公共云服務(wù)：新公共服務(wù)的未來圖景

蔡英輝

（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 組織部，北京 100029；江蘇行政學(xué)院 廉政教育中心，南京 210009）

多元地方政府和行政部門構(gòu)成服務(wù)民眾的全方位覆蓋體系，成千上萬個政府機構(gòu)相互依賴、彼此合作、形成政策網(wǎng)絡(luò)，在信息化蓬勃發(fā)展和公共服務(wù)需求增多的情況下，向民眾團體及個人提供多樣化的云服務(wù)成為必要。但基于工業(yè)化基礎(chǔ)的政府往往喜歡服務(wù)大顧客卻疏于理會普通公民，洞察了政府的這一偏好，登哈特呼吁“服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客”，[1]公共云服務(wù)為新公共服務(wù)的實現(xiàn)提供了契機，其信息溝通和互通互聯(lián)特質(zhì)，打破了地域分割和部門間的行業(yè)鴻溝，拉近了多元地方政府、不同行政部門甚至多個國家的距離，有利于實現(xiàn)大一統(tǒng)和密切合作的協(xié)同治理格局，為每位國民提供方便快捷的規(guī)模化服務(wù)或個性化的定制服務(wù)。

一、公共云服務(wù)的緣起及功能

1.概念解析。云服務(wù)（Cloud Service）是指將不同位置、不同距離的計算機資源連接，通過網(wǎng)絡(luò)中樞收集信息、意見反饋，并結(jié)合實體服務(wù)系統(tǒng)對資源統(tǒng)一配置，為顧客團體和個人提供個性化的定制服務(wù)。公共云服務(wù)（Public Cloud Services）是借助信息技術(shù)的拓展，優(yōu)化利用政策網(wǎng)絡(luò)中的多個行政部門和地方政府的資源，以法治環(huán)境為依托，減少中央的權(quán)威式干預(yù)，基于平等自愿訂立契約并推舉某一公共機構(gòu)為信息處理中樞和協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立快速收集信息和迅速反饋的系統(tǒng)平臺，為每一個公民和公共團體提供便捷的個性化服務(wù)的公共服務(wù)模式。處于關(guān)鍵地位的中樞機構(gòu)，并非僅遵循當(dāng)前的行政權(quán)威模式，而是在平等協(xié)商和自覺自律基礎(chǔ)上確立信息收集、處理和決策機制。

公共云服務(wù)是基于云服務(wù)的智能化系統(tǒng)，體現(xiàn)新公共服務(wù)的特質(zhì)，整合跨區(qū)域跨部門跨層級的行政資源，對公民個人的偏好和需求做出實時預(yù)判，并根據(jù)集聚的估測圖景，隨時隨地為公民提供規(guī)?；梢浦不騻€性化不可復(fù)制的服務(wù)。其一，公共云服務(wù)并不同于計算機技術(shù)中的云服務(wù)，而是擴展乃至整合政府、社團等公共資源，使之服務(wù)于民眾的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。公共云服務(wù)平臺打破了省、縣市等地域分割和畫地為牢的壁壘，清除了中央部委、地方部門的職能藩籬和陳規(guī)陋習(xí)，實現(xiàn)了地域與部門的跨層級資源整合；其二，公共云服務(wù)并非僅整合政府資源，而矢志于服務(wù)民眾個人和保障公正平等。公共云服務(wù)破除了政府偏好大顧客的陋習(xí)，致力于強化民眾博愛自省理念，以公正平等理念開啟民智，保障民眾的知情權(quán)，督促個人知曉自身責(zé)任和各項權(quán)利，為民眾提供個性化服務(wù)。

2.環(huán)境淵源。公共云服務(wù)有其特定的產(chǎn)生環(huán)境。中國政府管理有科層制和條塊分割的烙印，區(qū)域合作成效不明顯；彰顯政府服務(wù)質(zhì)量的電子政務(wù)陷入信息孤島之中，政府與公眾之間信息不對稱，規(guī)?；墓伯a(chǎn)品供非所求或毫無差異。網(wǎng)絡(luò)時代要求政府打破區(qū)域分割，為民眾提供個性化公共產(chǎn)品。誕生于信息化時代的云計算（Cloud Computing），成為公共云服務(wù)的踐行基礎(chǔ)。美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院(NIST)定義“云計算是一種普遍存在、方便快捷、按需服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)模式，它以計算機信息池優(yōu)化資源配置，在網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)器、儲存、服務(wù)等方面資源共享，以極少的管理工作提供服務(wù)，以最小的代價與供應(yīng)商互動”。[2]云計算可通過計算機網(wǎng)絡(luò)搜集、整理、反饋信息，提供動態(tài)的可擴展收縮的服務(wù)，是虛擬和現(xiàn)實服務(wù)結(jié)合的承載平臺。

公共云服務(wù)可以資源存儲、規(guī)模供應(yīng)、按需定制、伸縮自如，根據(jù)公民的需求動態(tài)變化提供服務(wù)。其擅長于整合電子政務(wù)系統(tǒng)，讓省縣市、部委等行政部門各自扮演不同角色，整合不同目標(biāo)為協(xié)商一致的公共利益，培育服務(wù)人員的使命感和責(zé)任心，讓不同節(jié)點都匯聚于中樞系統(tǒng)，為民眾提供多樣化服務(wù)。進而言之，公共云服務(wù)平臺還可整合跨區(qū)域跨部門的不同省或縣市或部門的行政資源，使之協(xié)同一致提供按需服務(wù)的公共產(chǎn)品。

3.模型建構(gòu)。工業(yè)化時代的法治環(huán)境并不能超越，要取其精華并以之為基礎(chǔ)。公共云服務(wù)平臺中的政府注重謀劃創(chuàng)意和實施決策，簡單服務(wù)通過公共服務(wù)外包方式進行。政府集中精力進行政府網(wǎng)站的服務(wù)職能整合，破除信息系統(tǒng)中的諸侯林立和互不兼容現(xiàn)狀，通過精細(xì)化服務(wù)顛覆工業(yè)文明的抹殺個性的服務(wù)，根據(jù)情形調(diào)整狀態(tài)，以應(yīng)對一對多或多對多的需求。當(dāng)前城鄉(xiāng)矛盾、環(huán)境污染、區(qū)域發(fā)展不均衡、條塊糾紛部門爭議引發(fā)的政策沖突等問題對國家發(fā)展形成束縛。公共云服務(wù)平臺的信息共享、及時溝通、協(xié)商民主、有效配合、優(yōu)化配置、應(yīng)對有方，將有助于化解難題。

下圖模型中僅以中央、中央部委及其直屬機構(gòu)、省級政府及其隸屬機構(gòu)為觀測點，意在見微知著。圖中實線代表有上下級關(guān)系或部分職能覆蓋而能彼此影響的部門，虛線代表無隸屬關(guān)系而只能通過其他途徑互相影響的部門，在打破科層制和條塊分割、民主平等的語境中甄選出信息處理中樞，通過整合資源建立公共云服務(wù)平臺。

4.實際效用。公共云服務(wù)平臺尊重地方和行政部門意志，實現(xiàn)了多元化的全方位的參與合作?！爸醒氲恼咴O(shè)計與制度變革，受到地方政治影響力和經(jīng)濟利益的制約”，[3]中央與地方權(quán)力此消彼長，政府體系內(nèi)部共生共榮。就信息對稱角度而言，高層未必明了基層民眾的真正訴求，社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)最知曉公民的實際需要，故基層公務(wù)人員的參與至關(guān)重要，這相當(dāng)于云計算的多個終端，應(yīng)簡化基層上報程序，配專門人員對信息進行搜集整理。公共云服務(wù)平臺可首先促成政府網(wǎng)站的兼容整合，與民間保持互動和及時獲知民意訴求；其次是地方政府和中央部委行政人員的精誠合作，實現(xiàn)公有云和私有云的有效結(jié)合；最后是信息化服務(wù)中的公私部門合作提供多樣化產(chǎn)品，實現(xiàn)“多對多”的規(guī)范化和個性化服務(wù)，規(guī)避信息錯謬和服務(wù)錯位現(xiàn)象發(fā)生。

公共云服務(wù)平臺以網(wǎng)絡(luò)時代為契機，尊重地方利益和個性化需求，在彼此信任的基礎(chǔ)上，將中央政府和地方政府聯(lián)結(jié)到一起，經(jīng)歷信息收聚集成、互動互換、中樞處理、個性化服務(wù)程序，整合配置資源并直接對應(yīng)民眾需求，使個性化服務(wù)公民成為可能。

二、公共云服務(wù)：網(wǎng)絡(luò)時代的行政資源整合

1.整合跨區(qū)域地方政府資源。中國各地方和部門間跨層級交流并不多，電子政務(wù)網(wǎng)站更是“各自開發(fā)和缺乏統(tǒng)一管理，資源難以充分利用”，[4]政府間合作的效果可想而知。公共云服務(wù)平臺通過技術(shù)手段聯(lián)結(jié)地方政府，公共云服務(wù)倡導(dǎo)地方政府建構(gòu)與民眾順暢溝通互動的機制，以整體協(xié)同理念和群策群力方式集聚力量，建立事先溝通機制協(xié)調(diào)地方政府間矛盾，在尊重的基礎(chǔ)上有效調(diào)動跨區(qū)域政策網(wǎng)絡(luò)中的行政資源，聚合力量為民眾提供服務(wù)。

2.兼容跨部門中央部委資源。當(dāng)前我國的部委資源并未達(dá)到有效配置，各部委、各省市間信息不對稱，公共云服務(wù)可以通過系統(tǒng)兼容和信息溝通改變這種狀況。首先是正本清源，政府不同部委和多元地方部門乃至地方政府可實現(xiàn)跨部門信息共享和實時互動，實現(xiàn)有效溝通和資源有效配置，減少錯謬的發(fā)生和信息沖突的幾率；一旦出現(xiàn)問題則及時可獲取民情民意，避免民間消息早已沸沸揚揚而政府卻一無所知現(xiàn)象的發(fā)生，甄別獲取正確答案并統(tǒng)一口徑，迅速協(xié)商和解決問題，將損失降低到最小程度，讓謠言在陽光下失去生存土壤。

如我國頻頻發(fā)生的公共安全和健康衛(wèi)生事件牽涉多方，多個中央部委和地方政府部門疲于應(yīng)付而收效甚微。公共云服務(wù)通過信息公開打破層級和條塊束縛，以平等信任促成政府間同心協(xié)力、摒棄成見和共同合作，從而形成一致連貫的信息搜索和隨時服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)體系。

3.重組超越層級的行政資源。官僚制有扼殺下級自由和忽視局部利益的缺陷，有導(dǎo)致地方政府難以發(fā)揮自身積極性的可能。韋伯對科層制的缺陷有深刻的認(rèn)識，故提出打破層級神話和實現(xiàn)組織重構(gòu)，但在工業(yè)化時代超越條塊和層級還難以付諸實踐，公共云服務(wù)平臺的出現(xiàn)則可將之變成現(xiàn)實。

公共云服務(wù)要有多元中央部委（含直屬機構(gòu)）、地方政府（含政府部門）的平等信任和資源整合，要有中央的秉持公義、程序公正和開闊胸懷作保障。由于歷史原因及封建思想作祟，行政層級觀念固化于民眾和行政人員思維中，形成阻滯地方自治的借口和質(zhì)疑民眾素質(zhì)的托辭。我國中央部委和地方政府之間職權(quán)交疊，政府部門間職責(zé)分工也交叉，超越層級則成為需要。我國應(yīng)把握機遇，破除工業(yè)時代的條塊和級別束縛，實現(xiàn)按需服務(wù)的飛躍。

4.整飭政府網(wǎng)站的信息資源。公共云服務(wù)擅長于整合電子政務(wù)系統(tǒng)，使之重新煥發(fā)生機。當(dāng)前政府網(wǎng)站間的合作并不容樂觀，信息孤島現(xiàn)象比比皆是，甚至有滯后網(wǎng)站遲遲不更新。自2005年“中國政府網(wǎng)”試運行以來，隨著網(wǎng)站的逐步推進，信息承載量逐步增多，類別也日益清晰，但反饋系統(tǒng)僅增加了編輯信箱，缺乏進一步的溝通平臺，單純通過在線訪談畢竟限制了時間和地點，無法進行隨時隨地互動。

公共云服務(wù)建構(gòu)的國家層面的信息共享平臺，可整合省級政府網(wǎng)站、實現(xiàn)省市縣跨級別信息整合和融通。 “要確保整個資源在共享中能夠有效地為用戶提供服務(wù)，就必須確保各個資源提供者之間、各資源提供者與用戶之間構(gòu)建有效的信任關(guān)系?！盵5]公共云服務(wù)通過信息反饋和信息及時公開，建構(gòu)資源提供者與用戶間的信任關(guān)系。在公共云服務(wù)平臺，中國政府網(wǎng)應(yīng)與地方政府網(wǎng)站、各部委各部門網(wǎng)站有效溝通，在安全和信任的基礎(chǔ)上，保護政府私有云的權(quán)益，實現(xiàn)混合云的定位分明和有效服務(wù)。

三、公共云服務(wù)：個性化服務(wù)的實現(xiàn)

1.聽取輿情民意，培育公民參與和監(jiān)督精神。國家應(yīng)倡導(dǎo)多元化發(fā)展，聽取民意、尊重人性、減少灌輸和干預(yù)，廣泛吸納普通民眾參與公共事務(wù)，減少民眾用腳投票的機會，使公民基于公共利益熱愛國家和奉獻社會，使公民生活在積極參與、有效監(jiān)督、民主協(xié)商的公義環(huán)境中。

筆者認(rèn)為，特殊利益群體的恣意妄為是信息不透明、權(quán)責(zé)不清晰和監(jiān)督不力的結(jié)果，制度缺失導(dǎo)致行政人員價值觀扭曲和在公務(wù)活動中中飽私囊。在如暗箱般不公開的境況下，才會有不明真相的群眾產(chǎn)生；在信息不對稱的氛圍中，謠言才會滿天飛。公共云服務(wù)有助于增強民眾明辨是非的能力，在信息公開透明、自由辯論和言者無罪的環(huán)境實現(xiàn)政府、社會團體與民眾的平等互動，在及時反饋和個性化服務(wù)中提升國民素質(zhì)。

2.重視弱勢群體權(quán)益，消除城鄉(xiāng)隔閡。我國城市化過程中城鄉(xiāng)隔閡難以規(guī)避，公共云服務(wù)平臺提供了破解難題的工具。從美國案例分析，州以下地方政府并無高下之分，不受狹域廣域限制而協(xié)商合作，大都市與周邊縣域聯(lián)合而不斷拓展空間，“多重伙伴參與的游戲在不斷上演?！盵6]我國的鄉(xiāng)村在行政層級束縛下被動地依從城市，舍棄自身目標(biāo)而順從城市利益，城鄉(xiāng)矛盾越來越難以掩蓋。公共云服務(wù)平臺可通過網(wǎng)絡(luò)途徑及時獲取鄉(xiāng)村、不發(fā)達(dá)區(qū)域民意，實現(xiàn)多元政府和行政部門的平等參與和共同治理，尊重農(nóng)民利益和增加農(nóng)民的話語權(quán)，填補城鄉(xiāng)鴻溝。

3.協(xié)調(diào)不同區(qū)域的民眾利益，確保收益共享。利用公共云服務(wù)平臺能夠跨越區(qū)域協(xié)調(diào)各方利益，滿足各方需求。任何國家都需要應(yīng)對區(qū)域發(fā)展不均衡的問題。在我國，中心城市索取多卻回饋少，如其他地區(qū)要為中心城市輸送資源，但經(jīng)濟收益和生態(tài)補償甚少，未尊重弱勢方利益和忽略地方政府意志，并非可持續(xù)發(fā)展之舉。公共云服務(wù)平臺通過開放式的云架構(gòu)整合地方利益和收集不同來源的訴求，經(jīng)法律過濾和智囊評估后，讓多元地方或不同區(qū)域的民眾通過投票或直選代表對話，在法治環(huán)境下由秉持公正的政府或社團維持秩序，協(xié)調(diào)不同區(qū)域的民眾利益，確保收益共享。

公共云服務(wù)平臺有助于完善合作秩序，促進區(qū)域均衡發(fā)展，可超越農(nóng)耕文明和工業(yè)時代形成的地域分割，通過中樞進行信息處理將資源有效投入到個性化服務(wù)民眾中。個性化服務(wù)導(dǎo)向的公共云服務(wù)平臺充分利用千差萬別的地方政府資源，整合職能不同的行政部門政策，開發(fā)高層次人才的才能和滿足普通人才的需求。

4.形成反饋及時的回應(yīng)系統(tǒng)，實現(xiàn)定制服務(wù)。公共云服務(wù)平臺聯(lián)結(jié)國家行政部門和地方政府，超越層級和條塊的阻隔形成快速反應(yīng)系統(tǒng)，將紛繁復(fù)雜的政務(wù)系統(tǒng)簡化，為民眾提供個性化服務(wù)。通過私有云的有效保護和公共云的資源共享，打破層級以促進跨省市的區(qū)域間整合，區(qū)域內(nèi)地方政府和行政部門無縫隙對接，方便各地方政府和中央部委溝通聯(lián)系。公共云服務(wù)引導(dǎo)各方遵守行政契約，考慮彼此利益，實現(xiàn)資源信息共享。建構(gòu)地方政府與中央部委平等對話的政策網(wǎng)絡(luò)，形成及時反饋民眾意見的回應(yīng)系統(tǒng)。“通過公民參與和社會問責(zé)，打通政府和公民社會之間的壁壘”，[7]在法律體系和民眾監(jiān)督下滿足公民的各種不同需求。

從公私合作關(guān)系來看，公共云服務(wù)平臺將服務(wù)觸角延伸到公民個人。云服務(wù)如淘寶、亞馬遜網(wǎng)站可迅速搜集客戶的需求，按照客戶的要求立即提供量身定做的服務(wù)；云服務(wù)在圖書館資源管理、科研協(xié)同、中小企業(yè)服務(wù)等方面都有廣闊的發(fā)展空間，對服務(wù)提供方、需求者都有裨益，可隨時隨地滿足各方的不同需求。民眾有個性化服務(wù)的需求，企業(yè)有提供多樣服務(wù)的能力，關(guān)鍵在于政府思維的轉(zhuǎn)變和服務(wù)外包的推廣。公共云服務(wù)有助于政府與私營部門進行有效的資源協(xié)調(diào)，實現(xiàn)多元利益平衡和動態(tài)發(fā)展，為民眾提供規(guī)?；?wù)和個性化服務(wù)。

四、小結(jié)

公共云服務(wù)發(fā)展并非僅憑政府之力就能實現(xiàn)，而是需要社會資源的統(tǒng)一調(diào)配，甚至需要跨國的資源有效配置。信息化時代應(yīng)從公私合作角度促成政府和私營部門乃至個人的共同發(fā)展，這也需要建立完善的行政問責(zé)機制，實現(xiàn)政府與公民個人的平等協(xié)商、互信互賴，推動國家的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。公共云服務(wù)平臺的發(fā)展有利于尊重地方權(quán)益，重塑法治環(huán)境的尊嚴(yán)，保障行政協(xié)議的正當(dāng)性；維護政府、社團及利益相關(guān)者之間的公共利益，使分散的地方政府凝結(jié)成區(qū)域，使“碎片化”的政府部門重新凝聚，突破層級束縛和匯聚優(yōu)勢資源，形成民主協(xié)商、多元參與的網(wǎng)絡(luò)體系，為民眾的多樣化個性化需求提供服務(wù)。這也正是新公共服務(wù)描繪出的未來圖景。

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