王玉娟

民國時期，隨著中央對地方行政制度不斷進行變革整頓，國家對地方社會控制力度不斷加強，縣級行政機構(gòu)機能不斷擴充，縣長承擔(dān)的政務(wù)亦不斷加重?？h長權(quán)責(zé)的變化對其行政作為的發(fā)揮有著不可忽視的影響。目前學(xué)術(shù)界對縣長權(quán)責(zé)的變化及影響仍探討不多，多散見于一些探討民國時期地方政治問題的著述中。①黃小彤《權(quán)力與監(jiān)督:抗戰(zhàn)時期四川縣長權(quán)責(zé)的擴增與民意的動用》一文談及抗戰(zhàn)時期國民政府為征收更多“人財物力”，對縣長“授以實權(quán)、委以重任、督以苛責(zé)”，同時也助長了縣長貪污中飽的行為，對此民眾怨憤積重。但該文主要探討國民政府針對縣長貪污中飽現(xiàn)象，采取開放民意之措施以監(jiān)督制衡縣長從而收拾民心。(《抗日戰(zhàn)爭研究》2010年第3期，80－86頁)王春英博士論文《民國時期的縣級行政權(quán)力與地方社會控制》簡單提及自20世紀(jì)30年代中期始，縣長權(quán)限擴充、兼職繁多，直接影響地方行政機構(gòu)的“集中性與靈活性”;同時因縣長能力不足，“效率勢必減低”，且所兼龐雜之職，無用人、錢之權(quán)，使縣長成天陷于“執(zhí)行中央和省紛至沓來的委辦事項”等文山會海中，而無暇于庶政。(王春英《民國時期的縣級行政權(quán)力與地方社會控制》，四川大學(xué)2004年博士學(xué)位論文，70頁)王奇生深入討論了傳統(tǒng)向近代轉(zhuǎn)型的過程中，縣長的職責(zé)與地位均“遠非昔比”。民國時期隨著國家權(quán)力的擴張與伸展，縣長職責(zé)大大增強;抗戰(zhàn)時期，糧政與役政為縣長主要職責(zé)，導(dǎo)致縣長成為民間怨恨對象。但對縣長職責(zé)加重對其行政作為的影響，述及不多。(王奇生:《國民黨執(zhí)政時期縣長的人事嬗遞與群體角色》，章開沅、馬敏、朱英主編《中國近代史上的官紳商學(xué)》，湖北人民出版社，2000年，179－187頁)鑒于上述研究狀況，本文試圖以抗戰(zhàn)時期四川縣長群體為個案，探討其權(quán)責(zé)變化對行政作為的影響。之所以有如此時空范圍選擇，是因為抗戰(zhàn)時期，四川成為抗戰(zhàn)大后方，國民政府遷都重慶，四川地方政治漸成為國民政府關(guān)注之重點;同時隨著“新縣制”的實施，國民政府進一步削弱地方勢力，加強對地方的控制力度，縣長權(quán)責(zé)亦隨之變化;另外，抗戰(zhàn)期間軍事要務(wù)成為縣政主要內(nèi)容，很大程度上影響著縣長的行政作為?！?〕可以說，對抗戰(zhàn)時期四川縣長權(quán)責(zé)的變化及其影響進行考察，可為民國時期基層行政人事狀況研究提供較為鮮明的個案分析，也可為當(dāng)前我國基層政治體制改革提供一定借鑒。

一、抗戰(zhàn)時期川省縣長權(quán)責(zé)演變

1939年9月國民政府頒布《縣各級組織綱要》，通令各省“同時普遍實行”新縣制以推進地方自治。1940年3月，四川省根據(jù)蔣介石命令，通令“各縣一律”實行新縣制，完成期限“至遲不得超過三年”。〔2〕

國民政府之所以大力推進“地方自治”建設(shè)，是借“自治”之名義，提高中央政府對地方社會的控制能力，通過強化基層政權(quán)由下而上地塑造所謂“現(xiàn)代化”的國家權(quán)威。①參見王春英《民國時期的縣級行政權(quán)力與地方社會控制》，30頁。根據(jù)《縣各級組織綱要》，縣名義上為“法人”，行使著地方自治職權(quán);但縣更主要作為國家基層行政機構(gòu)存在，縣長還須執(zhí)行中央及省政府委派事務(wù)。②參見章開沅、馬敏、朱英主編《中國近代史上的官紳商學(xué)》，183、185頁。因而《縣各級組織綱要》明確規(guī)定:縣政府只設(shè)縣長一人，其職責(zé)主要為“受省政府之監(jiān)督，辦理全縣自治事項”;“受省政府之指揮，執(zhí)行中央及省委辦事項”?！?〕

一縣之“自治事項”主要包括18項:(1)編查戶口;(2)規(guī)定地價;(3)健全機構(gòu);(4)嚴(yán)整人事;(5)整理財政;(6)設(shè)立學(xué)校;(7)訓(xùn)練民眾;(8)推行合作;(9)辦理警衛(wèi);(10)推廣農(nóng)業(yè);(11)修治水利;(12)發(fā)展工礦;(13)開辟交通;(14)推行衛(wèi)生;(15)實施救濟;(16)推銷國貨;(17)社會調(diào)查;(18)厲行新生活。③參見王春英《民國時期的縣級行政權(quán)力與地方社會控制》，25頁。此18項“自治事項”實際上涉及一縣之民政、戶政、財政、警政、教育、文化、衛(wèi)生、救濟等各項政務(wù)。如此看來，一縣之所有政務(wù)，縣長皆須全力承擔(dān)，“齊頭并進，不可偏廢”。④湖北省檔案館館藏檔案:國民政府時期湖北省政府秘書處檔案，卷號LS1－2214。轉(zhuǎn)引自《中國近代史上的官紳商學(xué)》，179頁。

縣長另一職責(zé)為“受省政府之指揮，執(zhí)行中央及省委辦事項”。“新縣制”推行時正值抗戰(zhàn)時期，“新縣制”實行目的之一在于加強地方控制的同時，便利政府各項戰(zhàn)時財經(jīng)政策的推行和籌糧籌款。在此背景下，縣長所承擔(dān)的“中央及省委辦事項”不可避免具有一定的戰(zhàn)時軍事色彩，如糧政、兵役等事務(wù)。

縣長所承擔(dān)的“自治”及“委辦”事項，均須努力推進，因為這些事項的推進狀況為年終考核縣長成績的主要指標(biāo)。如1941年1月，四川省政府成立“民國二十九年度”縣長考績委員會，進行1940年度縣長年終考核。同年2月8日，縣長考績委員會召開第一次會議，規(guī)定縣長年終考核方式采用“百分?jǐn)?shù)比率”方式 (即縣長年終考核內(nèi)容分為“工作”、“操行”、“學(xué)識”三項，“工作”占50分，“操行”占25分，“學(xué)識”占25分，共100分)，同時確定縣長年終工作考核之項目分為民政、財政、教育、建設(shè)、保安、司法、糧政、禁煙、兵役等九項內(nèi)容，且每項內(nèi)容下又分為若干子項目 (如民政工作又分為新縣制、保甲戶籍、警政、倉儲、救濟、衛(wèi)生等項)，每一項內(nèi)容在縣長考核中都占有一定分值。⑤四川省檔案館館藏檔案:第54全宗第3263、3265卷。川政統(tǒng)一后，四川省政府僅在1936年根據(jù)行政院頒布的《縣長考績百分?jǐn)?shù)比率辦法》采用“百分?jǐn)?shù)比率”方式對縣長進行年終考績。1937年縣長考績“奉令停辦”后，雖然四川省政府也曾對縣長進行年度考試，卻不似1936年那樣規(guī)定縣長工作考核事項及分值，只有總的工作概況及工作總分。直至1941年，四川省政府又采用“百分?jǐn)?shù)比率”方式對縣長進行年終考績。對縣長進行年終考核后，則依照考核成績分別對縣長進行獎懲:總分在80分以上者晉級;總分在60分以上者留級;總分不滿60分者降級或免職?！?〕

隨著抗戰(zhàn)的深入，縣長所承擔(dān)的“中央及省委辦事項”越來越多，其壓力亦越來越重。

首先，“中央及省委辦事項”成為縣長中心任務(wù)，使縣長益感壓力沉重，此種情形亦可從對縣長年終考績狀況略知一二。1936年初，四川省政府?dāng)M定《四川省縣長考績暫行規(guī)程》規(guī)定，縣長考績內(nèi)容包括民政、財政、教育、建設(shè)、保安、司法共六項事務(wù);〔5〕從1941年起，縣長年終考核內(nèi)容增加了糧政、兵役、禁煙三項，且這三項內(nèi)容基本上成為縣長年終工作考核的重點。前述“民國二十九年度”縣長考績委員會第二次會議規(guī)定了各項工作所占考核分值 (民政占12分、財政占9分、教育占9分、建設(shè)占9分、保安占5分、兵役占4分、司法占2分);唯糧政、禁煙二項“專案考核”?！?〕可見，當(dāng)局對此兩項任務(wù)之重視。隨著抗戰(zhàn)繼續(xù)推進，糧政與兵役逐漸成為縣長最重要的工作，也成為縣長年終工作考核最核心的項目。1942年12月為“激勵”縣長糧政與役政“完善推行”，行政院將糧役兩政在縣長年終工作考核中所占百分比，確定為各占35%。四川“地居后方，施政情形異于戰(zhàn)區(qū)省份”，因而請示中央后將川省縣長糧役兩政年終考績定為各占30%，僅以40%配于民政、財政、教育、建設(shè)等各項工作。〔7〕

糧政與役政兩項工作繁重，且不易推動，才會成為縣長年終工作考核重點。尤其役政一項最為沉重，其所包含的子項目可謂繁雜。下表為1945年度川省縣長年終考績之役政工作細目及百分?jǐn)?shù)分配表，從中可看出役政任務(wù)之繁重?！?〕

四川省1945年度縣長考績工作細目及百分?jǐn)?shù)分配表 (兵役事項)

糧政與役政為縣長主要任務(wù)，而這兩項任務(wù)往往被視為擾民之政，即征兵表現(xiàn)為“要人要命”，征糧表現(xiàn)為“要錢要糧”，致“民有煩擾之苦”?！?〕因而縣長在推行征兵、征糧時不可避免成為民眾的對立面，增加其完成任務(wù)的難度;若不能完成任務(wù)則年終考核難以合格，將受到上級責(zé)罰。此種狀況使縣長陷入兩難境地而發(fā)出“縣長難為”之感慨，〔10〕壓力也由之加大。

另外，除了糧政與役政之外，抗戰(zhàn)時期上級隨時會根據(jù)戰(zhàn)爭需要臨時給縣長委派各種事務(wù)，而且為保證這些事務(wù)順利推進，在縣長年終工作考核內(nèi)容中會加入此類事務(wù)。1942年初，內(nèi)政部在浙江全省防空司令部的提議下通電各省政府，將各縣縣長辦理防空工作“列為縣長年終考績標(biāo)準(zhǔn)之一”，以“督促各縣縣長努力防空業(yè)務(wù)，提高工作效能，用以減免敵機損害”?！?1〕1942年9月，四川省政府準(zhǔn)四川省特種委員會所請，將“防奸肅反”工作列入縣長考績內(nèi)容之一?！?2〕1943年5月，四川省政府奉行政院訓(xùn)令將“利用土地、陳報成果、征實工作”作為縣長糧政考成之一?！?3〕1944年3月，行政院訓(xùn)令省內(nèi)重要產(chǎn)棉區(qū)域各縣縣長之考成“應(yīng)以增加棉產(chǎn)為重要成績之一”。①四川省檔案館館藏檔案:第54全宗第7411卷，99頁。四川省產(chǎn)棉縣份包括遂寧、射洪、三臺、蓬溪、中江、綿陽、安岳、樂至、潼南、鹽亭、羅江、德陽、金堂、簡陽、資陽、瀘縣、榮縣、富順、威遠、仁壽、井研、閬中、儀隴、巴中、南部、蓬安、西充、南充、合江、云陽、內(nèi)江、彰明、梓潼、安縣、廣漢、資中、大足、榮昌、隆昌、彭山、雙流、眉山、青神、華陽、夾江、犍為、宜賓、丹棱、廣元、劍閣、蒼溪、南江、開江、達縣、渠縣、廣安、岳池、武勝、慶符、高縣、珙縣、興文、古宋、長寧、江安、南溪、納溪、江津、綦江、豐都、巴縣、江北、忠縣、墊江、鄰水、萬縣、開縣、巫山、巫溪、梁山等縣。同年，國民參政會第三屆第二次大會因為物價不斷上漲，影響國計民生，建議“將管制物價成績列為各級政府首要考成”。內(nèi)政部認(rèn)為此建議“尚有相當(dāng)見地”，因而4月函文各省“于舉辦卅三年度考成時并案辦理”?！?4〕

戰(zhàn)時縣長承擔(dān)的上級“委辦事項”漸趨增多，同時其兼職也不斷增加?？箲?zhàn)時期曾任川省縣長的羅宗文先生回憶道:縣長的兼職繁多，“正式的職務(wù)是縣長，這頭又是國民兵團團長;又是防護團團長，管防空的……;還有民工總隊長，修水站、修飛機場、修馬路;……還有田賦糧食管理處長;那時收的糧食還要裝倉庫，沒得辦法，又要喊縣長當(dāng)倉庫主任……;這頭禁煙，縣長又是禁煙委員會的主任委員;要修志書，縣長又是修志委員會的主任委員;……又是寒假老師講習(xí)會會長;保甲長要來訓(xùn)練，成立縣長所，又是縣訓(xùn)所所長;……還有司法，那時候好多地方還沒有法院，縣長兼理司法行政事務(wù);縣長兼軍法官，軍人犯罪縣長也要管;縣長兼檢察官，任何一個起訴由縣長檢察官去起訴;出征軍人家屬有個優(yōu)待委員會，主任委員還是由縣長兼任”?？h長起碼有20個頭銜?！懊裾d長曾經(jīng)畫了個圖，這邊是縣長，這邊兼了哪些哪些，萬弩齊發(fā)，都是縣長。所以縣長的職務(wù)很重要?！雹凇读_宗文先生訪問記錄》，訪問時間:2003年7月1日－8月25日;訪問記錄者:梁心。羅宗文曾先后任民國四川雙流、永川、江津、銅梁等縣縣長。《羅宗文先生訪問記錄》承徐躍先生提供，在此特別感謝。

此外，隨著抗戰(zhàn)的進行，各種縣屬機關(guān)團體紛紛成立，負責(zé)人多由縣長兼任。同時，一些駐縣之非縣屬機關(guān)及特種組織也紛紛成立，這些機關(guān)與組織一般會與縣府機關(guān)發(fā)生直接或間接聯(lián)系，成為加重縣長任務(wù)的另一因素。1939年4月，廣元縣縣長葉楷呈文談到:抗戰(zhàn)以來縣內(nèi)機關(guān)日增，“除縣屬機關(guān)團體三十六個單位外，其余設(shè)置于職縣境內(nèi)之非縣屬機關(guān)及特種組織，截至本文具呈之日，已有五十三個之多，仍有陸續(xù)增加之勢，合計已有機關(guān)團體及特種組織八十九個單位”，而駐縣之非縣屬機關(guān)及特種組織，“皆與軍事上有直接或間接關(guān)系”，因而“應(yīng)隨時切取聯(lián)絡(luò)”，然卻導(dǎo)致縣長“供應(yīng)煩難，深夜不安”。從葉氏呈文大致可以看出抗戰(zhàn)時期縣長責(zé)任的加重及具體表現(xiàn)?！?5〕在能力、精力等有限的情況下，縣長承擔(dān)如此繁重的責(zé)任不可避免帶來一些負面影響。

二、抗戰(zhàn)時期川省縣長權(quán)責(zé)演變對其行政作為的影響

縣長職責(zé)日趨繁重導(dǎo)致其體力不支或力不從心。1939年4月，廣元縣縣長葉楷在呈文中談及:“不足三年”，廣元縣縣長“則已七易”，“除職而外，其余六任，時間久者，在任七月，少或數(shù)天。六任之中，被人民驅(qū)逐者三;因食少事煩，在任病歿者一;因勞致病，因病辭職，去職不久而歿者一;因體弱不支，在任吐血堅請辭職者又一”，三任縣長因事繁任重或病或歿?！?6〕

縣長體力不支或歿或病而辭去縣職，不可避免影響地方政務(wù)推行的連續(xù)性;即使某些縣長仍努力于政事，但在精力、體力均相當(dāng)有限的情況下，難免會有力不從心之感，而導(dǎo)致縣政推動乏力。兼理主席張群1943年出巡后總結(jié):“縣長及縣以下各級人員，工作繁重與其努力之程度，比例增長;各種戰(zhàn)時要政之推行，固未稍閑歇，稍有余力，即致力于經(jīng)常建設(shè)之推進。此種精神，洵覺可貴”。但由于縣長任務(wù)繁重，結(jié)果縣政 (包括財政、糧政、兵役、禁煙、治安等各項工作)推動差強人意，如民政之新縣政工作，川省“以三年為完成期限，各縣市兩年以來，推行此項工作，雖多不遺余力，但照預(yù)定計劃考核成果，則進度相差甚遠”?！?7〕抗戰(zhàn)即將結(jié)束時，四川省政府仍舊感到:“近年奉令實施新縣制、加強推行地方自治，每感用力多而成功少。推原其故，政令過繁，縣府力有不勝自屬原因之一?！薄?8〕

縣長承擔(dān)政務(wù)繁忙“力有不勝”，而上級對縣長執(zhí)行各項政務(wù)須進行年終考核，為求合格，某些縣長則著力于省府重點考核之政務(wù)，對其他政務(wù)少有用心。如前所述，戰(zhàn)時縣長年終考核偏重于糧政與役政，所占分?jǐn)?shù)共為60%，“所余分?jǐn)?shù)，已屬寥寥”，所以其他政務(wù)考核所占考評分?jǐn)?shù)相當(dāng)有限，如四川省1943年縣長考績百分?jǐn)?shù)比率，“民政一項僅占五分，建設(shè)僅四分，財政教育各三分，保安司法各二分，會計一分”，而“其他部門工作因限于分?jǐn)?shù)無法列入者，尚屬不少”?！?9〕上級考核政務(wù)厚此薄彼，不免使一些“狡猾胥吏”，“專以應(yīng)付功令為能事。除糧役兩政，尚能集中全力趕赴程限外，其余要政，均以關(guān)系考成甚微，敷衍塞責(zé)”?！?0〕

縣長對其承擔(dān)政務(wù)之推行有所選擇、有所偏重，不免影響某些政務(wù)的有力推動。四川省參議會議員鄭稷熙等在1946年1月四川省參議會第一屆第一次大會上提出:抗戰(zhàn)時期，政府當(dāng)局對各縣政績之考核偏重于役、糧兩政，建設(shè) (包括交通)、農(nóng)林、水利等考績“僅占總數(shù)百分之六，為數(shù)至低，成效自不顯著。”〔21〕1945年12月，四川省政府在給國民政府行政院的電文中亦談到，抗戰(zhàn)時糧役兩政各占工作總成績分?jǐn)?shù)30%，惟“縣政工作異常繁重，糧役之外，要政猶多。過去以此項比率分配失平，致其他要政，每多被忽視”，因而電請行政院“因時勢轉(zhuǎn)移”重新制定縣長考績工作比率?！?2〕

縣長疲于應(yīng)付各上級機關(guān)“委辦事項”，故無暇于“庶政”?？h長所承擔(dān)政務(wù)涉及方方面面，民政、財政、教育、軍事、治安等等無所不管，因而其頂頭上司多。羅宗文先生回憶稱:縣長頂頭上司多，省政府是縣長直接的頂頭上司，行政督察專員也是其頂頭上司。另外，省政府民政、財政、教育、建設(shè)、保安各廳也可以“管縣長”;軍管區(qū)司令、師管區(qū)司令、團管區(qū)司令，及警備署司令也把縣機關(guān)當(dāng)成附屬機關(guān)。“重慶還屬于衛(wèi)戍司令部，衛(wèi)戍總司令部也可以管你;還有衛(wèi)戍總司令部下面分渝南區(qū)，分幾個區(qū)域，又有警備司令，又把縣長管制著。還有各部，離重慶近的，如糧食部，更不消說”。〔23〕因縣長頂頭上司多，向其發(fā)布命令者相應(yīng)也多，使縣長成天忙于“執(zhí)行中央和省紛至沓來的委辦事項”而無暇“庶政”?！?4〕民政廳某職員在督導(dǎo)第二行政區(qū)縣訓(xùn)后回省府述職時談到:中央及省軍政上級機關(guān)對縣長用令者“無慮十?dāng)?shù)。每一令至，大抵出人出錢，動關(guān)抗戰(zhàn)建國，時限迫促，急于星火。幾于無令不嚴(yán)，無令不關(guān)考成”，縣長“雖精力過人，亦不得不講求應(yīng)付敷衍”，“置百凡庶政于不顧，竭蹶遵辦”。〔25〕

除此以外，縣長對某一政務(wù)的處理，多個機關(guān)皆可發(fā)布不同命令，“甚至同一機關(guān)之令，又以主辦處科之不同，截然矛盾”，致使行政事務(wù)受多方牽制，影響行政效率。前述民政廳職員在述職中談及具體事例:如中心小學(xué)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的關(guān)系，內(nèi)政、教育兩部解釋決不相同;再如省府對編查戶口之規(guī)定，“督編人員多要求十進，與綱要規(guī)定六至十五之‘近似十進法’不符，對于拖延未編之縣已感不便，對于已編之縣則改弦更張，大失威信矣”。不同或矛盾的命令讓縣長“無所適從”，“行政效率在此多頭牽掣下，遂微乎其微矣”?！?6〕

縣長承擔(dān)事務(wù)過于龐雜，致某些事務(wù)“職責(zé)不明，相互推諉”，甚至某些事務(wù)無人負責(zé)，“考核賞罰亦將無由實施”。1945年初民政廳研究部研究員胡鑄坊在其考察縣政報告中談及樂山縣長兼職“共計二十七數(shù)”，導(dǎo)致弊端叢生。其中弊端之一為:因縣長辦理事項繁忙，“如有決議事項，仍由縣府各科室執(zhí)行，事權(quán)分散，責(zé)任不明”?！?7〕1946年7月，民政廳曾在給省主席張群的簽呈中指出，時人抨擊縣長貪污嚴(yán)重，實有夸大程度，原因之一為“現(xiàn)行制度未能將權(quán)責(zé)劃清。凡公有財物之管理，不注重制度之建立，一律責(zé)成縣長經(jīng)管，貽人以可能貪污之口實”。呈文中談及具體事例，因篇幅較長，僅摘錄一事例于下:〔28〕

各縣會計制度，雖經(jīng)建立，而縣長在事實上對各項收支報銷及交代等事，仍負全責(zé)。謹(jǐn)慎者流自不能不于會計室之外，另設(shè)人員登記賬冊、保管憑證，致會計室之賬據(jù)，反不齊全。良以縣長與會計主任之去留并非同時，常有縣長任期過久，會計主任數(shù)易，及至交卸辦理交代無人;或以縣長與會計主任情感惡劣，及至交卸不僅會計人員不協(xié)助辦理交代，反而多方為難，致使各縣長交案久懸不結(jié)，甚有留員辦理至一年以上者。拖累之苦，已堪憫惜，世人不察反以貪污目之，尤屬痛心。且縣款收支報銷，以及預(yù)算執(zhí)行、決算編造等事，無論省府或地方以及后任，皆以前任縣長是問，縱無責(zé)諸負專責(zé)之會計主任者。

根據(jù)上述呈文，民政廳提出應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行會計制度，“由會計主任負賬冊憑證及報銷表冊等交代之全責(zé)”，如此權(quán)責(zé)分明，可“消除縣長被控之口實”。如此看來，縣長承擔(dān)事務(wù)龐雜，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不分，“貽人以可能貪污之口實”。但同時民政廳在呈文中亦承認(rèn):的確存在著縣長利用手中眾多職權(quán)進行貪污舞弊之現(xiàn)象。呈文談及縣長被控之事實主要有五項:受理特種刑事案件舞弊;賄賣鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長;吞沒缺額;利用保管之公有財物，從事非法得利;交案不清，跡涉貪污?！?9〕此五種控罪皆與縣長手中職權(quán)有關(guān)。

縣長職責(zé)多，權(quán)力大，由此帶來一個弊端，即縣長利用手中職權(quán)進行貪污。1943年底南江縣臨時參議會議長袁道南、副議長李少雄等給省府的電文中說:因縣長責(zé)重權(quán)大，因而“取費之門徑亦多”，縣長“除所屬機關(guān)職員缺曠視為當(dāng)然收入外，其他關(guān)于糧政、役政、禁政及一切軍法案件，無不可取攜自如”?！?0〕時人蒲墨莊根據(jù)自己見聞撰文談到:縣長掌握全縣的一切權(quán)力，且有兼職，因而有“生財之道”，如“嚴(yán)禁鴉片，就大發(fā)鴉片之財”;有行政權(quán)力，并兼田糧處長，從而借此“提分倉余”;“提缺額，吃缺空”;“賄賣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長”及“買賣壯丁”;另外縣長兼軍法承審員，在審查軍法密件時，“行賄受賄事也不少”。①蒲墨莊供稿、蒲希叢整理:《民國新縣制時期的劍閣縣政府》，中國人民政治協(xié)商會議四川省劍閣縣委員會文史資料研究委員會編:《劍閣文史資料選輯》第6輯，劍閣縣委員會文史資料研究委員會，1984年，38－42頁。蒲墨莊自1939年先后任劍閣初中會計員、縣政府會計室審核員，后又代理會計室主任，直至1949年。對于縣長貪污問題，省府亦談及:“各縣、市、局長身兼軍法職權(quán)，且負刑事檢察□□?！私楦骺h、市、局長間有憑藉職權(quán)濫行罰款，或以樂捐為名變相罰款情事”，因而決定“嚴(yán)加查禁”各縣、市、局長藉軍法等案件“濫行罰款”?！?1〕正因為縣長等以權(quán)謀私現(xiàn)象嚴(yán)重，才引起上峰如此關(guān)注。

三、國民政府及川省當(dāng)局對縣長權(quán)責(zé)的調(diào)整

縣長事繁任重及其所帶來的負面影響，上級不可謂不知，因而也采取了一定的舉措。1940年，行政院認(rèn)為:“各縣地方行政機構(gòu)重復(fù)，縣長兼職繁多，已成地方政制之通弊”，因而訓(xùn)令各省亟應(yīng)調(diào)整縣長兼職，以“謀行政效率之增進”?！?2〕據(jù)行政院訓(xùn)令，四川省政府依據(jù)川省地方實際情形于12月對縣長兼職進行調(diào)整，只保留18項兼職。然此次調(diào)整后，縣長兼職“與日俱增，有加無已”。〔33〕而后，四川省政府又多次進行調(diào)整，但效果并不顯著。時至1945年1月，民政廳在一份簽呈中稱:自1941年3月至6月縣長兼職調(diào)整以來，“時經(jīng)四載，縣級機構(gòu)有增無已，縣長兼職復(fù)又加多。至目前為止通常計達二十五單位”?！盀闇p少本省縣長兼職，俾能集中事權(quán)，提高行政效率起見”，民政廳對縣長兼職進行重新調(diào)整。經(jīng)調(diào)整，縣長兼任的25項職務(wù)中，仍由縣長兼任的為13項，由縣長兼任但明定由民政科長代理的2項，改由教育、財政科長等兼任的9項，廢止1項。1946年11月，四川省政府認(rèn)為“縣級機構(gòu)又有變更”，重新調(diào)整縣長兼職。此次調(diào)整使縣長的直接兼職僅7項。1947年，四川省政府根據(jù)行政院訓(xùn)令再次調(diào)整縣長兼職，使縣長兼職大大減少，僅 5 項?！?4〕

縣長兼職大大減少，縣長的壓力亦一定程度上得到緩解，但縣長的本身職責(zé)，即其作為一縣之長所承擔(dān)的“全縣自治事項”及“中央及省委辦事項”仍事繁任重。實際上，在減輕縣長負擔(dān)時，“中央及省委辦事項”并不會成為國民政府及四川省政府考慮削減的對象。國民政府時期，中央政府努力推行地方自治，實行“新縣制”，其主要目的只不過是借“自治”名義加強對地方社會的控制能力?？h級地方政府作為“中央控制向下的延伸”，〔35〕隨著中央對地方控制的加強，其所承擔(dān)的“中央及省委辦事項”不可能減少。同時在抗戰(zhàn)背景下，國民政府更需要縣長“籌集足夠資源以支撐抗日”，〔36〕這也導(dǎo)致縣長所承擔(dān)的“中央及省委辦事項”有增無減。

“新縣制”時期，國民黨中央和省政府對縣政府的控制并沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變?？h政府仍舊為國家的基層權(quán)力機構(gòu)，名義上作為“法人”的縣長并非民選，仍舊為上級銓選。1939年9月頒布的《縣各級組織綱要》，雖然規(guī)定縣設(shè)置參議會，但縣參議會并無選舉縣長之權(quán)力，縣長的選用之權(quán)仍掌握在省府及中央手中?！?7〕中央與省府不僅掌握著縣長選用的權(quán)力，而且也掌管縣長考核的權(quán)力。1936年初，川省府根據(jù)中央《公務(wù)員考績法施行細則》，擬定《四川省縣長考績暫行規(guī)程》對全川縣長進行考核;〔38〕1941年，四川省政府又根據(jù)中央指示擬定《四川省縣長考核獎懲辦法》對全川縣長進行年終考核及臨時考核。〔39〕縣長選用、考核權(quán)由省府、中央掌管，一定程度上意味著縣長更多要向省府與中央負責(zé)，而并非向民眾負責(zé)。

縣長須向省府及中央負責(zé)，導(dǎo)致其在承擔(dān)難以完成的繁重事務(wù)時不可避免地有所偏重。根據(jù)《縣各級組織綱要》規(guī)定，縣長承擔(dān)的任務(wù)有二:一為“辦理全縣自治事項”，一為“執(zhí)行中央及省委辦事項”。而實際執(zhí)行過程中，縣長往往側(cè)重于第二項而輕視第一項，即“一味應(yīng)付委辦事件 (如征兵征糧禁煙募捐等)，對于應(yīng)辦地方自治事務(wù)，尤其造產(chǎn)興學(xué)及發(fā)展交通等項，未有不忽略者?！笨h長之所以厚此薄彼，原因如民政廳職員馮守信視察報告所說:“辦理自治事務(wù)，無須于公文紙上注明，則事業(yè)無限，執(zhí)行中央及省委辦事件，應(yīng)于公文紙上注明，則事業(yè)有一定范圍，一定方法。兩相比較，后者易而前者能說會道”，因而縣長“多一事不如省一事”?！?0〕加之，在年終縣長考核時中央及省側(cè)重于其委辦事項，輕視自治事項 (兩類事項考核分值差距大，前已述)，更導(dǎo)致縣長愿花精力在“中央及省委辦事項”上，無暇于地方事務(wù)。

縣長忙于應(yīng)付中央及省委派之征兵征糧等擾民事務(wù)，而忽略造產(chǎn)興學(xué)、發(fā)展交通等有利于民眾、地方的事務(wù)，使其成為民眾的對立面?？h級政府作為地方基層行政機構(gòu)，是國家政權(quán)的基礎(chǔ)，縣長作為基層行政官員，其行政作為影響著國家政權(quán)在民眾心目的形象。正如美國學(xué)者費正清所說:19世紀(jì)90年代到20世紀(jì)40年代，“民間的抱怨是，上層階級和政府的改革計劃主要給村民們進一步帶來了納稅的負擔(dān)，他們幾乎看不到愛國的城市居民十分贊美的道路、鐵路、學(xué)校、衛(wèi)生所和農(nóng)村工業(yè)產(chǎn)生的利益?！薄?1〕甚至當(dāng)時民眾公開批評道:“基層政治人員，幾乎整個成為寄生農(nóng)村的毒瘤”，導(dǎo)致“現(xiàn)階段中國政治制度中基層政治之腐化”?！?2〕

國民政府推行“新縣制”，其主要目的是借“自治”名義強化基層政權(quán)以加強對地方社會的控制能力，從而在地方塑造國家的權(quán)威。但實際上，隨著國家權(quán)力擴張的延伸，縣長職責(zé)大大增多以致繁雜，縣長疲于應(yīng)付，行政行為不盡如人意;且抗戰(zhàn)背景更為凸現(xiàn)縣長“征兵”、“征糧”的職責(zé)，縣長在成為民眾對立面的同時，也影響著民眾對國民政府的觀感，削弱著國民政府在地方的統(tǒng)治基礎(chǔ)，而這恰恰與國民政府推行“新縣制”的初衷相左。

〔1〕〔36〕黃小彤．權(quán)力與監(jiān)督:抗戰(zhàn)時期四川縣長權(quán)責(zé)的擴增與民意的動用〔J〕．抗日戰(zhàn)爭研究，2010(3):80，79．

〔2〕周開慶．民國川事紀(jì)要 (民國26年至39年)〔M〕．四川文獻研究社，1972．94．

〔3〕〔37〕縣各級組織綱要〔A〕．中國近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編〔Z〕．徐秀麗主編．中華書局，2004．216，217．

〔4〕非常時期公務(wù)員考績暫行條例〔J〕．四川省政府公報，第175期 (1939年12月21－31日):16．

〔5〕〔6〕四川省檔案館館藏．第54全宗第3263卷．

〔7〕〔11〕〔12〕〔13〕〔14〕〔19〕〔38〕四川省檔案館館藏．第54全宗第7411卷．38－39、46－58，12－15，24－27、31，86，104－105，116－121，76－77．

〔8〕四川省檔案館館藏．第54全宗第3245卷．72．

〔9〕王奇生．國民黨基層權(quán)力群體研究:以1927－1949年長江流域省份為重點〔D〕．華中師范大學(xué)，1997年博士學(xué)位論文．70．

〔10〕新新新聞，1949－06－03(10)．

〔15〕〔16〕四川省檔案館館藏．第54全宗第2429卷．1－6．

〔17〕四川省檔案館館藏．第54全宗第9104卷．3－7．

〔18〕〔20〕〔21〕〔22〕四川省檔案館館藏．第54全宗第7412卷．40，40，40，5、36、40．

〔23〕羅宗文先生訪問記錄〔Z〕．梁心訪問．2003年7月1日—8月25日．

〔24〕中國近代史上的官紳商學(xué)〔M〕．章開沅，馬敏，朱英主編．湖北人民出版社，2000．185．

〔25〕〔26〕四川省檔案館館藏．第54全宗第9058卷．33－35．

〔27〕四川省檔案館館藏．第54全宗第9757卷．11．

〔28〕〔29〕四川省檔案館館藏．第54全宗第7681卷．46－57．

〔30〕四川省檔案館館藏．第54全宗第2725卷．17－19．

〔31〕四川省檔案館館藏．第54全宗第7382卷．72－73．

〔32〕〔33〕四川省檔案館館藏．第54全宗第1171卷．30，41－45、52．

〔34〕四川省檔案館館藏．第54全宗第1172卷．90－95、105－112、128－130、135、213－214．

〔35〕〔41〕〔美〕費正清．中國的再統(tǒng)一〔A〕．劍橋中華人民共和國史:上卷〔C〕．中國社會科學(xué)出版社，1990．41，41．

〔39〕四川省檔案館館藏．第54全宗第7414卷．14－16．

〔40〕四川省檔案館館藏．第54全宗第9679卷．17－18．

〔42〕辜澤均．論智識青年下鄉(xiāng)〔J〕．(成都)鄉(xiāng)村月報，第1卷第7期 (1948年12月30):3．