踐都值得鼓勵(lì)。社會(huì)組織在這些專項(xiàng)政策的支持下，將會(huì)得到更多資源和更大發(fā)展空間，數(shù)量增加，能力提高。通過政府購(gòu)買服務(wù)培育社會(huì)組織，這是改變“弱社會(huì)”的主要途徑之一。

缺乏保障

《新理財(cái)》：盡管政府購(gòu)買服務(wù)是大勢(shì)所趨，但為什么政府購(gòu)買服務(wù)還是不盡如人意？老百姓還是不買賬？

呂芳：在政府購(gòu)買服務(wù)中，至少有三個(gè)主體，政府、公眾和社會(huì)力量，政府對(duì)公眾是一種長(zhǎng)線責(zé)任，而政府和社會(huì)力量是一種契約關(guān)系，社會(huì)力量對(duì)公眾是一種短線責(zé)任。老百姓不滿意，不是因?yàn)檎?gòu)買服務(wù)本身，而是對(duì)社會(huì)力量提供的服務(wù)不滿意。我國(guó)處于一個(gè)全面低福利向福利國(guó)家轉(zhuǎn)變的過程中，以前“單位制”下單位提供的福利逐漸消減，而政府供給的服務(wù)覆蓋面少，又不完善。因此，一方面，要通過購(gòu)買服務(wù)等培育社會(huì)組織，提高其供給服務(wù)的能力，形成公共服務(wù)的“合作生產(chǎn)”，另一方面，則要提高政府的合同管理能力，加強(qiáng)政府對(duì)購(gòu)買服務(wù)流程的監(jiān)管。

《新理財(cái)》：地方政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)，會(huì)不會(huì)滋生權(quán)力尋租的空間？

呂芳：如果政府購(gòu)買服務(wù)過程沒有一個(gè)完善的監(jiān)管程序，如果政府缺乏合同管理的能力，那么政府購(gòu)買服務(wù)就和政府采購(gòu)工程、貨物一樣，都可能會(huì)滋生權(quán)力尋租的空間。

因此，就要重視政府在采購(gòu)服務(wù)中的規(guī)范與監(jiān)管作用。一、完善立法，為公共服務(wù)的合同外包提供政策保障。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)社會(huì)組織公共服務(wù)面臨法律上的困境。與政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)的法律是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，但是，落實(shí)《政府采購(gòu)法》時(shí)具體操作所依據(jù)的是財(cái)政部的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)管理辦法》以及財(cái)政部國(guó)庫(kù)司印發(fā)的《政府采購(gòu)品目分類表》，而其采購(gòu)品目并沒有把面向社會(huì)和公眾提供的公共服務(wù)列入其中。因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)無(wú)法以現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》作為直接依據(jù)。這導(dǎo)致多數(shù)地區(qū)的購(gòu)買公共服務(wù)沒有明確的制度依據(jù)，政府采購(gòu)社會(huì)組織服務(wù)的支出也面臨財(cái)政政策限制，沒有普遍列入財(cái)政預(yù)算。二、加強(qiáng)政府的監(jiān)管。

《新理財(cái)》：如何能夠讓政府購(gòu)買服務(wù)更加規(guī)范？

呂芳：購(gòu)買服務(wù)對(duì)政府而言是一個(gè)挑戰(zhàn)，全面挑戰(zhàn)著政府的合同管理能力。在購(gòu)買服務(wù)之前，政府需要對(duì)當(dāng)?shù)毓姾蜕鐣?huì)需求進(jìn)行分析與預(yù)測(cè)、政府要有采購(gòu)的規(guī)劃、市場(chǎng)分析和預(yù)測(cè)，要為合同管理確立預(yù)算，要建立起社會(huì)組織承接項(xiàng)目的資質(zhì)評(píng)估機(jī)制。在購(gòu)買服務(wù)時(shí)，要建立起規(guī)范、透明、公平的招投標(biāo)機(jī)制。項(xiàng)目實(shí)施過程中建立起監(jiān)督和跟蹤機(jī)制。購(gòu)買項(xiàng)目完成后要有透明規(guī)范的績(jī)效評(píng)估和審計(jì)機(jī)制，對(duì)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。