楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)居民行為及影響因素實(shí)證研究

張國超

（武漢工業(yè)學(xué)院 藝術(shù)與傳媒學(xué)院，湖北 武漢430023）

作為中國東周時(shí)期楚國郢都故址，楚紀(jì)南故城遺址在楚文化遺產(chǎn)研究體系中有著非常重要的地位。但與此不相稱的是，目前國內(nèi)學(xué)界對(duì)楚紀(jì)南故城遺址的研究仍非常薄弱。雖有郭德維[1]、蘇瑩瑩[2]、黃渺淼[3]分別從遺址復(fù)原、遺址布局和城建思想進(jìn)行研究，但都是從歷史的視角切入，缺乏對(duì)楚紀(jì)南故城遺址現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)注。官信、鄭忠華、龍永芳三位學(xué)者[4]注意到這一問題，并從現(xiàn)實(shí)的角度研究了楚紀(jì)南故城遺址周邊古墓群的保護(hù)管理現(xiàn)狀與對(duì)策，但由于忽視了對(duì)保護(hù)或破壞的微觀主體——遺址區(qū)內(nèi)居民行為及影響因素的關(guān)注，使得相關(guān)問題的研究缺乏深度。因此，對(duì)楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)居民行為及影響因素進(jìn)行研究具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、楚紀(jì)南故城遺址保護(hù)歷程及現(xiàn)狀

楚紀(jì)南故城位于湖北省荊州市紀(jì)南鎮(zhèn)，南距荊州城約4公里，占地16.10平方公里。城垣外有護(hù)城河繞城一周，與城內(nèi)的三條水系和城外的長湖相連，通過內(nèi)湖通往長江。城內(nèi)按功能不同分為宮殿區(qū)、金屬冶煉作坊區(qū)、制陶作坊區(qū)、居住區(qū)等。1961年，楚紀(jì)南故城列為國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位?！熬盼濉币詠?，對(duì)楚紀(jì)南故城進(jìn)行文物保護(hù)的主要工作目標(biāo)包括保護(hù)范圍禁止動(dòng)土基本建設(shè)、保護(hù)建筑臺(tái)基遺址、保護(hù)土城垣、禁止種植開荒等?，F(xiàn)遺址區(qū)內(nèi)絕大部分都是水田，城垣頂上、坡上只許種草和有限的樹木，不許翻耕，以防止水土流失。

“十一五”時(shí)期，隨著國家對(duì)大遺址保護(hù)工作的日益重視，對(duì)楚紀(jì)南故城的保護(hù)也進(jìn)入加速期。2005年，楚紀(jì)南故城被列入國家第一批大遺址名單，成為我國最重要的36處古遺址之一。2006年財(cái)政部、國家文物局將其列入100處大遺址保護(hù)項(xiàng)目庫。2010年1月，《楚紀(jì)南故城遺址區(qū)保護(hù)總體規(guī)劃綱要》編制完成并獲國家文物局審批。2010年3月，國家文物局與湖北省人民政府簽訂了《大遺址保護(hù)荊州片區(qū)共建協(xié)議書》，將包括楚紀(jì)南故城在內(nèi)的遺址納入大遺址保護(hù)荊州片區(qū)，并將片區(qū)建設(shè)納入國家文物事業(yè)發(fā)展十二五發(fā)展規(guī)劃、湖北省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要中。2010年10月，楚紀(jì)南故城考古遺址公園獲國家文物局批準(zhǔn)立項(xiàng)建設(shè)。同年11月，湖北省政府批準(zhǔn)同意設(shè)立荊州楚紀(jì)南故城大遺址保護(hù)區(qū)，其作為荊州市政府的派出機(jī)構(gòu)專司楚紀(jì)南故城大遺址保護(hù)管理。

近年來，楚紀(jì)南故城遺存雖然受到道路穿越、挖池養(yǎng)魚、農(nóng)業(yè)耕作、房屋占?jí)?、拓寬溝渠、不?dāng)植樹、當(dāng)代盜掘、湖水侵蝕等因素影響，但經(jīng)《楚紀(jì)南故城遺址區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》課題組2010年1月評(píng)估發(fā)現(xiàn)，遺址本體完整性、真實(shí)性、本體延續(xù)性、遺存環(huán)境保存均較好；且荊州市政府對(duì)文物保護(hù)工作十分重視，市文物局在文物管理工作方面積極探索、盡職盡責(zé)，管理情況也較好。當(dāng)然，其不利因素也是存在的。展示僅限為可移動(dòng)文物的展示，不可移動(dòng)文物的展示尚未開展，利用情況一般；考古調(diào)查和發(fā)掘多為配合工程建設(shè)進(jìn)行，主動(dòng)研究性考古調(diào)查研究較少，研究情況一般。[5]

二、楚紀(jì)南故城遺址保護(hù)區(qū)內(nèi)居民生活滿意度及行為特征調(diào)查

所謂滿意，是指一個(gè)人因?yàn)檫_(dá)到某個(gè)目標(biāo)而產(chǎn)生的一種心理感受或心理狀態(tài)，包括認(rèn)知、情感、態(tài)度、情緒、愿望和信念等。居民生活滿意度是居民對(duì)生活的期望與實(shí)際生活質(zhì)量的比較。作為構(gòu)成居民生活滿意度的核心變量，居民對(duì)生活質(zhì)量的感知反映甚至影響著他們對(duì)遺址的保護(hù)態(tài)度和行為。

（一）遺址區(qū)內(nèi)外居民生活滿意度調(diào)查

為了研究遺址區(qū)內(nèi)居民保護(hù)態(tài)度和行為，2012年7月，筆者對(duì)楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)及周邊居民進(jìn)行入戶訪談和問卷調(diào)查，在對(duì)楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)外居民主觀滿意度問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)遺址區(qū)內(nèi)外居民的生活質(zhì)量進(jìn)行了比較分析。此次調(diào)查在遺址區(qū)內(nèi)共發(fā)放問卷180份，回收174份，有效回收率為96.7%；遺址區(qū)周邊共發(fā)放問卷180份，回收170份，有效回收率為94.4%。

由表1可知，遺址區(qū)內(nèi)18～25歲居民所占比例相對(duì)較小，這說明該年齡段居民在本地就業(yè)的機(jī)會(huì)較少，外出務(wù)工的較多；遺址區(qū)內(nèi)高中以上學(xué)歷的居民明顯低于區(qū)外，而初中及初中以下文化水平的居民則明顯多于區(qū)內(nèi)，這說明遺址區(qū)內(nèi)居民文化素質(zhì)相對(duì)較低；從職業(yè)結(jié)構(gòu)來看，遺址區(qū)內(nèi)多數(shù)居民仍從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（水稻種植），而區(qū)外居民的職業(yè)則呈現(xiàn)多元化特征；在收入統(tǒng)計(jì)方面，遺址區(qū)內(nèi)高收入（2000元以上）居民群體明顯低于區(qū)外。調(diào)查數(shù)據(jù)說明，遺址區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平明顯滯后于遺址周邊地區(qū)。

表1 楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)外居民人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征比較

（二）遺址區(qū)內(nèi)外居民生活滿意度比較

在問卷設(shè)計(jì)中，[6]筆者分別設(shè)計(jì)了“非常滿意”、“比較滿意”、“一般”、“ 不太滿意”、“很不滿意”五檔，請(qǐng)被調(diào)查者按照此標(biāo)準(zhǔn)給表中的選項(xiàng)打分，然后用SPSS軟件進(jìn)行頻度分析，計(jì)算平均得分，結(jié)果見表2。

由表2可知，楚紀(jì)南故城遺址區(qū)外居民的平均滿意度高于區(qū)內(nèi)居民的滿意度（差值為0.2822）。就每一單項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)來看，遺址區(qū)外居民的滿意度均比區(qū)內(nèi)居民的滿意度高。

在運(yùn)用李克特五點(diǎn)量表進(jìn)行滿意度調(diào)查中，參考國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，[7][8]刻度為l～5的李克特量表得分均值在1～2.5之間表示低滿意度，2.5～3.5之間表示中滿意度，3.5～5之間表示高滿意度。據(jù)此判斷，楚紀(jì)南故城遺址區(qū)外居民達(dá)到高滿意度的有三項(xiàng)，其余顯示為中滿意度；區(qū)內(nèi)居民沒有高滿意度，均為中滿意度。這說明區(qū)外居民的滿意度明顯高于區(qū)內(nèi)，遺址區(qū)內(nèi)外居民的生活質(zhì)量和滿意度有著顯著差異。

表2 楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)外居民對(duì)生活滿意度的評(píng)價(jià)比較

就遺址區(qū)內(nèi)外居民生活質(zhì)量和滿意度的差異程度而言，“上學(xué)方便程度滿意度”差異最大，其后依次是 “業(yè)余娛樂生活滿意度”、“家庭經(jīng)濟(jì)收入滿意度”、“購物方便滿意度”、“看病方便程度滿意度”、“工作和勞動(dòng)條件滿意度”、“周圍環(huán)境衛(wèi)生滿意度”、“生活滿意度”、“住房狀況滿意度”，“周圍交通狀況滿意度”差異最小。數(shù)據(jù)顯示，遺址區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后，致使居民在孩子求學(xué)、業(yè)余娛樂、家庭經(jīng)濟(jì)收入、購物、看病和就業(yè)等方面與區(qū)外相比差異最為顯著，這成為影響楚紀(jì)南故城遺址區(qū)居民生活質(zhì)量的重要因素。這些因素也說明，在楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)遺址保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并不協(xié)調(diào)。

（三）遺址區(qū)內(nèi)居民行為特征

正是由于遺址區(qū)內(nèi)居民的生活滿意度明顯低于區(qū)外，才導(dǎo)致遺址區(qū)內(nèi)居民行為具有以下特征：

1.對(duì)遺址保護(hù)政策存在抵觸情緒

在問及“遺產(chǎn)保護(hù)是否限制了您經(jīng)濟(jì)發(fā)展”時(shí)，42.5%的居民回答 “是”，30.5%的居民回答 “不好說”，只有27%的居民做出了否定的回答。這說明，長期的遺產(chǎn)保護(hù)限制了遺址區(qū)內(nèi)居民的生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)收入，大多數(shù)居民對(duì)于現(xiàn)行的遺址保護(hù)管理政策抱有強(qiáng)烈的抵觸情緒，有的甚至上升為對(duì)政府的不滿，這會(huì)直接威脅到遺址安全。

在問及“您是否對(duì)遺址區(qū)內(nèi)未來的發(fā)展抱有信心”時(shí)，49.4%的居民“半信半疑”，11.5%的表示“沒有信心”，兩者合計(jì)比例（60.9%）明顯大于表示“有信心”的比例（39.1%）。這說明遺址區(qū)內(nèi)多數(shù)居民對(duì)所在區(qū)域的認(rèn)同感較低，對(duì)遺址區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展前景信心不足，這會(huì)進(jìn)一步加劇他們對(duì)遺址保護(hù)管理政策的抵觸。

2.遺產(chǎn)保護(hù)意識(shí)與知識(shí)薄弱

居民在遺址區(qū)內(nèi)生產(chǎn)和生活，和遺址保護(hù)有一定程度的沖突，容易對(duì)遺址造成破壞，因此強(qiáng)烈的遺產(chǎn)保護(hù)意識(shí)是居民遺址保護(hù)行為的重要前提。但在問及“您是否知道您現(xiàn)在住的地方或附近地下有大量的文物遺跡需要保護(hù)”時(shí)，51.7%的居民回答“否”，5.7%的居民回答“不清楚”，其合計(jì)比例（57.4%）明顯大于對(duì)此問題肯定回答的比例（42.5%）。同樣，在問及“您是否認(rèn)為您日常的生產(chǎn)、生活活動(dòng)破壞了文物遺址”和“您是否認(rèn)為您日常的生產(chǎn)、生活影響了遺址保護(hù)區(qū)的歷史與生態(tài)環(huán)境”時(shí)，否定和含糊的回答比例都大于肯定回答的比例。這些數(shù)據(jù)充分說明楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)居民的遺產(chǎn)保護(hù)意識(shí)和知識(shí)薄弱。

3.對(duì)遺址保護(hù)的參與程度低

當(dāng)遺址保護(hù)與居民自身利益發(fā)生沖突時(shí)，居民具有犧牲自身利益的意愿是居民能投身遺產(chǎn)保護(hù)的前提。當(dāng)問及“您是否愿意為了保護(hù)遺址而犧牲更好的生活條件”和“您是否愿意為了大遺址的保護(hù)而遷離您現(xiàn)在的居住地”時(shí)，“不愿意”的回答比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“愿意”的回答比例。由此可見，作為理性經(jīng)濟(jì)人，遺址區(qū)居民大多不愿因?yàn)檫z址保護(hù)而改變其追求利益最大化的正常行為。區(qū)內(nèi)居民雖然為遺址保護(hù)做出了犧牲，付出了經(jīng)濟(jì)成本與機(jī)會(huì)成本，但這種犧牲并未強(qiáng)化其遺產(chǎn)保護(hù)態(tài)度，更未進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為具體的遺產(chǎn)保護(hù)行為。

三、紀(jì)南城遺址區(qū)內(nèi)居民行為的影響因素分析

楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)居民生活滿意度和行為特征的出現(xiàn)絕非偶然，其背后有一些重要的影響因素在起支配作用。歸納起來，這些影響因素主要包括以下三個(gè)方面：

（一）遺產(chǎn)管理體制不暢

我國遺產(chǎn)管理的行政職能形成了由中央到地方各級(jí)人民政府文物主管部門構(gòu)成的管理體系，其典型特征可概括為“條塊結(jié)合、以塊為主、多級(jí)委托、業(yè)務(wù)交叉”。具體到楚紀(jì)南故城遺址管理而言，該遺址隸屬于荊州市荊州區(qū)紀(jì)南鎮(zhèn)管轄，內(nèi)有四個(gè)自然村，農(nóng)戶近一千五百戶。文物管理、保護(hù)利用和居民協(xié)調(diào)具體由紀(jì)南鎮(zhèn)文保所負(fù)責(zé)。紀(jì)南鎮(zhèn)文保所接受鎮(zhèn)政府和上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，是具有“條塊分割、職能交叉”特征的最基層文保機(jī)構(gòu)。隨著遺址區(qū)內(nèi)居民生產(chǎn)生活破壞活動(dòng)的加劇，這一專業(yè)管理機(jī)構(gòu)目前也面臨著機(jī)構(gòu)小、人員少、電子化監(jiān)控系統(tǒng)有限、保護(hù)手段單一落后（嚴(yán)防死守）和經(jīng)費(fèi)不足等問題。文保所囿于其級(jí)別、權(quán)限、資金、人力等條件的限制，僅能限于控制大的生產(chǎn)建設(shè)，而對(duì)農(nóng)村承包制農(nóng)戶的自發(fā)行為卻不能有效控制。同時(shí)，文管所日常管理與執(zhí)法協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，只有行政監(jiān)督權(quán)，缺乏執(zhí)法權(quán)，在懲處居民破壞活動(dòng)與村鎮(zhèn)違章企業(yè)建設(shè)等遺址危害性行為時(shí)通常要與城建、土地、規(guī)劃、公安等各部門進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)與合作。然而，在地方圖振興和區(qū)域求發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景下，以上限制“發(fā)展”的管理行動(dòng)并非一定能得到地方領(lǐng)導(dǎo)的支持與相關(guān)部門的配合。[9]所以，往往就在協(xié)調(diào)和溝通的過程中，遺址已經(jīng)遭受實(shí)質(zhì)性的破壞。

（二）遺址保護(hù)政策的限制

目前，湖北省的城鎮(zhèn)化率已達(dá)51.8%，進(jìn)入城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。楚紀(jì)南故城遺址區(qū)距離荊州市區(qū)4公里，地處城市邊緣區(qū)，周邊地區(qū)受城市發(fā)展的影響，居民生活水平應(yīng)隨著城市發(fā)展正常提高，但據(jù)《楚紀(jì)南故城遺址區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》顯示，紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)被劃定為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)、建設(shè)控制地帶、環(huán)境控制區(qū)、地下文物埋藏區(qū)等幾個(gè)部分，各類生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)受到嚴(yán)格限制。[1]根據(jù)《文物保護(hù)法》規(guī)定，在楚紀(jì)南故城遺址這樣的國家重點(diǎn)保護(hù)區(qū)基本上不能破土，耕作時(shí)深度不能超過0.5米。此項(xiàng)規(guī)定使得遺址上不能深耕、養(yǎng)魚，只能從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（水稻種植）；不能辦學(xué)校，學(xué)生只能到區(qū)外的學(xué)校上學(xué)；不能建超市和醫(yī)院，居民日常購物和就醫(yī)大多依賴于村內(nèi)小賣部和私人診所；不能建造游樂場所及相關(guān)娛樂設(shè)施，居民平日娛樂生活大多以看電視、打麻將、打牌、下棋等活動(dòng)為主等，致使遺址區(qū)內(nèi)發(fā)展和周圍地區(qū)差距越來越大，很容易使遺址區(qū)內(nèi)的居民產(chǎn)生強(qiáng)烈的心理落差。此種心態(tài)，使居民對(duì)政府和規(guī)劃部門的一些保護(hù)性調(diào)控政策產(chǎn)生抵觸情緒。而求發(fā)展、圖改進(jìn)的愿望又促使他們進(jìn)行著一些個(gè)體的改造行為，但這種缺乏技術(shù)指導(dǎo)和財(cái)力支持的改造現(xiàn)象對(duì)遺址是一種漸進(jìn)式破壞，不但改造本身收效甚微，更影響了遺址區(qū)的整體開發(fā)進(jìn)程，使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高緩慢。[6]

（三）利益主體的多重博弈

目前，在楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)從事文物考古發(fā)掘工作的單位既有中央級(jí)別的也有省市級(jí)別的，發(fā)掘出土的文物大都上繳省市或中央有關(guān)文物管理部門收藏和保管，基本上不與遺址區(qū)內(nèi)居民發(fā)生聯(lián)系。居民不但要承擔(dān)生產(chǎn)建設(shè)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，而且還要繳納每年每人每畝地1元的文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)。遺址保護(hù)及發(fā)掘的文物不但不能給當(dāng)?shù)卣叭罕妿硇б妫?dāng)?shù)卣腿罕姙檫z址保護(hù)和文物的發(fā)掘所付出的代價(jià)還得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，形成了事實(shí)上的不公平現(xiàn)象。這種現(xiàn)象極大地影響了地方政府對(duì)遺址保護(hù)的積極性，很難讓他們?cè)谟幸庾R(shí)地進(jìn)行遺址保護(hù)的同時(shí)再去改善居民的生活。由以上分析可知，各利益主體對(duì)待遺址保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的想法和做法是不一樣的：中央政府存有保全觀念，實(shí)行“凍結(jié)”措施；地方政府呈消極態(tài)度，實(shí)行限制政策；居民存有發(fā)展愿望，實(shí)施改造行為。各方觀念不統(tǒng)一，步調(diào)不一致，呈現(xiàn)多重博弈，必然出現(xiàn)遺址區(qū)不能協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)象。[6]由此可見，遺址保護(hù)若不關(guān)注區(qū)域發(fā)展與民生問題，將難以實(shí)現(xiàn)對(duì)遺址完整有效的保護(hù)。保護(hù)與發(fā)展的矛盾實(shí)質(zhì)上反映了文物保護(hù)整體利益與地方、居民個(gè)體利益之間的矛盾。如何在文物保護(hù)的基礎(chǔ)上使居民生存發(fā)展不受影響，如何能通過區(qū)域利益的滿足激發(fā)個(gè)體力量主動(dòng)參與遺址保護(hù)，實(shí)現(xiàn)整體利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)利益的均衡與雙贏，這是一項(xiàng)艱巨的挑戰(zhàn)。

四、楚紀(jì)南故城遺址保護(hù)與區(qū)域和諧發(fā)展的對(duì)策建議

根據(jù)楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)居民行為的特征及影響因素，以遺址區(qū)域和諧發(fā)展為目標(biāo)，筆者提出如下對(duì)策建議。

（一）建立楚紀(jì)南故城大遺址保護(hù)特區(qū)

在我國目前的遺產(chǎn)管理體制下，遺址保護(hù)是一項(xiàng)綜合性工作，需要地方政府許多職能部門的配合。如果立法、土地、建設(shè)、公安等部門和文物部門配合協(xié)調(diào)不力，居民的生產(chǎn)建設(shè)性破壞就不能及時(shí)制止。楚紀(jì)南故城大遺址周邊古墓群被分割歸屬不同的行政轄區(qū)，形成條塊分割、各自為政的局面。文保所由于自身行政級(jí)別太低，很難協(xié)調(diào)相關(guān)部門參與到遺址保護(hù)中，形成保護(hù)的合力。此種現(xiàn)實(shí)不僅嚴(yán)重制約著遺址保護(hù)管理工作質(zhì)量和效率的提高，也影響著遺址經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的發(fā)揮。因此，必須根據(jù)楚紀(jì)南故城遺址區(qū)管理的實(shí)際需要，建立健全遺址管理機(jī)構(gòu)，提高其級(jí)別和權(quán)威性，并積極吸收當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)團(tuán)體和群眾參與遺址的保護(hù)與管理。在此，建議借鑒武當(dāng)山特區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整現(xiàn)有遺址的行政區(qū)劃，提高遺址管理機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別，設(shè)立楚紀(jì)南故城大遺址保護(hù)特區(qū)，成立特區(qū)管委會(huì)，將文物、規(guī)劃、國土資源、發(fā)改委、公安、旅游等相關(guān)部門作為成員單位。管委會(huì)作為該特區(qū)的政府機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)管理大遺址保護(hù)特區(qū)范圍內(nèi)遺址保護(hù)與城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理等協(xié)調(diào)工作，結(jié)合湖北省政府提出的生態(tài)區(qū)建設(shè)規(guī)劃，以考古遺址公園的建設(shè)為突破口，改善遺址區(qū)內(nèi)的人文景觀和生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)遺址保護(hù)區(qū)與周邊地區(qū)的和諧發(fā)展。[4]目前，在完善管理機(jī)構(gòu)方面，荊州市已經(jīng)報(bào)請(qǐng)湖北省政府批準(zhǔn)成立了荊州楚紀(jì)南故城大遺址管理委員會(huì)，為荊州市政府派出機(jī)構(gòu)，與荊州海子湖生態(tài)文化旅游區(qū)合署辦公（一套班子，兩塊牌子）。與此同時(shí)，荊州市將市文物局升格為直屬政府的正處級(jí)機(jī)構(gòu)，實(shí)行人、財(cái)、物獨(dú)立運(yùn)行的行政體制，并新設(shè)了市文物考古勘探大隊(duì)、市文物行政執(zhí)法大隊(duì)以及公安部門的文物案件偵查中隊(duì)等機(jī)構(gòu)，形成了集文物保護(hù)、行政、執(zhí)法于一體的文物行政體制。但是，筆者認(rèn)為，“楚紀(jì)南故城大遺址管理委員會(huì)”還不能等同于“楚紀(jì)南故城大遺址保護(hù)特區(qū)管理委員會(huì)”，前者只是市政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，不具備縣一級(jí)政府的職能，而后者則應(yīng)該具備縣一級(jí)政府的職能。因此，“楚紀(jì)南故城大遺址保護(hù)特區(qū)管理委員會(huì)”才是目前楚紀(jì)南故城大遺址保護(hù)最需要的遺產(chǎn)管理組織機(jī)構(gòu)。

（二）對(duì)遺址區(qū)內(nèi)居民保護(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)貼

外部性是指一個(gè)行為主體的行為對(duì)另一個(gè)行為主體造成影響，但是這種影響不是通過價(jià)格體系而是通過其他方式來影響的，從而造成私人邊際成本與社會(huì)邊際成本、私人邊際收益與社會(huì)邊際收益不相等，承受者卻沒有為之承擔(dān)應(yīng)有的成本費(fèi)用或沒有獲得應(yīng)有的報(bào)酬的現(xiàn)象，因此，按照外部性結(jié)果的不同，可將外部性區(qū)分為正外部性和負(fù)外部性。在正外部性情形中，由于行為產(chǎn)生的收益有相當(dāng)多的部分無法進(jìn)行市場交易，而為社會(huì)所共享，對(duì)于行為者而言是一種損失，這種損失必將影響其再次實(shí)施正外部性行為的積極性，因此，對(duì)正外部性行為，政府應(yīng)該實(shí)施校正性財(cái)政補(bǔ)貼，使行為者的私人邊際收益提高到與社會(huì)邊際收益相一致的水平，實(shí)現(xiàn)正外部性的內(nèi)在化。實(shí)質(zhì)上，財(cái)政補(bǔ)貼是一種激勵(lì)機(jī)制。

楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)居民因政策限制而形成的社會(huì)發(fā)展成本轉(zhuǎn)化社會(huì)收益，為區(qū)外居民所共享，其行為具有正外部性，但由于沒有地方財(cái)政補(bǔ)貼或財(cái)政補(bǔ)貼不到位，而導(dǎo)致部分區(qū)內(nèi)居民有一定的抵觸情緒，參與遺址保護(hù)積極性也低。因此，荊州市地方政府應(yīng)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出對(duì)居民進(jìn)行補(bǔ)貼。但是，由于楚紀(jì)南故城遺址保護(hù)需要投入巨大的人力、物力和財(cái)力，荊州市地方政府財(cái)力有限，往往會(huì)因資金不足而疏于對(duì)遺址保護(hù)投入，此種情況下，中央政府和湖北省政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起責(zé)任，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支出手段增加對(duì)荊州市政府楚紀(jì)南故城遺址保護(hù)資金的扶持，減輕地方政府保護(hù)遺址的資金壓力，調(diào)動(dòng)其保護(hù)積極性。由于購買性支出比轉(zhuǎn)移性支出具有更好的效果，政府除對(duì)楚紀(jì)南故城遺址保護(hù)中居民保護(hù)行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移性支出外，更要加大購買性支出力度，即通過投資保護(hù)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及對(duì)保護(hù)、利用等項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，這樣才會(huì)帶動(dòng)遺址區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)同發(fā)展。

（三）對(duì)遺址區(qū)內(nèi)居民破壞行為進(jìn)行懲治

遺址區(qū)內(nèi)居民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)對(duì)楚紀(jì)南故城遺址的生存和安全已形成直接威脅。目前，楚紀(jì)南故城遺址的保護(hù)力量僅限于能控制大的生產(chǎn)建設(shè)，但對(duì)于農(nóng)戶自發(fā)盲目的行為卻不能有效控制，增加保護(hù)力量又無經(jīng)費(fèi)。在這種情況下，區(qū)內(nèi)居民的各種涉及動(dòng)土的生產(chǎn)、生活活動(dòng)明顯加劇。近年來，隨著遺址區(qū)內(nèi)人口的增加，在城垣內(nèi)建住房、辦企業(yè)、埋墳、開墾、移植樹苗、開溝挖塘和在城墻上搭棚蓋房的事情時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重的過度墾殖、灌溉、取土積肥、挖魚塘、平整土地使原來埋藏較淺的文物遺跡受到了程度不等的摧殘，嚴(yán)重破壞了遺址原有的地形地貌，使古城垣越來越矮。此外，大量水田中水的下滲破壞了地下遺址層；荊襄公路和318國道就鋪設(shè)在城墻上，直接貫穿通過，長期的車輛行駛震動(dòng)造成了地下遺存的裂縫、坍塌；臨近遺址的207國道南北兩側(cè)分布著多家餐館、修理廠和部分企事業(yè)單位，每天會(huì)產(chǎn)生大量的生活和生產(chǎn)垃圾；在楚紀(jì)南故城遺址西側(cè)約百米的烽火臺(tái)附近，有多堆已被焚燒的塑料、海綿、玻璃瓶、皮革、布屑、石棉等垃圾。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，這些破壞行為產(chǎn)生的邊際社會(huì)成本理應(yīng)由行為者本人來承擔(dān)，但行為者卻把其轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)。因此，政府應(yīng)該通過征稅和罰款手段對(duì)這些負(fù)外部性的破壞行為進(jìn)行懲治，從而把負(fù)外部性內(nèi)在化。

在使用征稅手段對(duì)楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)居民的破壞行為進(jìn)行懲治前，應(yīng)對(duì)楚紀(jì)南故城遺址區(qū)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行充分的調(diào)查，找出保護(hù)區(qū)內(nèi)與區(qū)外居民在收入等方面差距的原因。由于區(qū)內(nèi)居民破壞遺址的生產(chǎn)和生活活動(dòng)的動(dòng)機(jī)在于改善自身物質(zhì)條件、消除區(qū)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)收入的巨大落差，因此，只需將征稅額制定在保護(hù)區(qū)內(nèi)外的收入差額上，使得居民進(jìn)行破壞行為的經(jīng)濟(jì)收益為零甚至為負(fù)，就可遏制其對(duì)遺址破壞的負(fù)外部性行為。為防止地方政府運(yùn)用手中的權(quán)力進(jìn)行尋租活動(dòng)，執(zhí)行保護(hù)區(qū)內(nèi)外各項(xiàng)調(diào)查的主體應(yīng)是與制定稅收額的政府部門無行政隸屬關(guān)系的非政府機(jī)構(gòu)。調(diào)查結(jié)果也應(yīng)該及時(shí)公開，供大眾監(jiān)督。與稅收一樣，罰款也可以運(yùn)用價(jià)格機(jī)制來調(diào)節(jié)私人成本，使之接近于社會(huì)成本，從而達(dá)到自動(dòng)地制約負(fù)外部性生產(chǎn)的目的。在運(yùn)用罰款這一舉措時(shí)，要事先盡可能全面地將涉及罰款的各項(xiàng)活動(dòng)詳細(xì)地列舉出來，并明確每一項(xiàng)活動(dòng)對(duì)應(yīng)的罰款標(biāo)準(zhǔn)，防止由于罰款過程中執(zhí)法個(gè)體的隨意性扭曲執(zhí)行罰款的本來目的。[10]

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