齊睿，成金華，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與政策研究中心，湖北武漢 430074

制度移植是后發(fā)國(guó)家學(xué)習(xí)先發(fā)國(guó)家優(yōu)秀制度的重要途徑，但其效果一直是個(gè)難題。被移植的制度，尤其是強(qiáng)制性移植的制度，首先要得到意識(shí)形態(tài)和法律的認(rèn)可，然后要被其所影響的社會(huì)成員所接受和學(xué)習(xí)，不斷內(nèi)化，才能從法律文字表述的規(guī)則逐漸轉(zhuǎn)化為能夠切實(shí)影響社會(huì)生活的“活制度”。同一制度，在不同地區(qū)、不同領(lǐng)域移植以后，其效果并不相同，有學(xué)者稱之為非均態(tài)化［1］。對(duì)制度移植效果的整體性探討頗多［2］［3］，但對(duì)同一制度的非均態(tài)效果的研究并不多見。本文希望能通過對(duì)聽證制度在立法、價(jià)格和征地三個(gè)不同領(lǐng)域的有效性的比較分析，對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行初步探討。

一、一種制度，三種境遇

聽證制度因其在歐美等國(guó)社會(huì)管理的公眾參與過程中表現(xiàn)出的巨大積極作用而備受關(guān)注，很多國(guó)家都將建立完善的聽證制度視做推進(jìn)政治民主化、提高行政科學(xué)化的改革良藥。20世紀(jì)80年代后期，中國(guó)的改革先行地區(qū)開始試點(diǎn)公共價(jià)格決策聽證，至20世紀(jì)90年代中后期，行政處罰、價(jià)格調(diào)整、立法決策等領(lǐng)域開始建立全國(guó)層面的聽證制度［4］3。2004年《國(guó)土資源聽證規(guī)定》出臺(tái)，要求建立包括征地聽證、信訪聽證和規(guī)劃聽證等的國(guó)土資源管理聽證制度。聽證制度在這些領(lǐng)域的移植，長(zhǎng)的已經(jīng)有二十多年的歷史，短的也將近十年，但在不同領(lǐng)域中，這一外來制度的活力并不相同。

1999年廣東省人大開始試點(diǎn)立法聽證，2000年立法聽證明確寫入《立法法》，2005年全國(guó)人大常委會(huì)首次舉行立法聽證會(huì)，目前每年全國(guó)和各地舉行立法聽證會(huì)近30次［5］。雖然目前立法聽證仍存在成本過高、舉行和參與熱情有限、聽證會(huì)公眾代表遴選程序不規(guī)范等問題［6］，其實(shí)踐和運(yùn)行受制于中國(guó)民主政治建設(shè)的進(jìn)程，并未能完全與其他制度融合、互動(dòng)，但它已經(jīng)在我國(guó)立法領(lǐng)域形成體系，在一定程度上還是彌補(bǔ)了人大立法之局限，更推動(dòng)了中國(guó)立法民主化和科學(xué)化進(jìn)程，具有制度民主價(jià)值［7］。

價(jià)格聽證是最早引入中國(guó)的聽證形式，1993年就開始在深圳試行，因其對(duì)社會(huì)生活的重要影響而備受關(guān)注。1997年寫入《價(jià)格法》，規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)”，應(yīng)當(dāng)聽證，其后每年各地都要舉行大量的水、電、氣、交通、旅游景點(diǎn)、教育等價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)。單從聽證會(huì)數(shù)量上看，價(jià)格聽證無疑是我國(guó)聽證制度移植最成功、貫徹最徹底的領(lǐng)域，但價(jià)格聽證在實(shí)踐中暴露出種種問題，甚至是異化與畸形，使“價(jià)格聽證幾乎成為新一輪形式主義的代名詞”［8］。

2004年出臺(tái)的《國(guó)土資源聽證規(guī)定》規(guī)定，被征地農(nóng)民有權(quán)申請(qǐng)就征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案召開聽證會(huì)(以下簡(jiǎn)稱征地聽證)。這一規(guī)定的出臺(tái)引起社會(huì)廣泛關(guān)注，它被寄予厚望能扭轉(zhuǎn)被征地農(nóng)民在征地補(bǔ)償安置決策過程中的被動(dòng)地位，能有效保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益、遏制違法征地行為。但是，這一制度實(shí)施至今，效果不盡理想。首先，這一制度受到被征地農(nóng)民的冷落。近年來我國(guó)每年新增失地農(nóng)民350～450萬人［9］，雖然國(guó)土資源部門進(jìn)行了聽證告知，大多數(shù)農(nóng)民卻并不申請(qǐng)聽證，聽證會(huì)申請(qǐng)、參加人數(shù)不足失地農(nóng)民總數(shù)的千分之一，有些地區(qū)甚至迄今都沒有接到過征地聽證的申請(qǐng)①本文中關(guān)于征地聽證的相關(guān)數(shù)據(jù)、描述主要來自國(guó)土資源部委托課題“國(guó)土資源聽證制度研究”及相關(guān)課題的調(diào)研，主要包括全國(guó)范圍內(nèi)近千個(gè)縣區(qū)級(jí)國(guó)土資源局的問卷調(diào)查、A省T市和G省X市被征地農(nóng)民的問卷調(diào)查，以及A省T市的實(shí)地調(diào)研，調(diào)查時(shí)間為2012年3月至8月。。很顯然，不申請(qǐng)聽證并非因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償和安置非常滿意，也并非農(nóng)民沒有通過合法渠道保護(hù)自己合法利益的需求，只能說明農(nóng)民申請(qǐng)和參加聽證的積極性不高。其次，農(nóng)民對(duì)聽證會(huì)的滿意度不高。某市調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，參加過聽證會(huì)的農(nóng)民有近7成對(duì)聽證會(huì)不滿意②來自李珍貴、齊睿:《被征地農(nóng)民安置制度后評(píng)估報(bào)告》，2012年中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院。，這一比例比價(jià)格聽證不滿度［8］更高。

如果以被移植制度能否與現(xiàn)有環(huán)境產(chǎn)生必要“耦合”和是否能被所有利益相關(guān)者普遍遵守作為評(píng)價(jià)制度移植成功與否的標(biāo)準(zhǔn)［1］，聽證制度在中國(guó)的移植并不完美，至少在很多領(lǐng)域，這種供給導(dǎo)向型的制度變遷并未完全激發(fā)出社會(huì)對(duì)這一民主制度的需求，立法聽證效果尚可，價(jià)格聽證雖經(jīng)常召開，但效果差強(qiáng)人意，征地聽證則備受冷落，效果非均態(tài)化非常明顯。

二、環(huán)境排斥與制度變形:一個(gè)比較分析框架

制度移植并不總是會(huì)實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，尤其在發(fā)展中國(guó)家，常常出現(xiàn)制度失靈［2］。失靈常被歸咎于制度環(huán)境問題和制度本身缺陷。正如器官移植常會(huì)發(fā)生排斥反應(yīng)，制度移植也常常出現(xiàn)“水土不服”，新制度會(huì)遭到制度環(huán)境的排斥。

排斥的第一個(gè)原因，是移植來的正式制度常常不能與本土的非正式約束相融合［11］。非正式約束包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等因素，常常不被正式文字所記載，但歷經(jīng)數(shù)十年甚至幾個(gè)世紀(jì)所形成，對(duì)本土居民的行為決策具有極為重要的影響。正式制度易于移植，非正式制度難以移植。制度移植時(shí)，決策者的注意力通常都集中在正式制度本身，正式制度賴以生效的非正式約束常被忽視。制度移植后，如果移植地的非正式約束與原環(huán)境差異較大，新制度就極易與新的非正式約束相沖突，即便制度得到政府的大力支持，也常常難以施行。

第二個(gè)原因，是移植的正式制度通常還需要基礎(chǔ)性制度的支撐［2］?；A(chǔ)性制度與非正式約束的差別在于，它也是正式制度，是用來建立生產(chǎn)、交換和分配基礎(chǔ)的宏觀的政治、社會(huì)和法律規(guī)則，比如選舉、完整產(chǎn)權(quán)，等等。很多發(fā)展中國(guó)家也嘗試移植基礎(chǔ)性制度，但這一過程非常復(fù)雜漫長(zhǎng)，容易出現(xiàn)很多斷層，如果移植的制度所需的基礎(chǔ)性制度剛好出現(xiàn)斷層，新制度就很容易被架空，流于形式。

第三個(gè)原因，是輔助性制度的缺失和競(jìng)爭(zhēng)性制度的存在。完整的制度體系中通常存在一系列平行的正式制度，其中一些與移植的制度構(gòu)成輔助關(guān)系，還有一些則構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。制度移植時(shí)，決策者的目光可能很難顧及那些輔助性制度，如財(cái)政制度、稅收制度，等等，這些制度如同一連串小齒輪，通過降低成本、提高收益等路徑有效推動(dòng)新制度機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，減小了摩擦。如果制度移植之后，未能及時(shí)為正式制度提供必要的輔助性制度，正式制度會(huì)舉步維艱。制度通常是為了規(guī)范某種行為或解決某個(gè)問題而設(shè)立的，某種行為或問題又可能同時(shí)存在多種制度去規(guī)范或解決，比如矛盾沖突可以采取法律的、行政的、私人的方式去解決，這樣制度之間就存在重疊，重疊部分中，不同制度之間就存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。如果利益相關(guān)者有選擇制度的權(quán)力，那他就會(huì)對(duì)不同制度進(jìn)行比較，比較的標(biāo)準(zhǔn)有成本、收益、難度、偏好，等等。如果移植的制度遇到了強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，新制度也極有可能失靈。

環(huán)境對(duì)制度移植效果有重要影響，但移植制度自身也可能存在很多問題。問題之一，是原制度先天性的缺陷，即原制度在原環(huán)境下所出現(xiàn)的種種失靈，也可能在新環(huán)境下繼續(xù)出現(xiàn)。問題之二，是移植過程中制度采納者對(duì)制度的影響。制度移植，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的復(fù)制、粘貼過程，而是一個(gè)制度采納者向制度原創(chuàng)者學(xué)習(xí)、模仿和修正的復(fù)雜過程，這一過程不可避免地受到采納者主觀因素的影響，例如采納者的認(rèn)知能力、知識(shí)結(jié)構(gòu)、模仿能力等，而且還可能因?yàn)椴杉{者的社會(huì)價(jià)值取向、偏好、習(xí)慣而被故意曲解，例如保留某些對(duì)采納者有益的細(xì)節(jié)，忽視某些不利的細(xì)節(jié)。因此，制度在移植過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)誤差，而經(jīng)過幾個(gè)環(huán)節(jié)誤差的累積，最終移植的某項(xiàng)制度與原制度很難完全保持一致，如果兩者之間的差異足夠顯著，制度變形對(duì)制度移植效果的影響就不能被忽視。

圖1 制度移植非均態(tài)效果的比較分析框架

基于上述分析，環(huán)境排斥和制度變形都會(huì)造成制度移植在不同國(guó)度產(chǎn)生不同的效果，在同一國(guó)度，不同領(lǐng)域、不同地區(qū)對(duì)某一制度的移植同樣存在這兩種效應(yīng)，而且效應(yīng)的強(qiáng)度不一，而正是這種效應(yīng)強(qiáng)度的差異最終導(dǎo)致了同一制度移植效果的非均態(tài)化，這也是本文的一個(gè)簡(jiǎn)單分析框架(圖1)。

三、聽證制度非均態(tài)效果的分析

20世紀(jì)80年代以后，決策科學(xué)化和民主化成為中國(guó)政治、行政改革的主要方向，西方發(fā)達(dá)的聽證制度也在此時(shí)進(jìn)入決策者的視野。聽證在價(jià)格和立法領(lǐng)域的一些試點(diǎn)得到了社會(huì)各界極大的關(guān)注，被樹立為成功典型，獲得廣泛承認(rèn)，一時(shí)間各行政部門都將建立聽證制度作為推動(dòng)甚至是健全科學(xué)民主行政決策體系的標(biāo)志，于是2004年前后我國(guó)進(jìn)入聽證制度建設(shè)的高潮期，土地、環(huán)保、民政、財(cái)政等多部門都在此期間紛紛出臺(tái)聽證規(guī)定。這些規(guī)定大多相互借鑒，雖然有效地保障了制度建設(shè)的體系化和規(guī)范性，但對(duì)不同聽證形式的差異缺乏深度關(guān)注，而正是這些差異最終導(dǎo)致了制度效果的非均態(tài)性。

(一)聽證代表群體的差異

聽證會(huì)的參與者包括聽證主持人、發(fā)言人和聽證代表等，其根本目的是聽取聽證代表對(duì)決策的意見和建議。聽證代表就是聽證制度的需求者，其行為和態(tài)度是決定聽證會(huì)效果的核心。聽證代表包括直接和間接利益相關(guān)人，聽證代表身處其中的各種社會(huì)關(guān)系則構(gòu)成了聽證的制度環(huán)境。

立法聽證，主要是對(duì)法律法規(guī)案中涉及社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題或?qū)?、法人或組織權(quán)益有重大影響的內(nèi)容聽取意見和建議，其聽證代表以法學(xué)專家為主，如律師、學(xué)者、立法委員等，該群體特點(diǎn)是平均文化程度較高，對(duì)聽證的內(nèi)容，即立法相關(guān)工作有充分的了解，但絕大多數(shù)都并非聽證事項(xiàng)的直接利益相關(guān)人。價(jià)格聽證是對(duì)某些具有壟斷屬性的公共服務(wù)或商品價(jià)格確定或調(diào)整而聽取意見，聽證代表以城市管理者和消費(fèi)者為主，消費(fèi)者是直接利益相關(guān)人。從諸多案例來看，消費(fèi)者代表人數(shù)通常不足總?cè)藬?shù)一半①價(jià)格聽證會(huì)因消費(fèi)者代表人數(shù)過少而備受詰責(zé)，因此河北省出臺(tái)《價(jià)格聽證辦法實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定消費(fèi)者代表比例不得低于40%。，多公開面向全社會(huì)征集，但參加者(除少數(shù)“聽證專業(yè)戶”以外)多熱衷參與社會(huì)管理工作，具備一定文化程度。征地聽證則是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目征收農(nóng)民土地情況聽取意見，聽證代表以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)干部和被征地農(nóng)民為主，被征地農(nóng)民是直接利益相關(guān)人，但整體文化水平低于立法和價(jià)格聽證代表群體。

(二)非正式約束的差異

聽證制度是西方社會(huì)民主制度的代表，在推進(jìn)決策民主化和科學(xué)化方面有重要作用，但這一制度是民主發(fā)展的產(chǎn)物，而絕非民主意識(shí)的締造者，因此，聽證制度對(duì)聽證代表的公眾參與意識(shí)和平等意識(shí)等都有非常強(qiáng)的要求。聽證會(huì)最大的特點(diǎn)，是聽證代表要提出關(guān)于決策的“異見”，但這種“異見者”在非民主社會(huì)會(huì)承受很大的社會(huì)壓力。非民主社會(huì)強(qiáng)調(diào)服從，不鼓勵(lì)公眾參與，“異見者”常常受到排擠和打壓，甚至被視為異端，在這種環(huán)境下，即便公眾持有“異見”，也會(huì)再三考慮周邊的社會(huì)壓力而保持沉默。中國(guó)正努力建設(shè)一個(gè)民主的社會(huì)，但過往數(shù)千年非民主社會(huì)的意識(shí)形態(tài)殘余依然影響深遠(yuǎn)，公眾參與意識(shí)在各領(lǐng)域的發(fā)展情況不同。在立法精英的群體中，公眾參與意識(shí)較強(qiáng)，因此立法聽證會(huì)上的討論相對(duì)激烈。在市民群體中，公眾參與意識(shí)不強(qiáng)，只有很少一部分市民愿意積極參與社會(huì)的管理工作，而且很多市民即便參加聽證也很少會(huì)發(fā)表不同意見，這也是當(dāng)前價(jià)格聽證流于形式、聽證代表備受公眾質(zhì)疑的原因之一。在農(nóng)民群體中，公眾參與意識(shí)更為淡薄，很多農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民合法的利益訴求也不被管理者所認(rèn)可和接受，信訪者被稱做“刁民”之事屢屢發(fā)生，大多數(shù)農(nóng)民自然不愿意成為“出頭鳥”帶頭申請(qǐng)聽證或在聽證會(huì)上發(fā)言了②對(duì)A省T市被征地農(nóng)民的訪談紀(jì)要，2012年9月17日。。

聽證會(huì)的價(jià)值在于對(duì)“異見”進(jìn)行公開、理性而深入的討論，進(jìn)而獲得更為科學(xué)、合理的決策，但這種討論是以角色平等為重要條件的。只有聽證會(huì)各角色處于平等地位，才能心平氣和地展開討論，否則很容易爆發(fā)激烈爭(zhēng)執(zhí)而不歡而散，不但沒有起到聽證會(huì)應(yīng)有的功能，反而更激化矛盾，造成對(duì)立。在立法聽證會(huì)上，聽證代表多具有較高社會(huì)地位，與發(fā)言人地位基本平等，能就問題進(jìn)行友好溝通辯論。在價(jià)格聽證上，普通市民就難以與代表壟斷行業(yè)的行政管理人員平起平坐，在心理上就處于劣勢(shì)，政府管理者雖具備此地位，但其并非直接利益相關(guān)者，這些都阻礙了雙方的交流。在征地聽證會(huì)上，被征地農(nóng)民通常將面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的國(guó)土部門管理者，雙方地位更為懸殊，心理上的落差極易擴(kuò)大雙方的偏見，最終導(dǎo)致激烈爭(zhēng)執(zhí)。

非正式約束雖不見諸文字，但對(duì)社會(huì)個(gè)體的行為和態(tài)度具有極為重要的影響，參加聽證通常是一種社會(huì)付出行為，非正式約束如果不但不鼓勵(lì)這種付出，反而掣肘公眾參與，那必然會(huì)大大降低聽證的效果。總體上，在精英群體中正式制度與非正式約束之間的關(guān)系是最為緩和的，價(jià)格聽證次之，征地聽證關(guān)系最為緊張。

(三)基礎(chǔ)性制度的差異

聽證不僅要有民主的思想意識(shí)作為驅(qū)動(dòng)，還要有民主的基礎(chǔ)制度作為支撐。聽證只是約束公權(quán)力的一種方式，只是整個(gè)正式的民主制度中的一個(gè)環(huán)節(jié)，這個(gè)環(huán)節(jié)要有效果，還必須要民主制度整體運(yùn)轉(zhuǎn)流暢;也只有民主制度整體流暢，人們才能感受到聽證制度的價(jià)值，進(jìn)而參與其中。民主制度在城市內(nèi)部不同階層之間、在城鄉(xiāng)之間的完善程度是有明顯差異的。在城市內(nèi)部，社會(huì)精英群體實(shí)現(xiàn)民主和公權(quán)力監(jiān)督的途徑較多，機(jī)制較為健全，市民群體中居民委員會(huì)也正在實(shí)現(xiàn)從管理機(jī)構(gòu)到服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變，民主機(jī)制的作用逐步增強(qiáng)。在農(nóng)村，當(dāng)前的村民自治制度還存在明顯的缺陷，不少地區(qū)農(nóng)民無法真正選擇心儀的代表，選出的代表也難以得到有效監(jiān)督。這一問題在村委會(huì)財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)決策過程中表現(xiàn)得尤為突出，很多地區(qū)，普通村民無法介入和監(jiān)督征地決策和征地補(bǔ)償中村集體留存部分的管理過程，缺乏維護(hù)自己合法利益的有效渠道，對(duì)村委會(huì)和土地管理機(jī)構(gòu)缺乏信心，對(duì)征地過程和征地聽證會(huì)缺乏信任。在一個(gè)缺乏大民主的環(huán)境中，追求小民主的征地聽證顯得勢(shì)單力薄，自然無人問津了。

(四)輔助性制度的差異

聽證制度通常譯為“Public Hearing”，“Public”一詞反映出聽證制度的一個(gè)重要特征:公開。公開，包括兩個(gè)層面，其一是聽證會(huì)及其結(jié)果的公開。聽證會(huì)聽取的是“異見”，這些“異見”或弱勢(shì)，或小眾。弱勢(shì)或者小眾的“異見”要不被忽略，就必須經(jīng)由特殊構(gòu)造被“放大”，在聽證制度中，公開就起著“放大”的功能。立法聽證之所以有所成效，是因?yàn)榇蠖鄶?shù)聽證會(huì)都是公開的，并且邀請(qǐng)媒體對(duì)其進(jìn)行了大量報(bào)道，這種公開最初可能是政績(jī)宣傳的需要，但有效地向公眾展示了聽證的效果，尤其是突出了聽證代表的社會(huì)價(jià)值，吸引了更多參加者。價(jià)格聽證也能基本保證公開，但在公開程度和及時(shí)性方面不及立法聽證。征地聽證則難以保證公開，這既是因?yàn)檎鞯嘏c立法、調(diào)價(jià)相比影響面過窄，不適合向全社會(huì)公開，也與相關(guān)規(guī)定對(duì)公開重視程度不夠，基層工作人員不理解甚至排斥公開有關(guān)，不能保證公開的征地聽證在公信力和效力方面就顯得捉襟見肘了。其二是聽證會(huì)之前相關(guān)資料、信息的公開。聽證會(huì)上“異見”的價(jià)值必須以對(duì)聽證內(nèi)容的充分了解為基礎(chǔ)，只有聽證代表能夠獲得與決策相關(guān)的比較完整的信息，才能提出具有建設(shè)性的“異見”。在立法聽證中，聽證代表多為專家學(xué)者、法學(xué)精英，所聽證內(nèi)容多為公共熱點(diǎn)問題，相關(guān)資料易于收集。在價(jià)格聽證中，信息不對(duì)稱問題非常突出［8］，大多數(shù)市民難以獲得關(guān)于壟斷產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)細(xì)節(jié)，對(duì)于最終的價(jià)格方案也難以形成客觀、科學(xué)的判斷。在征地聽證中，農(nóng)民更加難以獲得關(guān)于征地項(xiàng)目的詳細(xì)信息，一方面是由于農(nóng)民自身文化水平的限制，另一方面則因?yàn)榈胤秸陀嘘P(guān)部門的信息不公開，所以農(nóng)民很難在聽證會(huì)上“辯”出優(yōu)勢(shì)，自然不會(huì)傾向參加聽證了。

補(bǔ)貼制度的差異對(duì)聽證制度的效果也有重要影響。聽證會(huì)通常會(huì)持續(xù)半天，誤工成本及前期資料準(zhǔn)備、研究的成本相對(duì)不菲，是代表參加聽證的障礙之一。雖然從未有正式規(guī)定，但立法聽證和價(jià)格聽證對(duì)聽證代表的義務(wù)付出通常是存在補(bǔ)貼，或者類似形式的“補(bǔ)償”的。立法聽證的補(bǔ)貼對(duì)聽證代表而言不值一提，但參加聽證會(huì)并發(fā)言，對(duì)學(xué)者或律師的學(xué)術(shù)或職業(yè)影響是非常大的，這是變相的“補(bǔ)貼”。一些價(jià)格聽證為吸引足夠的聽證代表，以多種名目給予200元左右的貨幣補(bǔ)貼①詳見新京報(bào)詳細(xì)報(bào)道《成都否認(rèn)專挑聽話市民聽證 參加者可獲200元報(bào)酬》，http://www.chinanews.com/gn/2011/07－21/3197767.shtml.，這些補(bǔ)貼也被認(rèn)為是出現(xiàn)“聽證專業(yè)戶”的重要原因。征地聽證基本不存在補(bǔ)貼，這也一定程度上影響了農(nóng)民對(duì)征地聽證的參與。

(五)競(jìng)爭(zhēng)性制度的差異

設(shè)立征地聽證的主要目的之一，是通過為被征地農(nóng)民提供一條公開的、理性的權(quán)利聲張渠道，來保護(hù)農(nóng)民利益，規(guī)范征地行為，這也是農(nóng)民最希望征地聽證能具有的作用。目前農(nóng)村社會(huì)還存在多種具有類似功能的正式或非正式制度。首先，是信訪制度。信訪通常是農(nóng)民維權(quán)的首選，門檻低，雖然成功率不高，但常訪、群訪還是能起到一定的效果。其次，是并不合法的集體抗議。這種方式具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，但回報(bào)也值得期待，而且抗議常態(tài)化已成為我國(guó)征地矛盾的一個(gè)重要特征，并形成了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的定式［12］。雖然這些制度與聽證制度看上去并不矛盾，農(nóng)民可以同時(shí)選擇，但所有制度的使用都有一定的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本，因此當(dāng)農(nóng)民對(duì)征地方案存在疑問時(shí)，作為理性個(gè)體，必然會(huì)按成本收益法對(duì)這些制度進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單比較。不幸的是，征地聽證是這些方案中門檻最高的，也是最難以提高最終補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的。

(六)制度變形的差異

制度的移植是一個(gè)人為的過程，必然會(huì)受到人為因素的影響;制度在不同領(lǐng)域的移植是由不同管理者執(zhí)行的，因此所受到的影響也存在差異。不同領(lǐng)域管理者在引入聽證制度時(shí)，總是要根據(jù)該領(lǐng)域?qū)嶋H情況對(duì)原制度進(jìn)行修正，但是在這一過程中，管理者可能有意或無意地造成了制度變形。價(jià)格聽證，其原應(yīng)使聽證代表對(duì)價(jià)格形成過程有充分的了解，再確定一個(gè)最合理的價(jià)格，但最終價(jià)格聽證演變?yōu)榱藢?duì)幾個(gè)固定標(biāo)準(zhǔn)的投票選擇會(huì)，代表們只能發(fā)表自己基于不對(duì)稱信息的一些看法，再?gòu)膸讉€(gè)都不合理的價(jià)格中選擇一個(gè)總能讓壟斷方滿意的選項(xiàng)。征地聽證，被設(shè)計(jì)為只能對(duì)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行聽證，而不涉及征地行為本身。這種設(shè)計(jì)，使聽證會(huì)無法對(duì)該不該征地進(jìn)行討論，結(jié)果也不可能影響征地決策，所討論的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)通常又早已由國(guó)土部門正式文件規(guī)定好了，因此，應(yīng)該討論的內(nèi)容不能討論，實(shí)際討論的內(nèi)容又不需要討論，征地聽證就此演變?yōu)檎鞯毓ぷ魅藛T的政策宣講會(huì)，征地聽證滿意度自然很低，而如果滿意度過低，聽證制度就會(huì)被公眾所冷淡［13］。相比之下，只有立法聽證才更接近聽證會(huì)的本原形態(tài)。

綜上述，立法聽證、價(jià)格聽證和征地聽證是圍繞著立法精英、市民和被征地農(nóng)民三個(gè)特征迥異的群體展開的，這些不同群體為聽證構(gòu)建了差異較大的三種環(huán)境。在不同制度環(huán)境中，聽證制度面臨著不同的非正式約束、基礎(chǔ)性制度、輔助性制度和競(jìng)爭(zhēng)性制度，制度移植過程中的變形情況也并不相同(表1)，這些因素累積的結(jié)果就是制度效果的非均態(tài)性。

表1 聽證制度在不同領(lǐng)域的環(huán)境排斥和制度變形比較

四、政策啟示

聽證制度在中國(guó)不同領(lǐng)域的移植具有非均態(tài)效果，這一現(xiàn)象在其他制度移植過程中也普遍存在。這一現(xiàn)象對(duì)制度移植有三點(diǎn)啟示:

首先，制度移植應(yīng)更為審慎、細(xì)致。制度移植是后發(fā)國(guó)家學(xué)習(xí)先發(fā)國(guó)家優(yōu)秀社會(huì)制度的重要途徑，隨著經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的累積，決策者開始認(rèn)識(shí)到正式制度的建立只是制度移植的開始，不是結(jié)束。制度在原環(huán)境下表現(xiàn)出種種優(yōu)勢(shì)，并不代表制度能夠在新環(huán)境下充分發(fā)揮預(yù)期的積極效果，可能效果大打折扣，可能完全失靈，甚至?xí)ぐl(fā)新的嚴(yán)重社會(huì)問題。制度效果非均態(tài)性則將制度移植低效問題進(jìn)一步深化，指出即便在制度植入國(guó)內(nèi)部，不同領(lǐng)域的環(huán)境排斥和制度變形的差異，也會(huì)對(duì)制度效果產(chǎn)生顯著影響。因此，制度移植應(yīng)該更為審慎，在做出移植決策時(shí)，必須更加細(xì)致地比較環(huán)境差異，控制制度變形。

其次，應(yīng)建立和完善制度后評(píng)估機(jī)制。制度后評(píng)估近年來在中國(guó)多個(gè)領(lǐng)域興起，評(píng)估技術(shù)雖仍在摸索，但這一機(jī)制體現(xiàn)出決策者對(duì)制度科學(xué)的認(rèn)識(shí)在不斷深化。通過這種評(píng)估機(jī)制，決策者可以動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度的效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題，避免制度移植的形式主義。

最后，應(yīng)通過制度優(yōu)化提升制度效果。制度效果非均態(tài)性在制度移植中的普遍存在意味著近些年我國(guó)所移植的諸多制度還存在很大提升空間，比較制度在不同領(lǐng)域的效果，分析非均態(tài)性的原因，可以為制度優(yōu)化提供科學(xué)依據(jù)，從而全面提升制度移植的效果，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

［1］楊雪冬:《制度移植與本土實(shí)踐:以立法聽證為個(gè)案的研究》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2005年第6期。

［2］盧現(xiàn)祥、朱巧玲:《論發(fā)展中國(guó)家的制度移植及其績(jī)效問題》，載《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2004年第4期

［3］周超、易衛(wèi)華:《制度移植與環(huán)境適應(yīng)——政府采購(gòu)的“珠海模式”及其啟示》，載《管理世界》2005年第12期。

［4］彭宗超、薛瀾、闞珂:《聽證制度》，北京:清華大學(xué)出版社2004年版。

［5］萬其剛:《新中國(guó)立法工作成就顯著》，中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)，http://www.mj.org.cn/zsjg/mz/200910/200912/t20091223_87637.htm，2013－02－24.

［6］徐琳:《中國(guó)立法聽證制度在實(shí)踐中的困難探析》，載《社會(huì)科學(xué)家》2004第4期。

［7］徐琳:《制度民主與文明的價(jià)值——中國(guó)立法聽證的政治學(xué)分析》，載《學(xué)術(shù)界》2009年第4期。

［8］章志遠(yuǎn):《價(jià)格聽證困境的解決之道》，載《法商研究》2005年第2期。

［9］章有德:《我國(guó)失地農(nóng)民問題十年研究回顧》，載《上海大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第5期。

［10］李新:《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的制度移植與非正式制度約束》，載《財(cái)經(jīng)研究》2008年第9期。

［11］譚術(shù)魁、齊睿:《中國(guó)征地沖突博弈模型的構(gòu)建與分析》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2010年第3期。

［12］Ogunlana S.，T.Yotsinsak，S.Yisa.“An assessment of people’s satisfaction with the public hearing on the Yadana natural gas pipeline project”，Environmental Monitoring and Assessment，2001，(72).