社團(tuán)組織行政化：程度測量、本源探究與治理邏輯

吳 月

（廣東技術(shù)師范學(xué)院，廣東 廣州 510260）

20世紀(jì)90年代以來，“治理變革”受到越來越廣泛的關(guān)注，它意味著政治改革的視野不再局限于政府體制內(nèi)部。隨著現(xiàn)代公共管理環(huán)境的復(fù)雜化、多樣化，社會秩序?qū)⒃谛碌墓仓卫斫Y(jié)構(gòu)和政治格局下達(dá)成。在這場變革中，社團(tuán)組織作為治理的一個(gè)重要主體，構(gòu)成新型治理模式的組織基礎(chǔ)之一。正如薩拉蒙所說：“從北美、亞歐的發(fā)達(dá)國家到非洲、拉美和一些發(fā)展中國家，一場全球性的社團(tuán)革命正在悄悄興起?！盵1]社會成員正在積極建立發(fā)展各種社團(tuán)組織，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)助政府解決失業(yè)貧困及社會保障等問題[2]。有資料顯示，1993年，法國1/3的兒童日護(hù)理以及55%的居民護(hù)理是由社團(tuán)提供的，1994年澳大利亞的福利服務(wù)組織總支出48億澳元，提供的服務(wù)包括護(hù)理床位2.7萬張、公寓床位5.1萬張、日平均送餐5.5萬份、受益殘疾人21.5萬[3]。2000年，美國有44%的成年人（26歲以上）參加志愿工作，工作量超過400萬全日制雇員，工值2390億美元。薩拉蒙甚至認(rèn)為：“全球社團(tuán)革命對于20世紀(jì)晚期的意義，如同民族國家的興起對于19世紀(jì)晚期的意義一樣重大。”

在國際社團(tuán)事業(yè)蓬勃發(fā)展以及中國自身的經(jīng)濟(jì)、政治改革背景下，中國的社團(tuán)組織也正在悄然興起。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2012年底，我國共有各類社團(tuán)44.6萬個(gè)，廣州登記注冊社會組織共4596個(gè)，中國社團(tuán)發(fā)展迅速。但其發(fā)展中也面臨著諸多問題：2002年，清華大學(xué)在對全國22個(gè)省、53個(gè)市的社團(tuán)組織調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，53.6%的社團(tuán)技術(shù)人才匱乏，49.9%的社團(tuán)資金匱乏，37.4%的社團(tuán)還不具備承接政府公共服務(wù)職能項(xiàng)目的能力。有意思的是，有高達(dá)64%和45.1%的社團(tuán)將“缺乏政府經(jīng)費(fèi)支持”和“政府干預(yù)”列為限制組織發(fā)展的關(guān)鍵因素[4]。也就是說，政府的行為是影響社團(tuán)發(fā)展的重要原因。有研究指出，大部分社團(tuán)是借助政府的力量自上而下或者從政府體系中分離出來，從成立開始就與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系[5]。這些社團(tuán)與政府機(jī)構(gòu)在管理體制、方式上幾乎沒有區(qū)別，甚至不少社團(tuán)仍然與相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)合署辦公。政社不分使得很多社團(tuán)“行政化”傾向嚴(yán)重、自主性差，不能真正發(fā)揮其應(yīng)有作用。

然而，到目前為止，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于社團(tuán)組織行政化的研究尚比較薄弱，從量化的視角進(jìn)行考察的研究更是少見。有鑒于此，本文將在檢討既有研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)用以測量我國社團(tuán)組織行政化程度的測量量表，并據(jù)此以廣州市的社團(tuán)組織為例，探討如下問題：社團(tuán)組織“行政化”的程度如何？為什么這些社團(tuán)會出現(xiàn)“行政化”問題？更為重要的是，應(yīng)該如何治理社團(tuán)組織的“行政化”問題呢？

一、相關(guān)文獻(xiàn)述評

20世紀(jì)90年代以來，中國掀起了一股轉(zhuǎn)移政府職能、放松社會管制體制、發(fā)展社團(tuán)的浪潮。同時(shí)這一現(xiàn)象也引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注，學(xué)者們或是探討社團(tuán)組織在中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要影響，或是以此作為切入點(diǎn)來分析探究國家與社會的關(guān)系形態(tài)及其演化趨勢。一些學(xué)者在公民社會理論范式的指導(dǎo)下，提出中國正經(jīng)歷著公民社會的建設(shè)時(shí)期，社團(tuán)組織及其成員的志愿精神正在增強(qiáng)，一個(gè)獨(dú)立于國家的社會自治領(lǐng)域正在形成，政府與社團(tuán)之間的互動(dòng)合作關(guān)系甚至是伙伴關(guān)系已然呈現(xiàn)[6]。有研究指出，目前第三部門和國家形成了一種“共生態(tài)”，即政府借助社團(tuán)進(jìn)行管理,而社團(tuán)也借助政府權(quán)威和經(jīng)濟(jì)力量來發(fā)展自身[7]。這種“共生態(tài)”是國家與社會分化過程中不可避免的一種過渡形態(tài),是分化不徹底的表現(xiàn)。與此不同的是，很多研究注意到，在“后總體性社會”中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)正逐步轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，社會中大量的資源仍然不規(guī)范地、非正式地依附在政治框架之下[8]。在此情境下組建起來的社團(tuán)組織結(jié)構(gòu)趨向于行政機(jī)構(gòu)，人員構(gòu)成趨向官僚編制，資金構(gòu)成趨向財(cái)政撥款，運(yùn)作管理趨向類科層結(jié)構(gòu)，形成對上負(fù)責(zé)、脫離民眾的官辦色彩，表現(xiàn)出社團(tuán)組織的行政化特征。有學(xué)者將具有社團(tuán)組織的外形但其主要成員來源于政府機(jī)關(guān)、運(yùn)作邏輯與政府極為相似的特性歸結(jié)為“組織外形化”[9]，這一特征與作為新興群體利益代表的社團(tuán)的民間性特征相結(jié)合，使得社團(tuán)組織在實(shí)際運(yùn)作中具有鮮明的官民二重性色彩[10]。在中國，由于權(quán)力中心決定制度安排，這使得政府與社團(tuán)處于明顯的權(quán)力不對等地位。政府擁有的強(qiáng)制性權(quán)力及制定規(guī)則的特殊地位,使其在政治力量對比和權(quán)力資源配置上占據(jù)絕對優(yōu)勢[11]。盡管這些研究有著不同的切入點(diǎn)、進(jìn)路和學(xué)理結(jié)論，但它們所關(guān)注的對象與現(xiàn)實(shí)卻基本上是相同的，即政府權(quán)力與社團(tuán)組織之間有著模糊的、不穩(wěn)定的交叉互動(dòng)[12]。這反映到社團(tuán)組織身上，則是存在較為嚴(yán)重的行政化問題，雖然目前社團(tuán)組織有著獨(dú)立化的發(fā)展趨勢，但無法脫離制度所明文規(guī)定的關(guān)系屬性。這些研究為本文打下了良好的文獻(xiàn)基礎(chǔ)，然而，現(xiàn)有研究只是對社團(tuán)組織行政化的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及成因進(jìn)行了描述性的分析，卻缺少定量的實(shí)證研究數(shù)據(jù)予以驗(yàn)證。據(jù)此，本文將運(yùn)用定量分析方法，對社團(tuán)組織行政化問題進(jìn)行探索，在測量社團(tuán)組織行政化程度的基礎(chǔ)上，深入探究社團(tuán)行政化問題的成因及其治理路徑。

二、社團(tuán)組織“行政化”程度測量

1.量表設(shè)計(jì)與抽樣方法

為了解社團(tuán)行政化問題的基本情況，筆者首先對廣州市民間組織管理局、廣州市警察協(xié)會、廣州青年志愿者協(xié)會等部門進(jìn)行了深度訪談。社團(tuán)行政化一方面表現(xiàn)為政府對社團(tuán)的嚴(yán)格控制，另一方面表現(xiàn)為社團(tuán)對政府的強(qiáng)烈依賴，在控制與依賴兩種力量的共同引導(dǎo)下，社團(tuán)的行政、人事和運(yùn)作方式等方面表現(xiàn)出準(zhǔn)科層式的基本特征，在某種程度上社團(tuán)已經(jīng)化身為代替政府實(shí)現(xiàn)部分職能的“副手”。從宏觀上而言，則是表現(xiàn)為政府掌控社會的單一型權(quán)力格局。

由于缺少成熟的量表可以借鑒，本文在借鑒現(xiàn)有文獻(xiàn)相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了測量社團(tuán)行政化程度的初步量表。其內(nèi)容主要包括：社團(tuán)組織“內(nèi)部行政化”程度，主要包括在人事、資源和組織運(yùn)行三方面社團(tuán)與政府部門之間的互動(dòng)情況；社團(tuán)組織“外部行政化”程度，主要包括政府對社團(tuán)的控制以及社團(tuán)對政府的依賴。隨后筆者又對人力資源管理協(xié)會、注冊會計(jì)師協(xié)會等十家社團(tuán)進(jìn)行了試調(diào)查，以便測量該量表的效度與信度。通過開展試調(diào)查，也發(fā)現(xiàn)了量表設(shè)計(jì)中存在的種種不足，筆者對此進(jìn)行了修正及完善，以圖進(jìn)一步強(qiáng)化量表的有效性（見表1）。

表1 社團(tuán)組織行政化測量量表

本研究選擇的抽樣框?yàn)閺V州市民間組織管理局提供的社團(tuán)組織名冊，根據(jù)名冊記錄，在民間組織管理局登記備案的市級社團(tuán)共計(jì)707個(gè)。以理事長年齡來估算均方差和樣本數(shù)。在試調(diào)查中，理事長年齡的最大值域是88歲，最小值域是43歲；標(biāo)準(zhǔn)差為極差的 1/6，即 =7.5。置信水平在95%，誤差3歲，根據(jù)樣本均數(shù)來確定的樣本數(shù)是29個(gè)[13]。基于樣本類別復(fù)雜性的考量，本研究將樣本數(shù)擴(kuò)大為70個(gè)。在將樣本抽選間隔設(shè)置為10的基礎(chǔ)上，本研究針對總體中的各社團(tuán)組織開展隨機(jī)等距抽樣。問卷調(diào)查完成后，本研究測算了樣本精度，據(jù)此推斷樣本調(diào)查結(jié)果可以定量地推論廣州市社團(tuán)的總體情況。

2.基本結(jié)論：政府與社團(tuán)組織聯(lián)系緊密

通過問卷調(diào)查，在對社團(tuán)組織的成立方式、人事關(guān)系等相關(guān)數(shù)據(jù)開展統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，本研究發(fā)現(xiàn)政府與社團(tuán)組織的聯(lián)系十分緊密，社團(tuán)組織行政化問題確實(shí)是普遍存在的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為如下方面：

第一，政府是社團(tuán)組建的重要“推手”。一方面，大多數(shù)社團(tuán)是由政府組織創(chuàng)建的。調(diào)查顯示，62.3%的社團(tuán)有官方背景，19.8%的社團(tuán)是事業(yè)單位組建的。16.7%的社團(tuán)主要是為下轄會員單位以及依托單位的工作對象提供服務(wù)。然而，值得注意的是，社團(tuán)的依托單位以政府職能部門為主。另一方面，政府的工作需要是社團(tuán)組建的重要原因。51.4%的社團(tuán)是基于承接政府職能轉(zhuǎn)移的目的建立起來的，36.3%的社團(tuán)是作為國家、省級社團(tuán)的分支機(jī)構(gòu)組建起來的，僅有18.5%的社團(tuán)是群眾自發(fā)組建的。

第二，社團(tuán)的組成成員多數(shù)有官方背景。首先，大部分社團(tuán)的負(fù)責(zé)人及主要領(lǐng)導(dǎo)是由具有官方背景的人士出任。問卷調(diào)查表明，有28個(gè)社團(tuán)的法人代表為地方局級干部，占比為40.0%；有41個(gè)社團(tuán)的理事長或會長為地方局級干部，占比為58.6%；有37個(gè)社團(tuán)的秘書長為處級干部，占比為52.9%。有6個(gè)社團(tuán)的法人代表是由市級領(lǐng)導(dǎo)兼任的，占比為8.6%；有8個(gè)社團(tuán)的法人代表是由市級領(lǐng)導(dǎo)兼任社團(tuán)理事長或會長，占比為11.4%。當(dāng)然，也有社團(tuán)組織負(fù)責(zé)人為民間背景的，但是這種只是少數(shù)現(xiàn)象。其次，問卷調(diào)查表明，多數(shù)社團(tuán)組織成員的人事編制是屬于公務(wù)員系統(tǒng)或事業(yè)單位的。43.2%的社團(tuán)成員是公務(wù)員編制；19.7%的社團(tuán)成員是事業(yè)單位編制（參照公務(wù)員管理）；有31.2%的社團(tuán)的在崗人員以事業(yè)單位編制為主；有8.7%的社團(tuán)的在崗人員以企業(yè)編制為主。再次，很多社團(tuán)的會員都是被強(qiáng)制吸納進(jìn)入的法定會員①王穎將社團(tuán)會員分為法定會員和自致會員兩類。法定會員即個(gè)體或組織一旦從事某類社會活動(dòng)或承擔(dān)著某種社會角色，即被強(qiáng)制性地納入某一社團(tuán)組織之中，其成員資格隨著該種社會活動(dòng)的完結(jié)或社會角色的中斷而消失，如法官學(xué)會的會員為全市的法官。自致會員是指社會個(gè)體或組織通過提交申請并經(jīng)過資格審查等專門手續(xù)被接納為會員。社團(tuán)與法定會員的關(guān)系更傾向于垂直的管理與被管理關(guān)系；而自致會員組成的社團(tuán)則更接近出于興趣或利益關(guān)系自愿結(jié)合的共同體。，這些法定會員與社團(tuán)之間屬于上下級關(guān)系[14]。調(diào)查結(jié)果顯示，屬于法定會員的社團(tuán)占比為44.8%。由于被強(qiáng)制吸納進(jìn)入社團(tuán)，許多法定會員甚至是在未知狀態(tài)下被某些社團(tuán)組織自動(dòng)吸納為會員，這部分人對該社團(tuán)的工作內(nèi)容、運(yùn)行機(jī)制缺少認(rèn)知，甚至很多會員從未出席過社團(tuán)開展的活動(dòng)。本文認(rèn)為，法定會員占比過高是當(dāng)前社團(tuán)活力較差、社會認(rèn)知度不高、信任感較低的重要原因。

第三，政府成為社團(tuán)所需物質(zhì)資源的主要提供者。一方面，政府為大部分社團(tuán)提供了辦公場所及辦公用品。調(diào)查結(jié)果顯示，59.8%的社團(tuán)的辦公場地是由政府提供的，23.2%的社團(tuán)的辦公場地由企事業(yè)單位提供，依靠自身力量籌備辦公場地的社團(tuán)僅占11.5%。由政府提供辦公物品的社團(tuán)占比為64.2%，由企事業(yè)單位提供辦公物品的社團(tuán)占比為24.3%，僅有13.1%的社團(tuán)依靠自身力量獲得辦公物品。另一方面，政府財(cái)政撥款已成為多數(shù)社團(tuán)經(jīng)費(fèi)的主要來源之一。多選變量的調(diào)查結(jié)果顯示，有69.2%的社團(tuán)得到政府的經(jīng)費(fèi)支持，而來源于企業(yè)的經(jīng)費(fèi)支持占比較低，這表明社團(tuán)與企業(yè)的協(xié)作發(fā)展關(guān)系還有待進(jìn)一步完善，值得注意的是，32.4%的社團(tuán)已經(jīng)開展了一些盈利性的活動(dòng)。社團(tuán)區(qū)別于營利性組織的重要特征是“非分配約束”，這意味著它不能把獲得的凈收入分配給予組織負(fù)責(zé)人及主要領(lǐng)導(dǎo)成員，社團(tuán)的盈利總額必須全部用于社團(tuán)組織的未來發(fā)展[15]。然而需要指出的是，社團(tuán)通過為工作對象提供服務(wù)獲取收入，可以降低其對政府的資源依賴程度，這對于維系社團(tuán)的獨(dú)立性自主性是有一定裨益的。

三、社團(tuán)組織“行政化”本源探究

1.社團(tuán)行政化是政府運(yùn)作慣性的結(jié)果

通過調(diào)查，本文發(fā)現(xiàn)，政府作為社團(tuán)的主要發(fā)起者，其影響力已經(jīng)深深嵌入到社團(tuán)組織的方方面面，絕大部分社團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)人是由政府官員兼任的，絕大部分社團(tuán)的工作人員是公務(wù)員或事業(yè)單位編制，政府還為大部分社團(tuán)提供了辦公場所、辦公物品和辦公經(jīng)費(fèi)。從這個(gè)角度來說，政府在社團(tuán)的成長與發(fā)展過程中占據(jù)著主導(dǎo)地位。

社團(tuán)的行政化是政府組織運(yùn)作慣性的直接結(jié)果。有研究指出，改革開放以前，中國的基本形態(tài)是“大政府，小社會”模式，政府行為深深嵌入到經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域[16]。1978年以后，國家與社會關(guān)系得以重塑，深化行政體制改革、實(shí)現(xiàn)部分政府職能轉(zhuǎn)移等改革路徑意味著國家將權(quán)力邊界予以縮小的嘗試，社會成員的活動(dòng)范圍及空間逐漸擴(kuò)張。政府也認(rèn)識到，大量的社會服務(wù)職能應(yīng)該讓渡給社會中的社團(tuán)來承擔(dān)。然而一直以來，政府大包大攬的管理格局具有極強(qiáng)的慣性能量，這導(dǎo)致政府在放權(quán)方面很難一步到位。特別需要指出的是，很多社團(tuán)都具有官方背景，在人事管理、日常運(yùn)作、資源汲取等方面都難以在短時(shí)間內(nèi)與政府相剝離。正如有研究指出，對于社團(tuán)快速發(fā)展的基本情況，政府持一種矛盾心態(tài)：一方面，政府意識到在職能轉(zhuǎn)型過程中轉(zhuǎn)移部分社會功能的必要性；另一方面，政府又擔(dān)心一旦全部放手，會失去對社團(tuán)的控制[17]。這樣一來，就產(chǎn)生了借助社團(tuán)承接政府職能的資源需求與社會控制需求間的持久沖突。這一現(xiàn)狀決定了政府對社團(tuán)的放權(quán)是一個(gè)相當(dāng)長的過程，不可能一蹴而就。

2.社團(tuán)能力普遍低下也導(dǎo)致社團(tuán)行政化問題的顯現(xiàn)

根據(jù)《公益藍(lán)皮書——中國公益發(fā)展報(bào)告（2011）》的調(diào)查，目前，我國大多數(shù)社團(tuán)組織的績效評估分?jǐn)?shù)都很低，難以在社會管理體制創(chuàng)新中發(fā)揮其應(yīng)有功效。這主要表現(xiàn)為：社團(tuán)組織的發(fā)展普遍缺乏規(guī)劃性，社團(tuán)組織的日常運(yùn)行制度不健全，活動(dòng)領(lǐng)域單一且沒有新意，資源汲取水平低下[18]。改革開放前中國國家與社會的關(guān)系是國家集權(quán)主義，社團(tuán)的發(fā)育本身就很不充分，與構(gòu)建政府與社團(tuán)組織伙伴關(guān)系的要求相距甚遠(yuǎn)。政府向社團(tuán)讓渡管理空間不是一個(gè)單向度行為，社團(tuán)組織必須具備相應(yīng)的承接能力，唯此，社會管理才能被順利銜接起來，具有連續(xù)性。然而，問卷調(diào)查表明，我國社團(tuán)組織發(fā)展水平較低，缺乏組織自律能力，也沒有獨(dú)立拓展活動(dòng)空間的資源與能力。加上我國政府一以貫之的全能包辦式的管理理念，公益慈善事業(yè)和志愿精神尚未成為社會發(fā)展的主流，這也使得社團(tuán)的發(fā)展缺少社會基礎(chǔ)，很難與外界建立信任關(guān)系。從這一點(diǎn)上看，即便是政府認(rèn)識到放權(quán)的重要性，并希望社團(tuán)能承接部分政府職能，社團(tuán)也由于缺少能力及資源而無力擔(dān)負(fù)這一重任。

四、社團(tuán)組織“行政化”治理邏輯

1.在社團(tuán)的建設(shè)和發(fā)展過程中，政府應(yīng)準(zhǔn)確定位自身角色

根據(jù)調(diào)查結(jié)果并結(jié)合訪談資料來看，只有政府明確自身在社會建設(shè)中的位置，并有區(qū)別性的對待民辦和官辦社團(tuán)，社團(tuán)組織才有可能進(jìn)入良性的建設(shè)與發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

對于民辦社團(tuán)，政府應(yīng)著重加強(qiáng)他們在社會上的生存和發(fā)展能力。當(dāng)前我國“強(qiáng)政府、弱社會”的環(huán)境決定了社團(tuán)難以實(shí)現(xiàn)自給自足，而是需要緊緊依附于政府以汲取其所需要的資金、辦公場地等物質(zhì)資源。然而，政府的扶持與協(xié)助應(yīng)該以強(qiáng)調(diào)和保證社團(tuán)組織的獨(dú)立自主性為基礎(chǔ)，否則過多的支持與干預(yù)將會破壞社團(tuán)組織獨(dú)立發(fā)展的空間與能力，這與利用作為第三部門的社團(tuán)組織為社會建設(shè)服務(wù)的宗旨相違背。此外，社團(tuán)與政府之間的非對稱依賴關(guān)系將會導(dǎo)致社團(tuán)在發(fā)展過程中偏離甚至扭曲其目標(biāo)，即為了有效地汲取各種必需資源，社團(tuán)組織會更加注重滿足政府完成行政任務(wù)的需要而忽視其在社會建設(shè)中理應(yīng)發(fā)揮的功能。因此，政府在為民辦社團(tuán)提供了必要的生存條件后，應(yīng)鼓勵(lì)民辦社團(tuán)充分發(fā)揮自身潛力，與社會環(huán)境相融合。

對于官辦社團(tuán)，政府應(yīng)著重給予他們獨(dú)立的發(fā)展空間。誠然，政府作為社團(tuán)的發(fā)起者有其必要性，然而，在社團(tuán)的發(fā)展過程中政府給予太多干涉，則會導(dǎo)致官辦社團(tuán)逐漸僵化，成為“二政府”或“準(zhǔn)政府”，也很難對政府行為起到約束和監(jiān)督作用。這樣一來，官辦社團(tuán)就會成為與行政機(jī)構(gòu)類似的準(zhǔn)科層式組織。一方面，政府在不斷的開展機(jī)構(gòu)改革和職能精簡；另一方面，政府又將大量的人力與物力資源投放到社團(tuán)組織，這實(shí)際上是間接性地?cái)U(kuò)展了政府機(jī)構(gòu)的行為與組織邊界。此外，如果政府組建社團(tuán)使之僅僅為自身提供服務(wù)而非參與社會建設(shè)，則官辦社團(tuán)將停留于成為政府的延伸部門，無法承載建設(shè)公民社會的重任。從這個(gè)角度來說，政府不僅要組建社團(tuán)，更為重要的是要對自身權(quán)力范圍進(jìn)行約束和設(shè)限，以便給予社團(tuán)組織獨(dú)立自主的發(fā)展氛圍。

2.適度的行政化有利于社團(tuán)組織建設(shè)和發(fā)展

正如有研究指出，官民二重性一方面降低了由單個(gè)社會成員組建社團(tuán)組織的成本，另一方面，在將社團(tuán)推向社會之后，如果施以正確引導(dǎo)，順利承接政府職能，又可以使政府節(jié)約行政成本；此外，社團(tuán)一旦形成以后，就具有了相對獨(dú)立性。從這個(gè)意義上說，這種官民二重性有其正面效應(yīng)，它給社團(tuán)傾注了大量活力，如果予以合理規(guī)劃，則能實(shí)現(xiàn)政府、社團(tuán)與社會之間的良性合作態(tài)勢。結(jié)合訪談資料筆者也發(fā)現(xiàn)，行政化程度對社團(tuán)組織的影響不完全是負(fù)面的，有其復(fù)雜性。一定程度的行政化有利于社團(tuán)的發(fā)展，特別是在中國“強(qiáng)政府、弱社會”的背景之下，如果沒有政府的支持，社團(tuán)的生存空間將大幅縮小，其資源獲取能力也會受到極大限制。此外，正如North在研究制度變遷時(shí)指出，這一過程存在路徑依賴問題[19]，即原有的制度路徑存在一定慣性，即便現(xiàn)有的制度選擇已經(jīng)實(shí)施，制度變遷仍然會遵循原有運(yùn)作方式及路徑，甚至被“鎖定”在某種無效率的狀態(tài)而導(dǎo)致制度變遷行為的停滯。我國政府以往包攬一切的制度形態(tài)對分權(quán)式政府職能轉(zhuǎn)移的路徑選擇具有一定的限制及約束作用，從這個(gè)意義上說，社團(tuán)的行政化是社團(tuán)建設(shè)不得已的路徑選擇。

結(jié)語

相對于社團(tuán)而言，自身弱小的現(xiàn)狀催生其依賴政府的現(xiàn)實(shí)需要。而相對于政府而言，作為持有大量資源的強(qiáng)勢主體，也傾向于通過一定的制度安排介入社會機(jī)體，進(jìn)而提高對社會的掌控能力[20]。我國正歷經(jīng)著快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變革時(shí)期，這一特殊的時(shí)代背景也讓政府找到了新的使命。正如Kraus&Naughton所說，“國家權(quán)力再度出發(fā)了，以更為強(qiáng)勁的態(tài)勢，對剛剛從國家的直接控制解放出來的社會空間，施以規(guī)制性的和強(qiáng)迫性的管理”[21]。有學(xué)者認(rèn)為，政府的介入能夠避免社團(tuán)組織過于弱小而普遍衰敗的景象，也能為公民團(tuán)體的良性互動(dòng)創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)越的環(huán)境[22]。但是，當(dāng)政府干涉過甚時(shí)，則會損壞社團(tuán)組織與社會民眾之間的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不利于社會資本的累積，這會對社團(tuán)組織產(chǎn)生負(fù)面影響。福山就認(rèn)為，國家過多地介入社會內(nèi)部會削弱人們進(jìn)行自組織和協(xié)作的能力[23]。因此，全能國家會對社團(tuán)組織產(chǎn)生“排擠效應(yīng)”。

綜上所述，政府在社團(tuán)組織管理中的作用是好壞參半的。的確，政府給予的各種資源能幫助弱小的社團(tuán)組織順利的成長，政府的強(qiáng)勢引導(dǎo)也能有效地提高社團(tuán)組織的治理水平；然而，政府的過度干涉會侵害原本脆弱的社團(tuán)組織，使其變化成為政府的編外機(jī)構(gòu)，最終導(dǎo)致社團(tuán)距離良性的發(fā)展軌道越來越遠(yuǎn)。因此，一方面，政府需要準(zhǔn)確定位自身角色，以便給予社團(tuán)組織更多發(fā)展資源，獲取更多承擔(dān)公共服務(wù)的機(jī)會；另一方面，在社團(tuán)組織尚還弱小的背景下，適度的行政化有益其拓展行動(dòng)空間。

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