□孫曉敏 鐘記福 何飛云（中共廣州市委黨校增城分校，廣東 增城 511300）

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是深化農(nóng)村改革，鞏固黨在農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求；是提高農(nóng)民的組織化程度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營的客觀需要。為深入了解廣東省增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，提出下一步加快增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路，筆者在對增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了加快增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革的對策及建議，以其從理論和政策上，對提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提供決策參考。

一、增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析

作為廣東省首個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)，近幾年來，增城市注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，大力推進(jìn)中心城鎮(zhèn)工業(yè)化、城市化、信息化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，以新“四化”解決“三農(nóng)”問題，有力促進(jìn)了村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快了農(nóng)民增收致富奔小康的步伐。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本情況

增城市農(nóng)村社區(qū)型集體經(jīng)濟(jì)組織是在土地集體所有制基礎(chǔ)上，依據(jù)土地所有權(quán)歸屬，在行政村（原生產(chǎn)大隊(duì)或多個生產(chǎn)大隊(duì)合并）、自然村（原生產(chǎn)大隊(duì)）或村民小組（原生產(chǎn)隊(duì)）的社區(qū)范圍內(nèi)設(shè)置。行政村一級稱經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（以下稱“聯(lián)社”），自然村、村民小組一級均稱經(jīng)濟(jì)合作社（以下稱“合作社”）。全市共282個聯(lián)社，3457個合作社（見表一）。

表一 增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（社區(qū)型）基本情況表

增城市農(nóng)村基層組織包括黨支部、村委會、集體經(jīng)濟(jì)組織，基本上由集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)土地所有權(quán)屬自行行使集體經(jīng)濟(jì)職能。如對集體土地進(jìn)行發(fā)包出租、為家庭分散經(jīng)營提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)以及進(jìn)行集體積累等經(jīng)濟(jì)活動。聯(lián)社、合作社干部依據(jù)《關(guān)于做好增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選舉工作的意見（2010年）》的規(guī)定，自2010年開始由選舉產(chǎn)生。在村一級干部人員構(gòu)成上基本是兼任的，即聯(lián)社社長由村委會主任或村支部書記經(jīng)選舉后擔(dān)當(dāng)。合作社一級由行政村自行組織選舉，一般同村民小組選舉同時進(jìn)行，村民小組長即是合作社主任。

因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賴以存在的基礎(chǔ)是土地等資源，由于歷史變遷，其所屬層級不盡相同。增城農(nóng)村依土地所屬層級不同分三種情況：一是合作社所有（村民小組級）。人民公社化以后，土地基本在生產(chǎn)隊(duì)一級，因此耕田、山地、池塘等資產(chǎn)基本屬于合作社一級所有。增城大部分村屬于這種情況。二是聯(lián)社所有（行政村一級）。歷史上，土地沒有分到生產(chǎn)隊(duì)保留到生產(chǎn)大隊(duì)或早期歸屬于生產(chǎn)大隊(duì)，目前依然部分或全部屬于聯(lián)社（行政村級）所有的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，石灘鎮(zhèn)有下圍、沙頭、塘口、高門、街心等5個村，新塘鎮(zhèn)有西南村等。三是屬自然村一級合作社和村民小組級合作社所有。在部分大些的自然村一級也留有一些耕田、山地、池塘等資產(chǎn)，其余大部分資產(chǎn)屬下面的村民小組級合作社所有。如荔城街蓮塘村、石灘鎮(zhèn)謝屋村均屬于此種情況。綜合調(diào)研情況，增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要有“聯(lián)社（村級）——合作社（村民小組級）”和“聯(lián)社（村級）——合作社（自然村級）——合作社（村民小組級）”兩種不同層次類型。

根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織證明書是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的身份證明。增城市自2009年開始由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理辦公室免費(fèi)辦理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織憑組織證明書刻制公章、申辦法人代碼、辦理組織機(jī)構(gòu)代碼證，再開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。目前增城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社已辦理證明書比例占總數(shù)的98.23%，經(jīng)濟(jì)合作社已辦理證明書的比例占總數(shù)的93.65%。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的村民依據(jù)規(guī)定稱為“成員”，實(shí)際依然有沿襲以前的叫法稱為“社員”。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入方面，增城市的總體水平仍不高，在本次抽樣調(diào)查的44個聯(lián)社、409個合作社中，集體經(jīng)濟(jì)收入在100萬元以上的只有8個聯(lián)社，占抽樣總數(shù)的18.2%，有4個合作社，占抽樣總數(shù)的0.97%；在10萬元以下的聯(lián)社有10個，占抽樣總數(shù)的22.7%，有347個合作社，占抽樣總數(shù)的84.8%。集體經(jīng)濟(jì)收入的去向，除預(yù)留部分用于集體公益、干部工資外，主要分給成員（或員）（見表二）。

表二 增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主要類型

1、資產(chǎn)承包、租賃經(jīng)營型。合作社（或聯(lián)社）將農(nóng)田、山塘、魚塘等資產(chǎn)發(fā)包出租，這種類型是增城目前農(nóng)村集體資產(chǎn)投入運(yùn)用、集體經(jīng)濟(jì)收入來源的主要形式。如石灘鎮(zhèn)沙頭村地處增江河流域，該村利用增江河舊河道、灘涂地等挖潛改造成魚塘，年集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)200萬。

2、物業(yè)經(jīng)營型。部分村社利用優(yōu)越的地理位置，雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，做好土地綜合開發(fā)文章，推進(jìn)商貿(mào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成土地衍生的收入，包括出租農(nóng)貿(mào)市場、倉庫、廠房及收取工廠管理費(fèi)等。如荔城街慶豐村有四個合作社在上世紀(jì)九十年代末期被征用土地，其中的彭屋合作社利用征地款興建四棟廠房出租，增加了集體收入，目前年人均分配超過2000元。

3、工業(yè)園區(qū)型。近幾年來，隨著珠三角改革開放、工業(yè)的蓬勃發(fā)展和土地資源的日益緊缺，工業(yè)投資用地矛盾越來越突出，部分村社順應(yīng)形勢、抓住機(jī)遇，想方設(shè)法盤活建設(shè)用地，建立村級工業(yè)園。這些村社在工業(yè)投入方面積極探索，使集體資產(chǎn)不斷保值、增值，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷狀大。

4、政策扶持型。實(shí)施“扶貧開發(fā)工程”或借助對口單位扶持政策，對一些村集體經(jīng)濟(jì)薄弱或有經(jīng)營特色的村，通過結(jié)對扶貧、開發(fā)項(xiàng)目、政策優(yōu)惠的方式增強(qiáng)集體發(fā)展能力。如中新鎮(zhèn)三星村原來是貧困村，對口扶貧單位廣州市農(nóng)業(yè)局投入200萬建起養(yǎng)雞場，年收入租金23萬元，聯(lián)社留用5萬元，15萬元分給農(nóng)戶，3萬元用于扶助貧困戶。

5、資源開發(fā)型。利用當(dāng)?shù)氐馁Y源條件，通過合理開發(fā)和挖掘，促進(jìn)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入新的經(jīng)濟(jì)活力。如荔城街蓮塘村地處增江邊，近年來在政府扶持下開發(fā)旅游業(yè)，興建商業(yè)街、市場促進(jìn)旅游發(fā)展，為集體經(jīng)濟(jì)增加了收入。

6、土地規(guī)?；?jīng)營。在家庭承包的基礎(chǔ)上，將土地整合采取自行耕種或出租，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營，獲取規(guī)?；找?。如中新鎮(zhèn)慈嶺村整合轎嶺等三個合作社400畝土地，出租給投資商，近百名農(nóng)戶在農(nóng)場工作，年集體收入三十多萬，農(nóng)戶可以獲取財(cái)產(chǎn)性收入（土地租金）、補(bǔ)貼（規(guī)模化流轉(zhuǎn)政策補(bǔ)貼）、工資性收入等。

二、增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)存在的主要問題

（一）集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡

目前增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，普遍偏低。除少部分村社的集體經(jīng)濟(jì)有一定規(guī)模和實(shí)力外，大部分村社集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱，并且集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在村與村、社與社之間差異越來越明顯。高收入的村社，年集體收入超過千萬，年人均分紅超過5000元，個別村社分紅超過2萬元；低收入的村社，年集體收入不足10萬元，無一分錢分紅。造成這種失衡狀況的首要原因是地理、經(jīng)濟(jì)等基礎(chǔ)條件的巨大差別，其次是土地的整合運(yùn)用能力及規(guī)?；?jīng)營程度，再次是有無充分利用社會發(fā)展過程中所呈現(xiàn)的機(jī)會。而土地所屬層級并不是這種不平衡的主要原因，如石灘鎮(zhèn)有5個村土地屬聯(lián)社所有，但只有兩個聯(lián)社經(jīng)濟(jì)較好，收入的主要來源是出租水塘、市場的租金。還有一個甚至是貧困村，土地全部承包給農(nóng)戶后經(jīng)營后，農(nóng)戶也沒有自行組織規(guī)?；?jīng)營，造成土地使用權(quán)分散，集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)作低效。

（二）集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰

農(nóng)村集體資產(chǎn)主要包括承包地、林地、宅基地以其它集體建設(shè)用地等資源性資產(chǎn)以及集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性資產(chǎn)和集體公益性資產(chǎn)，也即集體經(jīng)濟(jì)組織的貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、資源等的農(nóng)村集體所有制的全部資產(chǎn)。增城市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰主要體現(xiàn)為：一是土地產(chǎn)權(quán)不清。根據(jù)第二次土地調(diào)查（2011年）成果估計(jì)，增城市農(nóng)村集體建設(shè)用地約有1.7萬多宗，農(nóng)村宅基地40萬宗，其中依法取得的集體建設(shè)用地約有2800余宗，僅占總數(shù)16.5%，依法取得宅基地使用權(quán)的約有18.9萬宗，占總數(shù)47%。二是資產(chǎn)未有效管理。增城市農(nóng)村集體資產(chǎn)形成時間長，項(xiàng)目構(gòu)成復(fù)雜，目前很多沒有進(jìn)行確權(quán)登記、建立臺帳等相關(guān)管理。除建設(shè)用地外的山地、水塘、公益性設(shè)施和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施等更是以口相傳。三是產(chǎn)權(quán)虛置。部分村得益于地理、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，靠土地征用或其它形式積累較大集體資產(chǎn)，如商鋪、市場、倉庫、廠房等，沒有及時進(jìn)行量化固化，集體資產(chǎn)名義上“人人有份”，實(shí)際上掌握在個別或少數(shù)人手里，有的出現(xiàn)決策失誤，有的資產(chǎn)流失。集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰不僅容易造成低價(jià)出包、拍賣、侵占等資產(chǎn)流失問題，而且這種產(chǎn)權(quán)模糊的現(xiàn)象，導(dǎo)致村民對集體經(jīng)濟(jì)缺乏關(guān)注、監(jiān)督而任其發(fā)展的惡性循環(huán)，并且給政策制定帶來了相當(dāng)大的難度，也從一個側(cè)面反映出當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)管理比較混亂、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏規(guī)范指導(dǎo)等問題。

（三）集體經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制、體制不完善

一是目前集體資產(chǎn)的經(jīng)營和管理主要是合作社干部或村兩委成員，集體經(jīng)濟(jì)組織基本沒有建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，議事機(jī)構(gòu)不落實(shí)，監(jiān)事機(jī)構(gòu)不完善，經(jīng)營管理缺乏有效監(jiān)督，制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近幾年來，為加強(qiáng)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)管理，推行村賬鎮(zhèn)代管、社賬村或鎮(zhèn)代管，在實(shí)踐層面也存在很多困難。二是目前村社兩級缺乏發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的來源和積累機(jī)制。對集體資產(chǎn)基本是只“管”不“理（理財(cái)）”，即使集體經(jīng)濟(jì)收入好的村社，成員因擔(dān)心村社領(lǐng)導(dǎo)干部花掉或能力不足無法有效理財(cái)，收入基本都分給成員。這就使村社在組織集體經(jīng)營和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)方面無能為力，基本上沒有可以用來創(chuàng)辦和支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)力積累。三是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策不完善，人員責(zé)任不明晰，欠缺激勵機(jī)制。長期以來，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)缺乏強(qiáng)有力的扶持措施和優(yōu)惠政策，缺乏切實(shí)有效的管理措施和激勵機(jī)制，致使集體經(jīng)濟(jì)處于自生自滅的狀態(tài)，難以維系持久長遠(yuǎn)發(fā)展。

三、增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革的總體思路

廣東省委、省政府2011年出臺《關(guān)于深化珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村綜合改革的若干意見》，全面鋪開珠三角地區(qū)的農(nóng)村綜合改革，鼓勵發(fā)達(dá)地區(qū)率先破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，力爭用兩年時間在珠三角核心區(qū)域基本完成農(nóng)村綜合改革，用五年時間基本形成較為完善的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新機(jī)制。增城市作為珠三角核心區(qū)域成員，應(yīng)緊緊抓住珠三角地區(qū)深化農(nóng)村綜合改革的大好機(jī)會，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度變革入手，逐步建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理運(yùn)營機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高服務(wù)保障功能和管理水平，促進(jìn)農(nóng)民增收，在此前提下，加快增城市的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐。

（一）發(fā)展與改革的目標(biāo)取向與改革原則

1、總體目標(biāo)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革具有多重目標(biāo)，因此，需要分解，以適應(yīng)當(dāng)前及以后相當(dāng)長時期每一個發(fā)展階段的要求。

第一層次，通過農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢，解決更好更快發(fā)展的基礎(chǔ)性問題。

第二層次，厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與黨支部、村委會、成員各利益主體之間的關(guān)系，建立村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織各司其職、相互配合、富有活力的農(nóng)村基層組織體系。

第三層次，探索市場經(jīng)濟(jì)體制下集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式，形成有效率的市場經(jīng)濟(jì)主體，建立適應(yīng)市場競爭需要的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)服務(wù)管理體制。

針對第一階段的目標(biāo)，發(fā)展與改革農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)突破口的選擇要從明晰產(chǎn)權(quán)入手，重點(diǎn)設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)清晰、政社分開的管理體制模式。達(dá)到條件的，對聯(lián)社、合作社進(jìn)行重組或股份合作制改革，進(jìn)而推動綜合性改革。

2、改革原則

由于農(nóng)村所具有的特殊復(fù)雜性，增城市發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)采取積極穩(wěn)妥、漸進(jìn)式改革的方針。在實(shí)踐中應(yīng)嚴(yán)格把握以下原則：一是在充分考慮農(nóng)村集體資產(chǎn)安全、保護(hù)成員利益、增加成員財(cái)產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)上，兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村社區(qū)的社會公益性和經(jīng)營效益性。二是借鑒國內(nèi)各地農(nóng)村改革和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，綜合各種發(fā)展方法和措施，形成富有彈性和分步走的工作方案。先期方案設(shè)計(jì)應(yīng)相對簡單且容易操作，以迅速形成共識。三是充分立足村社實(shí)際，把發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)與發(fā)揮比較優(yōu)勢相結(jié)合，合理有效地利用當(dāng)?shù)刭Y源，構(gòu)建村社各具特色的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。四是始終堅(jiān)持農(nóng)民自愿、自主的原則，尊重農(nóng)民的創(chuàng)造，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員自身發(fā)展的需要。五是產(chǎn)權(quán)制度改革是重大利益格局的調(diào)整，涉及方方面面的利益關(guān)系，因此必須在民主參與的前提下，把公開、公正、公平精神貫穿于改革的全過程。

（二）主要內(nèi)容及改革思路

1、土地確權(quán)及其它資產(chǎn)的核查清理確權(quán)

第一，開展和完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)和和村民住房產(chǎn)權(quán)的確權(quán)。目前增城市正在開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作。

第二，其它資產(chǎn)的自我核查、摸底核查、債權(quán)債務(wù)清理、確權(quán)。農(nóng)村集體資產(chǎn)有自身發(fā)展過程中積累、政策性撥款、社會力量扶助等各種來源形成的除土地外如設(shè)備、公益性設(shè)施、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施等，涉及資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的權(quán)屬劃分、確權(quán)。

第三，建立資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)臺賬及承包檔案信息化數(shù)據(jù)庫，完善土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，全面落實(shí)農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)，為承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變打下扎實(shí)基礎(chǔ)，為搞活農(nóng)村土地承包經(jīng)營使用關(guān)系做好充分準(zhǔn)備。

農(nóng)村集體資產(chǎn)形成時間長、構(gòu)成復(fù)雜，應(yīng)充分考慮復(fù)雜性、艱巨性，做到“政府牽頭、部門配合、專業(yè)指導(dǎo)”。處理好如下歷史遺留問題：債權(quán)債務(wù)，宅基地、建設(shè)用地及其建筑物；除了宅基地、建設(shè)用地等以外的其它資產(chǎn)權(quán)屬劃分。

2、完善農(nóng)村集體資產(chǎn)合理流轉(zhuǎn)機(jī)制

第一，創(chuàng)設(shè)土地流轉(zhuǎn)市場，組建市、鎮(zhèn)（街）、村三級上下聯(lián)網(wǎng)貫通、平臺統(tǒng)一、操作規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)平臺及服務(wù)組織。堅(jiān)持把搞活農(nóng)村土地承包經(jīng)營使用關(guān)系作為完善土地承包權(quán)能、優(yōu)化土地資源配置的重要內(nèi)容。

第二，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)出資組建農(nóng)民專業(yè)合作社，推進(jìn)以土地股份形式的流轉(zhuǎn)。在倡導(dǎo)轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作和委托流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展季節(jié)性流轉(zhuǎn)。

第三，積極探索土地承包流轉(zhuǎn)促進(jìn)機(jī)制，推動土地向種養(yǎng)大戶(家庭農(nóng)場)、農(nóng)民專業(yè)合作社等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新探索流轉(zhuǎn)后土地承包經(jīng)營權(quán)頒證工作和抵押貸款試點(diǎn)，促進(jìn)解決其生產(chǎn)資金臨時性緊缺問題。創(chuàng)新探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，著力化解因流入方經(jīng)營不善或自然災(zāi)害導(dǎo)致流出農(nóng)民拿不到租金的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，建立健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易市場。在前述土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心基礎(chǔ)上，創(chuàng)新搭建具有土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)交易、股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)、集體工程項(xiàng)目招投標(biāo)等多種功能的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)市場交易平臺，積極搞活農(nóng)民各項(xiàng)集體財(cái)產(chǎn)要素的市場化配置。如荔城街已于2012年搭建增城市首個農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺，對農(nóng)村集體資產(chǎn)的市場化流轉(zhuǎn)做了初步探索。

3、改革與創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度

在明晰、界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式、界定成員資格及其主體地位，是現(xiàn)階段增城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。

第一，應(yīng)確定增城市產(chǎn)權(quán)制度改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制目標(biāo)，“城中村”集體經(jīng)濟(jì)組織形式可定位為建立股份制企業(yè)，其它可定位為“股份合作制”。

第二，依法界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，建立管理臺帳，頒發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員證書》，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

第三，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和基礎(chǔ)條件不同，集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的思路和最終要求也應(yīng)當(dāng)有所不同：首先是對處于轉(zhuǎn)型中的富裕村或“城中村”，應(yīng)積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善。改革中可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，探索以建立社區(qū)社會保障為內(nèi)容的各種配套改革方略。其次是對有一定集體經(jīng)濟(jì)收入并具備基礎(chǔ)條件的村社，可先行做好組建股份合作社的前期工作，認(rèn)真開展清產(chǎn)核資、成員資格認(rèn)定和股份設(shè)置等基礎(chǔ)工作，為開展產(chǎn)權(quán)改革工作創(chuàng)造條件。最后對于集體經(jīng)營性資產(chǎn)不多的村，重點(diǎn)是加強(qiáng)民主管理和監(jiān)督，以建立健全各項(xiàng)內(nèi)部管理制度為核心，做好財(cái)務(wù)公開、村務(wù)公開工作，為將來全面展開產(chǎn)權(quán)制度改革做好基礎(chǔ)性的準(zhǔn)備工作。

第四，在產(chǎn)權(quán)改革過程中，可以考慮與“村改居”、“并村并社”同時進(jìn)行。實(shí)施“村改居”，政府應(yīng)基本承擔(dān)應(yīng)承擔(dān)的公共事務(wù)，尤其是必須成立社區(qū)服務(wù)中心以完成常住居民日常事務(wù)的辦理。在“并村”問題上，行政村雖然是自治組織，但在現(xiàn)行制度當(dāng)中依然是按行政命令完成的，應(yīng)與“合并聯(lián)社”同時完成，但要充分考慮聯(lián)社的單純性；在“并社（指合作社）”問題上，則屬于村民自治內(nèi)容，宜選擇與股份合作制改革同時完成。

4、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的政策支持

第一，健全完善農(nóng)村(股份)經(jīng)濟(jì)合作社（聯(lián)合社）組織，確保每個(股份)經(jīng)濟(jì)合作社（聯(lián)合社）有組織、有牌子、有印章、有章程、有議事規(guī)則，著力打造組織健全、制度完善、運(yùn)行規(guī)范、功能完整的治理結(jié)構(gòu)，確保社員(代表)大會、社管會、社監(jiān)會有職有責(zé)有權(quán)，在參與農(nóng)村治理中做到既不缺位、也不越位，妥善處理好與村民委員會組織的關(guān)系，切實(shí)防止運(yùn)行的“虛化”和“異化”。

第二，全面建成農(nóng)村集體“三資（資金、資源、資產(chǎn)）”管理體系，推動農(nóng)村(股份)經(jīng)濟(jì)合作社（聯(lián)合社）全面履行起集體“三資”經(jīng)營管理的職責(zé)，除落實(shí)正常的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督程序之外，還要對包括集體資金在內(nèi)的集體資產(chǎn)的民主監(jiān)督實(shí)行原始票據(jù)公開與三級公開結(jié)合的辦法，即對涉及到村集體的每一筆收支和村級的債權(quán)債務(wù)、承包租賃協(xié)議不僅要全部公開，還要將原始的票據(jù)和協(xié)議復(fù)印后公開并上交至鄉(xiāng)鎮(zhèn)保存?zhèn)浒福瑫r鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審查與上級有關(guān)部門的專項(xiàng)檢查結(jié)果也同時公開，以此來徹底杜絕村集體資產(chǎn)管理當(dāng)中的民主監(jiān)督不到位問題，堵住集體資產(chǎn)流失的漏洞。

第三，創(chuàng)新完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制，堅(jiān)持把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)的各條各塊扶持項(xiàng)目與發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，確保經(jīng)營規(guī)劃明確，激勵機(jī)制有效。相關(guān)部門在其項(xiàng)目審批、政策法規(guī)、信息獲取、管理人員培訓(xùn)上，要予以幫扶；在發(fā)展和投資項(xiàng)目選擇上，要予以輔導(dǎo)；在集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目申報(bào)、組織注冊變更上提供一站式服務(wù)。在農(nóng)村集體物業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地上，優(yōu)先安排落實(shí)一定比例指標(biāo)并落實(shí)地塊；在招商引資、承接二三產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目中，鼓勵和支持(股份)經(jīng)濟(jì)合作社自建物業(yè)或參股建設(shè)。

第四，解決集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史遺留問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般都或多或少有歷史遺留問題的現(xiàn)象，諸如土地界限、建筑物不合現(xiàn)規(guī)、資金占用等等，因此要想讓集體經(jīng)濟(jì)組織能夠運(yùn)轉(zhuǎn)起來，并開始致力與集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就必須對歷史遺留問題加以解決，鑒于歷史遺留問題本身具有的特殊性，需要由市、鎮(zhèn)街兩級政府甚至更高一級的政府協(xié)調(diào)有關(guān)部門專門研究并采取多種手段加以解決，盡可能掃清集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的障礙。

5、創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

第一，集約管理土地，推廣“遷村（社）騰地”。借助農(nóng)村土地、房屋資產(chǎn)等的清查，開展宅基地、農(nóng)用地整理，增加有效用地面積。鼓勵村社采取“遷村（社）騰地”的方式，整合集中土地資源。

第二，借力國家政策，興辦集體農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。靈活運(yùn)用國家村莊規(guī)劃的契機(jī)，創(chuàng)造條件，盤活土地，進(jìn)行整體開發(fā)。利用國土整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、低產(chǎn)林改造、退耕還林、集體林改等機(jī)遇，乘勢發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)。

第三，盤活存量資產(chǎn)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。一是盤活閑置存量資產(chǎn)，培育穩(wěn)定、可持續(xù)收入來源；二是盤活“四荒”資源，由村集體統(tǒng)一牽頭，引入新的資本和技術(shù)，組織農(nóng)戶參股開發(fā)，創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)基地，采用公開招投標(biāo)方式推行專業(yè)承包，實(shí)現(xiàn)收益最大化，改變一般承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營很難取得明顯效益的局面。

第四，創(chuàng)新資本運(yùn)營手段，間接經(jīng)營集體資產(chǎn)。以現(xiàn)有土地使用權(quán)、資金、其他資產(chǎn)入股參與企業(yè)發(fā)展，主要采取發(fā)包、租賃、入股等為主的間接經(jīng)營方式，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)收入獲取方式轉(zhuǎn)移到租金上交、投資收益為主的新型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

6、建立健全新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)及發(fā)揮主體力量

第一，圍繞加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、創(chuàng)新和加強(qiáng)農(nóng)村社會管理來健全完善農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。在處理社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織與村委黨支部、村委會的關(guān)系上，農(nóng)村（股份）合作經(jīng)濟(jì)組織與村委會在黨支部為核心的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，是完全必要的。突出村委會的社區(qū)公共服務(wù)功能，其所需經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政和集體經(jīng)濟(jì)收益支付。村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理職能則由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)。就村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系而言，村委會負(fù)責(zé)監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對黨和國家關(guān)于農(nóng)村方針政策和法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況，監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營和財(cái)務(wù)活動，以保證農(nóng)村集體資產(chǎn)的安全，鞏固集體所有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯。同時要制定一套行之有效的社會、民主監(jiān)督管理制度，鼓勵社員積極參與各項(xiàng)社務(wù)活動，保證社員的民主監(jiān)督權(quán)。

現(xiàn)階段集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的定位，及其改革后的實(shí)際功能和作用都與政府行為有直接關(guān)聯(lián)。從現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，按照建立市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，兩者要在今后的改革和發(fā)展中，不斷互動，調(diào)整職能與作用。改革后集體經(jīng)濟(jì)組織的社區(qū)服務(wù)和社會管理職能，應(yīng)隨政府職能的到位而逐步退出，使改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織能夠成為真正市場主體。

第二，發(fā)揮主體力量。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有四種力量，一是政府的主導(dǎo)力量，二是社會各界的支持力量，三是村兩委及集體組織管理隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)力量，四是群眾的主體力量。農(nóng)村是個特殊領(lǐng)域，集體經(jīng)濟(jì)是公有經(jīng)濟(jì)的一種，政府管理監(jiān)督不代表直接介入。同時，農(nóng)村的發(fā)展更離不開社會各界的參與。但是，農(nóng)村發(fā)展應(yīng)當(dāng)是以內(nèi)力為主導(dǎo)，以外力為促進(jìn)的過程。有外力與沒有外力，發(fā)展肯定是有差別的，但外力無法取代內(nèi)力。“內(nèi)力”是各種有利于村社發(fā)展的因素，包括基層干部和農(nóng)民內(nèi)在素質(zhì)的提高，包括村里既有的宗教、家族、文化積淀等資源的借用。村社干部的能動性是農(nóng)村集體發(fā)展的核心要素，只有通過提升村社干部個人能力與品質(zhì)才能優(yōu)化村社權(quán)力的品質(zhì)，進(jìn)而積極利用外發(fā)力量并將其轉(zhuǎn)化成內(nèi)生力量的壯大。

總之，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，既需要以其內(nèi)在動力與條件為前提，也需要外部環(huán)境的保障，唯有抓住關(guān)鍵問題和環(huán)節(jié)，制定政策，實(shí)施綜合配套的措施，為實(shí)踐開辟道路，才能取得預(yù)期成效。