試論健全與發(fā)展中國特色社會主義協(xié)商民主

韋幼蘇

（南開大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院，天津 300071）

黨的十八大報告在我們黨的代表大會歷史上第一次明確提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，并把協(xié)商民主上升到與選舉民主并行的制度層面，強調(diào)要“健全社會主義協(xié)商民主制度”，以此作為推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革要抓好的七項重要任務(wù)之一。但是，協(xié)商民主的概念與理論卻源自西方，是西方學(xué)者在反思代議民主不足的基礎(chǔ)上于20世紀(jì)80、90年代提出的一種新的民主理論范式，其要旨在于通過政治決策過程中的公眾普遍參與尋求最大共識以促進(jìn)決策的合法性與科學(xué)性。

一、西方協(xié)商民主理論的興起及其借鑒意義

西方傳統(tǒng)的民主理論是多數(shù)民主論，多數(shù)民主模式被視為西方民主國家的主導(dǎo)性模式。1980年，美國克萊蒙特大學(xué)政治學(xué)教授約瑟夫·畢塞特（（oseph M.Bessette）在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中較早從學(xué)術(shù)意義上使用“協(xié)商民主（deliberative democracy）”一詞。但是，直到1987年伯納德·曼寧（Bernard Mannin）的論文 《論合法性與政治協(xié)商》和1989年喬舒亞·科恩（Joshua Cohen）的論文《協(xié)商民主與合法性》相繼發(fā)表后，協(xié)商民主一詞才流行開來。到了20世紀(jì)90年代后期，更多學(xué)者開始進(jìn)行深入探討協(xié)商民主，如公共協(xié)商的概念、協(xié)商民主的制度機制﹑協(xié)商民主的必要性等?！敖鼛啄?，西方政治協(xié)商民主理論研究進(jìn)入另一個轉(zhuǎn)向階段，即轉(zhuǎn)入政治實驗研究。政治學(xué)者結(jié)合各國不同的政治問題，或結(jié)合地方上不同的實際問題展開了各種不同形式的政治實驗，以驗證、修正、發(fā)展協(xié)商民主理論。 ”

然而，到底何謂協(xié)商民主，西方學(xué)術(shù)界并無公認(rèn)的概念。有些學(xué)者將協(xié)商民主看成是一種決策機制，或者說決策形式，例如，戴維·米勒（David Miller）認(rèn)為，“如果我們想要真實世界中我們稱之為民主的體制成為更為真實的民主，我們則需要設(shè)法去推動它們朝著協(xié)商模式的理想邁進(jìn)。那這個理想民主是什么呢？當(dāng)決策是通過公開討論過程而達(dá)成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的?！币驗檫@種決策方式不僅能反映所有參與者在協(xié)商之前各自的利益和觀點，而且表明決策是在平等考慮各方觀點之后的產(chǎn)物，同時，這種決策方式也表明了用來解決分歧的原則和程序。科恩則認(rèn)為：“協(xié)商民主觀念來源于民主社團的直觀理想，在這種社團中，其條件和狀態(tài)的正當(dāng)性是通過平等公民之間的公開爭論和推理而實現(xiàn)的。在這樣一種秩序中，公民共同承諾通過公開推理來解決各種集體選擇的總是并且在他們建構(gòu)自由﹑公開協(xié)商框架的意義上，將其和種基本制度都看成是合法的。 ”“概略地講，協(xié)商民主意味著一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商支配的社團?！@種社團的價值將民主本身視為一種基本的政治理想，而不僅僅是可以根據(jù)某方面的平等或公正價值來解釋的衍生性理想?！币簿褪钦f，協(xié)商民主是一種組織形式，一種其事務(wù)由其成員通過公共協(xié)商來決定的社團。還有些學(xué)者將協(xié)商民主看成是一種治理形式，如美國政治學(xué)者埃米·古特曼（Amy Gutmann）和丹尼斯·湯普森（Dennis Thompson）認(rèn)為，“自由而平等的公民（及其代表）通過相互陳述理由的過程來證明決策的政治性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標(biāo)是做出決策，這些決策在當(dāng)前對所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時準(zhǔn)備迎接未來的挑戰(zhàn)?！彼麄兲貏e強調(diào)的是公民及其代表對其決策的正當(dāng)性必須通過公共協(xié)商或者說政治討論來加以證明。約·埃爾斯特（Jon Elster）認(rèn)為，雖然研究者們之間關(guān)于協(xié)商民主的定義存在很大分歧，但“所有人都同意該觀念涉及集體決策，而所有將受到這一決策影響的人或其代表都參與了該集體決策：這是其民主的部分。同樣，所有人還同意該觀念涉及經(jīng)由爭論進(jìn)行的決策，這些爭論既來自參與者，也面向參與者，而這些參與者具備了理性和公正這樣的品德：這是其協(xié)商的部分?！?/p>

總之，無論如何界定協(xié)商民主，協(xié)商民主的核心都在于協(xié)商，即：協(xié)商民主強調(diào)的是普通公民及其代表以對話、討論、辯論等形式參與公共決策過程以形成能夠最大限度滿足所有公民愿望的公共政策這樣一種民主形式。

協(xié)商民主理論的矛頭所向主要就是西方以多黨競爭、自由選舉為主要特征的代議制民主自20世紀(jì)下半葉以來日益暴露出來的種種不足，特別是這樣一種“多數(shù)原則悖論”：在選舉過程中實行的多數(shù)決定原則使少數(shù)人的合法權(quán)利可以合法地被否決，而贏得多數(shù)人選票的政黨領(lǐng)袖或精英政治家，又可以合法地根據(jù)自己的意志來決策，而不再顧及選他的多數(shù)人的利益。這種悖論帶來的后果就是民主的實際進(jìn)程與民主的理論目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)，人們對選舉的熱情也隨之走向低迷。正因此，西方一些政治學(xué)家提出了協(xié)商民主的設(shè)想，以求實現(xiàn)他們的民主理想——每個公民都可以平等地參與公共政策的決策或制定。

在協(xié)商民主理論支持者看來，協(xié)商民主具有選舉民主所不具備的優(yōu)勢。首先，協(xié)商民主能夠促進(jìn)決策的合法化。這是因為，在協(xié)商民主模式下，所有將受決策影響的人都能平等地參與決策形成的過程，都能充分地表達(dá)自己的主張并充分考慮他人的訴求。其次，協(xié)商民主能夠有效制約行政權(quán)力的膨脹。在協(xié)商民主支持者看來，20世紀(jì)以來行政機構(gòu)權(quán)力膨脹的關(guān)鍵在于行政機構(gòu)獲得了制定規(guī)則和決定公共政策而無須承接同等民主責(zé)任的權(quán)力，而在協(xié)商民主立法模式下，由于所有協(xié)商的參與者都有參與決策的同等機會，而協(xié)商過程又能夠把公開性、平等和包容性最大化，充分反映各種不同的利益、立場和價值，從而可以制約行政權(quán)力的膨脹。再次，通過平等又公開的對話、交流和協(xié)商，協(xié)商民主能夠培養(yǎng)健康民主所必需的公民意識，如集體責(zé)任感，對其他種族、文化團體的寬容，利益沖突時相互的尊重與妥協(xié)，等等。 最后，協(xié)商民主還能夠矯正自由民主的不足。因為自由民主向來重視自由而忽視平等，而協(xié)商民主所倡導(dǎo)的普遍而平等的參與、對公共利益的尊重、理性的協(xié)商等理念恰恰就是對當(dāng)代自由民主中流行的個人主義和自利道德的矯正。

西方協(xié)商民主理論的提出對于中國特色社會主義民主建設(shè)來講，最大的啟示在于：以三權(quán)分立、多黨自由競爭為主要內(nèi)容的西方民主并不是萬能的，更不應(yīng)該是唯一的民主模式與道路。

沒有民主就沒有社會主義，發(fā)展社會主義民主政治始終是中國共產(chǎn)黨的奮斗目標(biāo)。然而，談到民主，人們往往首先想到的就是西方社會以自由選舉、多黨競爭、分權(quán)制衡為主要內(nèi)容的制度安排，似乎民主只有一種西方模式，而民主化也就意味著西方化。但是，根據(jù)協(xié)商民主理論，民主則不僅僅表現(xiàn)為自由選舉，而且還在于、甚至更重要地在于普通民眾以平等協(xié)商的方式對決策過程的直接參與。當(dāng)然，肯定協(xié)商民主并非意味著要用協(xié)商民主否定或代替選舉民主。事實上，西方的協(xié)商民主理論家從沒有將“協(xié)商”與“選舉”相對立，如曼尼德茲（Agustin Jose Menendez）就直接論述了協(xié)商民主與代議制民主的關(guān)系：“任何形式的代議都遠(yuǎn)非理想，因為它使民主遠(yuǎn)離了道德討論的認(rèn)知價值（epistemic value）最大化的目標(biāo)。但是，很顯然的事實是，唯有代議制民主是制度化公共協(xié)商的恰當(dāng)?shù)男问?。之所以如此，是因為它為公共協(xié)商的運行提供了一個可能的制度框架，它還為公民投票后繼續(xù)就公共問題進(jìn)行對話創(chuàng)造了條件。因此，代議既是賜福也是降禍。它要求我們在代議制下通過增添其他一些制度安排以在一定程度減少其弊端?！币簿褪钦f，代議制民主雖然并不理想，但它卻是使公共協(xié)商制度化的不二形式。協(xié)商民主作為在一定程度上減少代議制弊端而采納的某些制度安排之一，是對選舉民主的補充、修正和完善。假如說過去人們強調(diào)的是現(xiàn)代民主體制中的選舉、多黨競爭和權(quán)力制衡的話，那么，協(xié)商民主突出的就是現(xiàn)代民主體制中的普遍參與、平等對話和理性思考等要素，但這并不意味著排斥競爭性選舉與對權(quán)力的制約。

二、中國特色社會主義協(xié)商民主的主要形式

協(xié)商民主于西方雖然還只存在于學(xué)者的理論闡述中，但在中國卻早已有了制度化實踐。自新中國建立以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商就是我國的基本政治制度之一，中國人民政治協(xié)商會議則是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)。不僅如此，改革開放以來，協(xié)商民主還呈現(xiàn)出多層次發(fā)展的態(tài)勢。

在中國現(xiàn)階段，以公民普遍參與決策過程的充分討論、努力尋求最大限度的共識、以促進(jìn)決策的合法性為其主旨的社會主義協(xié)商民主形式可以劃分為國家制度、基層政治、社會自治和網(wǎng)絡(luò)論壇等4個層面。

國家制度層面的協(xié)商民主表現(xiàn)在三個領(lǐng)域：

其一是中國人民政治協(xié)商會議的協(xié)商。人民政協(xié)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是進(jìn)行政治協(xié)商和民主監(jiān)督的機構(gòu)。這種協(xié)商和監(jiān)督雖然不具有國家權(quán)力性質(zhì)，沒有法律上的決定權(quán)，但對發(fā)揚民主、建設(shè)我國社會主義民主政治，具有重大意義。對此我們絲毫也不能低估?！弊鳛闅v史上形成的專門進(jìn)行政治協(xié)商的組織，中國人民政治協(xié)商會議是共產(chǎn)黨和各民主黨派、人民團體、無黨派人士及社會各界的代表人士共商國是的場所，這些協(xié)商成果作為政協(xié)的決議和方案直接提交給人民代表大會，作為人大制定法律的進(jìn)行決策的重要依據(jù)。

其二是政黨之間的協(xié)商，即中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，經(jīng)常就國家重大問題直接與參政的民主黨派和無黨派進(jìn)行協(xié)商對話，充分聽取他們的意見，并將這些意見吸納到中共提交給全國人民代表大會的建議中，作為人大決策和立法的基礎(chǔ)。

其三是國家政權(quán)機關(guān)的立法與決策協(xié)商，如在重大決策出臺前所舉行的各種聽證會也應(yīng)屬于國家制度層面協(xié)商民主形式。

基層政治領(lǐng)域中的協(xié)商民主主要指1999年6月以后在浙江溫嶺市的村鎮(zhèn)、行業(yè)、企業(yè)、甚至黨內(nèi)逐步推開的以民主懇談會為載體的協(xié)商民主。這類民主懇談會涉及各種問題，如物業(yè)糾紛，土地征收中利益的分配問題和重大工程決策等等。民主懇談會旨在鼓勵公民以協(xié)商、討論和對話等形式參與政策制定過程，以便在充分聽取利益相關(guān)者偏好表達(dá)的基礎(chǔ)上作出最終決策。民主懇談是我國地方政府政治實踐的創(chuàng)造性改革，是我國基層民主建設(shè)的重要突破。

社會自治領(lǐng)域中的協(xié)商民主。除了民主懇談會這種基層政治領(lǐng)域中的協(xié)商民主形式外，在社會自治領(lǐng)域中還存在很多類似社區(qū)議事會或民主議事會的制度，如“居民議事制度”、“社區(qū)議事會”、“黨群議事會”等。這些議事會是社區(qū)居民共同參與討論、自主決定涉及社區(qū)發(fā)展的重要事情的政策的自我治理形式。

網(wǎng)絡(luò)論壇是信息技術(shù)的發(fā)展所搭建的協(xié)商民主的新舞臺。網(wǎng)絡(luò)政治參與能突破協(xié)商時間、空間和代表性的限制，通過網(wǎng)絡(luò)論壇，人們可以自由表達(dá)自己的利益訴求并以民情輿情形式間接影響政治決策，無疑也是協(xié)商民主的一種形式。除了國家領(lǐng)導(dǎo)人與網(wǎng)民的在線交流，人民網(wǎng)、新華網(wǎng)還經(jīng)常通過網(wǎng)絡(luò)就人們對改革開放三十年的評價，對黨的會議決議的反應(yīng)等重大事項展開民意調(diào)查，以了解民情。

三、發(fā)展中國特色社會主義協(xié)商民主的若干思考

在中國，“協(xié)商民主不是選舉民主的補充，而是一種獨立的民主形式，在長期的實踐中已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗?！钡浞职l(fā)揮社會主義協(xié)商民主的優(yōu)勢，還需要進(jìn)一步發(fā)展中國特色社會主義協(xié)商民主。

首先，堅持并改善黨對社會主義協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)。在西方學(xué)者關(guān)于發(fā)展協(xié)商民主的理論構(gòu)想中，協(xié)商民主主要指的是公民與公民之間的協(xié)商，所以他們普遍重視的是公民社會而非國家或執(zhí)政黨的主導(dǎo)作用。但是，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機統(tǒng)一，是中國特色社會主義政治發(fā)展道路和政治體制改革必須堅持的重要原則，所以，無論是發(fā)展選舉民主還是協(xié)商民主，都必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。就社會主義協(xié)商民主而言，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)首先意味著黨要高度重視協(xié)商民主對于中國特色社會主義建設(shè)的重要作用，并在此基礎(chǔ)上充分運用協(xié)商民主形式，既保障人民群眾的政治參與，又促進(jìn)黨和政府決策的科學(xué)化，把社會主義民主落到實處。其次，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)還意味著要充分發(fā)揮我國社會主義協(xié)商民主的主渠道——中國人民政治協(xié)商會議在國家政治生活中的作用。就協(xié)商民主所要求的公民普遍的政治參與而言，人民政協(xié)的最大政治優(yōu)勢就在于其廣泛的代表性和包容性，有利于社會各界人士參與國家政治生活。黨要從實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興這一歷史使命的戰(zhàn)略高度上，從調(diào)動人民群眾積極性、主動性和創(chuàng)造性，發(fā)展社會主義政治文明的戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，加強人民政協(xié)工作，為實現(xiàn)黨的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。

其次，提高社會主義協(xié)商民主的實效性。從理論上講，協(xié)商民主的政治優(yōu)勢毋庸置疑。但要讓協(xié)商民主取信于世，就需要將理論上的優(yōu)勢在現(xiàn)實政治中得到印證。事實上，雖然協(xié)商民主理論源自西方，但在西方學(xué)術(shù)界同時也存在對協(xié)商民主的質(zhì)疑之聲，其中一種批評意見就是從實證研究的角度出發(fā)，認(rèn)為協(xié)商民主理論并沒有具體描述出社會政治生活中的協(xié)商到底是怎樣運行的，甚至有學(xué)者的研究成果認(rèn)為協(xié)商的過程對于公民在決策過程的作用并無直接影響。

就我國協(xié)商民主而言，相較于協(xié)商民主的形式和渠道的多樣性而言，協(xié)商民主制度本應(yīng)具有的公眾普遍而平等的政治參與促進(jìn)決策科學(xué)化的優(yōu)勢似乎還沒有充分表現(xiàn)出來，而民主協(xié)商的要義正在于實現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化，使所有政策相關(guān)者的利益和愿望在政策的出臺與執(zhí)行過程中都能夠得到尊重與保障。為此，黨的十八大報告不僅提出要“通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商”，而且要“把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商實效性。”也就是說，要增強協(xié)商民主的實效性，就要通過多種渠道就經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題和與群眾切身利益相關(guān)的問題進(jìn)行政治協(xié)商，并且在決策之前和決策之間都要堅持政治協(xié)商，使協(xié)商民主落到實處。

筆者認(rèn)為，增強協(xié)商民主的實效性，除了要把政治協(xié)商納入決策與執(zhí)行的全過程以外，還要考慮擴大參與政治協(xié)商的主體范圍。目前作為制度化的協(xié)商民主渠道，中國人民政治協(xié)商會議是展現(xiàn)協(xié)商民主的主要舞臺。而政協(xié)委員雖然來自社會各界，其成員構(gòu)成雖然具有最大的包容性、最廣的涵蓋面，但顯而易見的是，政協(xié)委員基本上都是社會各界的精英，且都不是經(jīng)選舉而是經(jīng)由推薦與協(xié)商產(chǎn)生，這樣的成員結(jié)構(gòu)無疑會影響到政治協(xié)商的普遍與平等要求，從而也會在一定程度上影響到協(xié)商民主的實效性。所以，在政協(xié)委員的產(chǎn)生方式與委員數(shù)量不作改變的情況下，就應(yīng)該要求政協(xié)委員密切與社會各界普通群眾的聯(lián)系，這樣才可能了解最廣大人民群眾的利益與愿望，政治協(xié)商的內(nèi)容與結(jié)果才能真正起到促進(jìn)決策科學(xué)化和民主化的作用。

最后，發(fā)展中國特色社會主義協(xié)商民主，還需要增強全社會的社會主義協(xié)商民主意識。正如一般論述社會主義民主政治建設(shè)的發(fā)展離不開人民群眾的民主意識一樣，發(fā)展中國特色社會主義協(xié)商民主也需要普及和增強全社會的協(xié)商民主意識。西方學(xué)者質(zhì)疑協(xié)商民主可行性的另一個角度就是：在一個多元文化和高度分化的現(xiàn)代社會，如何讓所有公民都能參與到?jīng)Q策過程中來，并且都能保持理性以達(dá)成共識？公民為什么會有參與政治協(xié)商的積極性？ 而如果沒有公民的普遍、平等、理性的參與，那協(xié)商民主就是個不能實現(xiàn)的烏托邦。西方學(xué)者的擔(dān)心不無道理，因為每一種政治制度的建立與運行，都需要相應(yīng)的政治文化的普及，更何況由于歷史的原因，我國民眾的民主意識總體上比較薄弱，參政議政的意識與能力也亟待提高。因此，社會主義協(xié)商民主制度的健全與完善還需要在全社會普及和增強社會主義協(xié)商民主意識。就現(xiàn)階段而言，社會主義協(xié)商民主意識的核心要素就是全社會，包括黨政干部和人民群眾在內(nèi)，要形成對社會主義協(xié)商民主重要性的共識，培養(yǎng)參與社會主義協(xié)商民主和推動社會主義協(xié)商民主發(fā)展的積極性，樹立進(jìn)行政治協(xié)商所需要的平等、尊重、理性、寬容等基本理念。可以說，普及與增強社會主義協(xié)商民主意識本身就是健全社會主義協(xié)商民主制度不可或缺的組成部分，兩者是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。

（1）中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心的陳家剛在其所著的 《協(xié)商民主與當(dāng)代中國政治》（中國人民大學(xué)出版社2009年版）中認(rèn)為，“協(xié)商民主”一詞由美國克萊蒙特大學(xué)政治學(xué)教授約瑟夫·畢塞特（Joseph M.Bessette）較早提出。

（2）《中國的民主政治建設(shè)》白皮書中寫道：“作為中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，中國共產(chǎn)黨自成立起就以實現(xiàn)和發(fā)展人民民主為己任?！秉h的十八大報告重申：“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟?！?/p>

（3）黨的十八大報告首次就健全社會主義協(xié)商民主制度作出了戰(zhàn)略部署。