公共服務(wù)視角下人的城鎮(zhèn)化實現(xiàn)路徑探討

■ 苗 楊 許英明 徐淑華／文

黨的“十八大”報告明確提出：“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！痹诖撕蟮闹醒虢?jīng)濟(jì)工作會議又提出：“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)?！眲倓偨Y(jié)束的十八屆三中全會也提出：“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果?！蔽磥韺⒏幼⒅爻擎?zhèn)化的質(zhì)量，更加注重公共服務(wù)在人的城鎮(zhèn)化的支撐和促進(jìn)作用，這是我們黨和國家根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段特征，特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的特征，以及面臨的挑戰(zhàn)，所做出的重大戰(zhàn)略部署。

公共服務(wù)與人的城鎮(zhèn)化

（一）公共服務(wù)是人城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)、橋梁和催化劑

實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化需要身份、素質(zhì)、觀念、文化、思維方式、行為方式等方面的融入。而公共服務(wù)作為實現(xiàn)新時期社會公平與正義，保障民生與民權(quán)的重要內(nèi)容，可使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在享受與城市居民同質(zhì)或接近同質(zhì)的公共產(chǎn)品，使其在享用這些公共產(chǎn)品的過程中潛移默化，不僅促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份融入，更在促進(jìn)其心理融入、社會融入方面起到支持和保障作用，是人城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)和橋梁，也是人城鎮(zhèn)化的催化劑。

（二）人的城鎮(zhèn)化需要公共服務(wù)擴(kuò)大化、多元化

在快速城鎮(zhèn)化特別是在人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市人口不斷集聚，城市人口特別是新增人口的公共服務(wù)需求呈現(xiàn)出全面、快速的增長態(tài)勢，這也對公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益提出了新的要求。公共服務(wù)供給不足、供給不均是影響人城鎮(zhèn)化的重要因素。對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其家屬公共服務(wù)的不足和不均，一方面表現(xiàn)在量上，即戶口制度的限制，實質(zhì)是戶口背后所蘊(yùn)含的教育、醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)的不均等。另一方面表現(xiàn)在質(zhì)上，經(jīng)過30多年的改革開放，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主體已轉(zhuǎn)變?yōu)樾律r(nóng)民工，其不僅關(guān)注生活條件的改善，而且更加關(guān)注生活質(zhì)量的提升，其公共需求已由簡單消費(fèi)向謀求發(fā)展轉(zhuǎn)變。不同的公共需求對相應(yīng)的公共服務(wù)要求也有所差異，而且各具特點(diǎn)和特征。這種多元、動態(tài)的公共服務(wù)需求也對公共服務(wù)供給模式、方式、路徑提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

（三）人的城鎮(zhèn)化需要基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化

基本公共服務(wù)均等化是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求，也是體現(xiàn)社會公平的底線。其實質(zhì)是在基本公共服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)，每個人都享有公平享有基本公共服務(wù)的平等權(quán)利。隨著公共服務(wù)需求結(jié)構(gòu)的變化，以及與此相適應(yīng)的公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化、社會化改革，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化也被提出和重視。公共服務(wù)的多元化、多樣化供給，要求相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則進(jìn)行評估和考核。同一個公共服務(wù)項目可以有多個主體來提供，但對公共服務(wù)規(guī)格、效用等方面的標(biāo)準(zhǔn)是基本相同的，這樣才能更好地滿足公共服務(wù)需求，更好地促進(jìn)人的社會融入，更好地實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

人的城鎮(zhèn)化趨勢和面臨的挑戰(zhàn)

（一）“半城鎮(zhèn)化”：人的城鎮(zhèn)化不完整狀態(tài)的形象寫照

中國自2000年的第五次人口普查開始，城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計就將進(jìn)城就業(yè)、居住半年以上的流動人口（主體是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口）統(tǒng)計在內(nèi)。但在城鄉(xiāng)分割的二元體制下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未能享受城市市民的同等待遇，未能真正融入城市社會。目前，被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計的兩億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，這致使城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，也制約了城鎮(zhèn)化對擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級的推動作用，更存在著社會風(fēng)險隱患。這種存在嚴(yán)重缺陷的城鎮(zhèn)化，即數(shù)字特征的城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化相脫節(jié)，已成為制約我國城鎮(zhèn)化有序健康發(fā)展的突出矛盾。

（二）供求矛盾：城市面臨強(qiáng)化公共服務(wù)的需求與壓力

公共服務(wù)的供求矛盾，既體現(xiàn)在總量上的供求矛盾，又體現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)的矛盾。一方面，公共服務(wù)的供給規(guī)模不能滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程必然伴隨著公共服務(wù)需求的增加，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市新增人口的教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)需求增加，但是由于身份、體制、政策等方面的原因，又未能享受到與“市民”等同的公共服務(wù)，而且快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，公共服務(wù)方面重視和投入不足，導(dǎo)致城市公共服務(wù)發(fā)展速度嚴(yán)重滯后于人口向城市的集中速度和規(guī)模，這也進(jìn)一步強(qiáng)化了公共服務(wù)供給約束。另一方面，公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)不能滿足人的需求變化。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定較快發(fā)展，城市新增人口家庭純收入也穩(wěn)定增加，城市新增人口的公共需求數(shù)量和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化，這在新生代農(nóng)民工群體中表現(xiàn)得尤為突出。其公共需求已從原來的“個人公共服務(wù)需求”向“家庭公共服務(wù)需求”、子女成長所需公共服務(wù)、養(yǎng)老公共服務(wù)等需求轉(zhuǎn)變。同時，市民對更安全的生存環(huán)境、更便捷的政府服務(wù)，以及參與公共服務(wù)決策等公共服務(wù)需求更趨強(qiáng)烈，但城市相應(yīng)的公共服務(wù)供給在數(shù)量和質(zhì)量上都未能同步提升。

（三）體制制約：“人的城鎮(zhèn)化”面臨的體制約束和障礙

從表面上來看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程是農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)化轉(zhuǎn)移和人口布局的改變，其實質(zhì)上蘊(yùn)含著城市新增人口對城市公共資源的需求以及公共服務(wù)體制制度可及性與可獲得性的平等訴求。目前，公共服務(wù)體系的城鄉(xiāng)二元分化與固化、公共服務(wù)體制使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市無法享有同市民一樣的公共服務(wù)待遇，城市新增人口就像“外人”一樣，鑲嵌在城市中，僅僅實現(xiàn)了勞動力的城鎮(zhèn)化，卻進(jìn)入不了城市公共服務(wù)體系。在中國，由于極其特殊的歷史原因，產(chǎn)生了與戶籍掛鉤的“市民權(quán)”問題，戶口成為社會身份的象征和權(quán)利享受的前提。由于城市新增人口大部分沒有城市戶口，這種體制和制度就決定了其無法享受到公共服務(wù)的“市民待遇”，這已成為人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨的巨大的體制障礙。此外，由于公共服務(wù)資源的有限性，本地人口往往有“將社會保障和公共服務(wù)覆蓋到外來的常住人口后會減少本地居民的福利”的擔(dān)憂，而且，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中本地戶籍所附加的社會福利待遇不斷提高，為此，戶籍改革雖呼聲很高，但改革進(jìn)程緩慢，這在現(xiàn)實中，已成為城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體系改革的阻力之一。

（四）制度約束：公共服務(wù)制度與人的城鎮(zhèn)化要求不相適應(yīng)

人的城鎮(zhèn)化水平與制度因素特別是公共服務(wù)制度密切相關(guān)，優(yōu)越的公共服務(wù)制度是促進(jìn)人城鎮(zhèn)化的核心要素，但目前一些社會經(jīng)濟(jì)制度因素難以與人的城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)。制度制約因素既包括正式制度，又包括非正式制度。相關(guān)的正式制度主要包括城市低保等制度沒有均等地惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、住房保障制度尚未切實涵蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、基礎(chǔ)教育擴(kuò)容范圍有限、基本社會保險存在著需求對接缺口、養(yǎng)老制度更沒有惠及大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，這些嚴(yán)酷的現(xiàn)實與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望定居、融入城市的愿望形成了鮮明對照，更削弱了城市新增人口在城市的生存和發(fā)展能力，延緩了其城市融入步伐，改革和完善這些公共服務(wù)制度，已成為促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化的重要制度保障和條件。非正式制度包括生產(chǎn)生活習(xí)慣、文化、人際關(guān)系、信仰、包容的環(huán)境、融入和接納意愿等方面，這也是制約人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素，更是促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化的重要著力點(diǎn)。此外，以經(jīng)濟(jì)利益為價值取向的基本公共服務(wù)配置，致使公共服務(wù)供給不公平、不均等、不均衡，需要進(jìn)一步改革城市公共服務(wù)管理和供給模式，擴(kuò)大供給范圍，進(jìn)一步弱化經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向、管理導(dǎo)向、執(zhí)法導(dǎo)向，增強(qiáng)服務(wù)導(dǎo)向。

公共服務(wù)視角下人的城鎮(zhèn)化路徑選擇

（一）科學(xué)界定政府和市場角色定位，提高公共服務(wù)效率，促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化

一是將整個公共服務(wù)體系劃分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)兩大類型，將所有公共服務(wù)項目分別歸入這兩大類型中來，形成兩大序列。二是根據(jù)“分類構(gòu)建、分別提供”原則，對基本公共服務(wù)項目采取規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)模式，實現(xiàn)均等化提供；對非基本公共服務(wù)項目則應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)自治功能，由社區(qū)根據(jù)居民需求自主提供；對非公共服務(wù)采取市場化改革模式，實行差異化提供。三是明確責(zé)任主體，分類評估，分別問責(zé)。對基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)分別設(shè)計不同的績效評估指標(biāo)體系。以居民對基本公共服務(wù)和社區(qū)非基本公共服務(wù)的滿意度評價為基礎(chǔ)，在統(tǒng)一框架下構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)問責(zé)制和監(jiān)管體系，且公共服務(wù)問責(zé)制和監(jiān)管體系要覆蓋公共服務(wù)提供和供給的全過程。

（二）深化戶籍制度改革，促進(jìn)社會福利均等化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

一是按照因地制宜、分步推進(jìn)，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧異地就業(yè)城鎮(zhèn)人口，并制定和實施戶籍改革“路線圖”和時間表，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。二是有序建立流動人口居住證制度或有序放開城市落戶限制，將城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)如子女教育、基本養(yǎng)老、就業(yè)服務(wù)、保障住房、基本醫(yī)療等惠及到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。三是對城市居民在城市間的流動，要逐步實現(xiàn)福利待遇量化、貨幣化，讓城市居民可以把貨幣化的福利帶走，從而促進(jìn)居民的流動和循環(huán)。四是深化科教文衛(wèi)體制改革，以及事業(yè)單位分類改革，政府保障基本的情況下，部分領(lǐng)域放開市場，探索建立多元化的投資體制與管理體制，鼓勵和支持企事業(yè)單位和社會組織積極參與公共服務(wù)的供給，擴(kuò)大供給，提高供給效率。

（三）基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)人的“社會融入”，真正實現(xiàn)“人的本土認(rèn)同”

一是注重公共服務(wù)均等化的頂層設(shè)計。城市的規(guī)劃特別是城市公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，要更加強(qiáng)調(diào)以人文本，以包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的所有城市居民為本，城市公共設(shè)施、公共資源、公共服務(wù)等規(guī)劃建設(shè)要以服務(wù)全域居民為目標(biāo)。二是以城市社區(qū)為突破口，推動公共服務(wù)均等化，創(chuàng)造和諧地融入環(huán)境，促進(jìn)人的社會融入。城市社區(qū)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活載體，社區(qū)公共服務(wù)在促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化方面起到重要作用。三是建立類似國外“移民管理局”的臨時性、過渡性的專門機(jī)構(gòu)，促進(jìn)管理理念由“重管理輕服務(wù)”向“寓管理于服務(wù)”轉(zhuǎn)變，提高服務(wù)效率。四是建立“需求導(dǎo)向”的供給機(jī)制，由“供給主導(dǎo)”向“需求導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)的多元化、差異化需求，推動公共服務(wù)均等化的機(jī)制創(chuàng)新。五是積極總結(jié)基層探索，近年來，特別是，《國家基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃》明確提升基本公共服務(wù)水平的具體任務(wù)后，各地對基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行了積極探索，有些做法已卓有成效，需進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗和做法。

（四）非基本公共服務(wù)多元化，促進(jìn)人的全面發(fā)展，打造中國新型城鎮(zhèn)化

一是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)供給中引入市場機(jī)制和社會機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本在供給效率等方面的積極作用，提高公共服務(wù)效率。二是積極發(fā)揮公共組織中間作用，引導(dǎo)和支持公共服務(wù)市場化。發(fā)揮工作組織不以盈利為目的的公益性特征，引導(dǎo)、鼓勵甚至是購買其在公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、孤寡老人服務(wù)、殘疾人服務(wù)，甚至市政建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生等一些公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮獨(dú)特的作用。三是優(yōu)化公共服務(wù)決策機(jī)制，特別是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和居民參與公共服務(wù)決策，提高公共服務(wù)的針對性、質(zhì)量和效益。改變傳統(tǒng)的由各級政府決策、公眾被

動接受的自上而下的決策機(jī)制，向更加體現(xiàn)公共需求的、多方參與的、自下而上的公共服務(wù)供給決策機(jī)制轉(zhuǎn)變，滿足人的全面發(fā)展所需的多元化、多層次、多方面、立體式的公共服務(wù)。四是建立“響應(yīng)機(jī)制”。利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、信息智能終端等新一代信息技術(shù)，不斷創(chuàng)新服務(wù)方式，同時繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)服務(wù)方式的積極作用，通過全面提升公共服務(wù)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平，實現(xiàn)對居民服務(wù)需求的全方位回應(yīng)和智能化提供，進(jìn)一步推進(jìn)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、政府服務(wù)協(xié)同化、社區(qū)管理智能化、公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、居民生活便利化、社區(qū)服務(wù)集成化。

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