邵志強(qiáng)、臧淑敏

（宿遷市統(tǒng)計(jì)局 江蘇 宿遷 223800）

黨的十八大提出“城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量明顯提高”、“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”，對城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了新要求。地級宿遷市成立以來，隨著工業(yè)化水平的不斷提升，城鎮(zhèn)化也逐步提高，2012年城鎮(zhèn)化率突破50%，但隨之出現(xiàn)一些問題制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文對宿遷建市以來城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的內(nèi)在關(guān)系、城鎮(zhèn)化發(fā)展不足之處等方面進(jìn)行分析研究，結(jié)合城鎮(zhèn)化新要求，對推進(jìn)全市城鎮(zhèn)化發(fā)展提出建議。

一、建市以來城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程

城鎮(zhèn)化發(fā)展主要包括四個(gè)方面，即人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能的提升。地級宿遷市成立后，經(jīng)過16年的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平得到顯著提升。

1.城鎮(zhèn)化率顯著提升。截至2012年末，全市共有城鎮(zhèn)常住人口244.55萬人，比2000年增加了113.44萬人，年均增加9.45 萬人；城鎮(zhèn)化率達(dá)50.97%，比2000年提高25.07個(gè)百分點(diǎn)，年均提高2.09個(gè)百分點(diǎn)。市區(qū)（除沭陽、泗陽、泗洪三縣區(qū)域）城鎮(zhèn)化率達(dá)56.5%，比2000年提高25.49個(gè)百分點(diǎn)，年均提高2.12個(gè)百分點(diǎn)。中心城市建成區(qū)人口達(dá)52.39 萬人，是建市初期（14萬人）的3.74倍。

2.城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張。中心城市規(guī)模成倍擴(kuò)大。截至2012年末，中心城市已形成“一核多極”的發(fā)展模式，與建市初期的“一體兩翼”發(fā)展格局相比，城市規(guī)模成倍擴(kuò)大，中心城市建成區(qū)面積由建市初期第一次規(guī)劃修編時(shí)的17.4平方公里發(fā)展到第三次修編時(shí)的131.3平方公里。縣城規(guī)模顯著擴(kuò)大。截至2012年末，沭陽縣、泗陽縣和泗洪縣建成區(qū)面積分別達(dá)到60平方公里、35平方公里和32平方公里，分別是2001年的3倍、2.5倍和2.5倍。小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)面積也顯著擴(kuò)大，新建了街區(qū)和居民集中居住區(qū)，一部分臨近鎮(zhèn)區(qū)的村委會(huì)改成了居委會(huì)，2001-2011年十年間，全市220個(gè)村委會(huì)改成了居委會(huì)。

3.產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)。產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)兩個(gè)方面：一是二三產(chǎn)業(yè)的總量擴(kuò)張及對全市經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)份額提升；二是農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)的集中。2012年，宿遷市二三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值1288.06億元，是2000年的10.3倍；二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重達(dá)84.9%，比2000年提高22.8個(gè)百分點(diǎn)。二三產(chǎn)業(yè)總量擴(kuò)張，帶動(dòng)全社會(huì)就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向工商業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)化，從而促進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平的提升。各開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)配套能力顯著提升，工業(yè)企業(yè)向開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)集中，三產(chǎn)各行業(yè)也向城鎮(zhèn)集中。

4.城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量逐步提高。以規(guī)劃為指導(dǎo)，大力推進(jìn)中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中心城市和縣城框架進(jìn)一步拓展，新老城區(qū)的交通、綠化、給排水以及電信、供電、燃?xì)馀涮啄芰χ鸩教嵘?，老舊片區(qū)改造工作大力推進(jìn)，醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化娛樂等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展， “五城同創(chuàng)”工作深入推進(jìn)，城市建設(shè)和管理水平均得到顯著提升。同時(shí)，堅(jiān)持“鎮(zhèn)當(dāng)城建”理念，按照“三集中、三靠近” 原則（工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中。農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)按照靠近現(xiàn)有城鎮(zhèn)、靠近工業(yè)區(qū)、靠近商貿(mào)市場），提升小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套能力。

二、工業(yè)化對城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響分析

工業(yè)化是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。工業(yè)化的快速推進(jìn)，一方面促進(jìn)了勞動(dòng)力由農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)，由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集聚；另一方面為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了大量的物質(zhì)財(cái)富，為城鎮(zhèn)建設(shè)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，工業(yè)化發(fā)展水平?jīng)Q定了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

縱向看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程呈現(xiàn)顯著相關(guān)性，即工業(yè)化發(fā)展較快時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程總體上也較快。根據(jù)工業(yè)化發(fā)展階段的劃分，2000-2005年宿遷市處于農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化過渡階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中仍占有重要作用，這一時(shí)期城鎮(zhèn)人口年均增加4.98萬人，城鎮(zhèn)化率年均提高1.12個(gè)百分點(diǎn)； 2006年至今，宿遷市步入工業(yè)化初級階段，工業(yè)化進(jìn)程逐步加快，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位逐步確立，這一時(shí)期城鎮(zhèn)人口年均增加12.65萬人，城鎮(zhèn)化率年均提高2.78個(gè)百分點(diǎn)，明顯快于之前的五年。

表1 城鎮(zhèn)化率對二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重、人均GDP的彈性系數(shù)

從城鎮(zhèn)化率對二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重的彈性系數(shù)看，2001-2012年，二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重每提高1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率提高1.1個(gè)百分點(diǎn)。其中2006-2012年，二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重每提高1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率提高1.786個(gè)百分點(diǎn)，明顯高于2001-2005年的0.471。

從城鎮(zhèn)化率對人均GDP的彈性系數(shù)看，2001-2012年，人均GDP每增長1%，城鎮(zhèn)化率提高0.157個(gè)百分點(diǎn)。其中2006-2012年，人均GDP每增長1%，城鎮(zhèn)化率提高0.193個(gè)百分點(diǎn)，明顯高于2001-2005年的0.095。

橫向看，工業(yè)化發(fā)展水平高的地區(qū)城鎮(zhèn)化率也相應(yīng)較高。江蘇省蘇南已步入后工業(yè)化時(shí)期，蘇中已進(jìn)入工業(yè)化后期，而蘇北總體上處于工業(yè)化中期，從反映工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的三項(xiàng)指標(biāo)（人均GDP、二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重、城鎮(zhèn)化率）看，呈明顯相關(guān)性，即工業(yè)化發(fā)展水平較高的地區(qū)，城鎮(zhèn)化率也相對較高。從全省和十三市2012年數(shù)據(jù)看，城鎮(zhèn)化率和二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重的相關(guān)系數(shù)達(dá)0.8719，城鎮(zhèn)化率和人均GDP的相關(guān)系數(shù)達(dá)0.8917，反映出城鎮(zhèn)化率與這兩項(xiàng)指標(biāo)高度相關(guān)，且與人均GDP的相關(guān)性要更強(qiáng)一些，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本推動(dòng)力。

三、城鎮(zhèn)化推進(jìn)中需關(guān)注的幾個(gè)問題

宿遷市城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中也存在一些不容忽視的問題：

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍較薄弱。從與全省對比情況看，2005年，江蘇省城鎮(zhèn)化率首次超過50%，達(dá)50.5%，當(dāng)年江蘇人均GDP為24616元，二三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重達(dá)92.1%，工業(yè)占GDP的比重達(dá)50.8%。2012年，宿遷市城鎮(zhèn)化率也超過50%，達(dá)50.97%，當(dāng)年人均GDP為31717元，換算為2005年價(jià)格，為20500元，僅占2005年全省水平的83.3%；二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重和工業(yè)占GDP比重分別為84.9%和38.7%，比2005年全省低7.2個(gè)和12.1個(gè)百分點(diǎn)。從與全國對比情況看，2011年全國城鎮(zhèn)化率超過50%，達(dá)51.27%，當(dāng)年全國的人均GDP、二三產(chǎn)業(yè)占GDP比重、工業(yè)占GDP比重分別為35181元、90%和39.9%，比宿遷市2012年水平分別高3464元、5.1個(gè)百分點(diǎn)和1.2個(gè)百分點(diǎn)。

2.人口城鎮(zhèn)化的步伐滯后。2012年末，宿遷市城鎮(zhèn)化率已達(dá)到50.97%，但其中一部分人員并未真正實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，而是處于一種過渡階段：既是城鎮(zhèn)人口，但又未享受到城鎮(zhèn)人口的各種保障，戶籍上又是農(nóng)業(yè)人口，在農(nóng)村有承包地、宅基地。全市戶籍城鎮(zhèn)化率約為40.5%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低10.47個(gè)百分點(diǎn)。中心城市和三個(gè)縣城區(qū)已納入城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)的人口中，還有相當(dāng)一部分人口參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)和擁有農(nóng)村承包地。據(jù)初步調(diào)查，中心城市建成區(qū)的65.13萬人口中，擁有土地承包地的人口共17.43萬人，占26.8%；三個(gè)縣的城區(qū)人口共127.72萬人，其中擁有土地承包地的人口共37.62萬人，占29.5%。

3.中心城市發(fā)展水平滯后。由于地級宿遷市成立于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對較弱的縣級市，市區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模、社會(huì)服務(wù)功能與其下轄的三縣沒有明顯的優(yōu)勢。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，2012年，宿遷市區(qū)GDP總量為549.88億元，占全市的36.3%。而臨近的淮安市區(qū)GDP為1172.91億元，占該市的61.1%；徐州市區(qū)GDP為2439.24億元，占該市的60.7%；從人口集聚看，宿遷中心城市建成區(qū)人口為52.39萬人，占全市常住人口的10.9%。臨近的淮安市中心城市建成區(qū)人口達(dá)130萬人，占該市常住總?cè)丝诘?27.0%；徐州市中心城市建成區(qū)人口達(dá)204.2萬人，占該市常住總?cè)丝诘?3.8%；從社會(huì)事業(yè)服務(wù)功能看，中心城市文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)僅僅能滿足市區(qū)自身需要，且發(fā)展質(zhì)量相對于三縣來講也無明顯優(yōu)勢，有些領(lǐng)域甚至還落后于縣域，對縣域起不到輻射作用。

4.小城鎮(zhèn)發(fā)展水平滯后。受各種因素制約，小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量不高，與中心城市和縣城區(qū)差距顯著。小城鎮(zhèn)總體規(guī)模偏小。截至2012年末，全市總?cè)丝诘陀?萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有79個(gè)，其中低于3萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有15個(gè)；小城鎮(zhèn)建成區(qū)人口低于1萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有27個(gè)，1-2萬人的有51個(gè)，2萬人-3萬人的有16個(gè)，3萬人以上的僅有10個(gè)，且這10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是市區(qū)范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政府所在鎮(zhèn)，真正意義上的超過3萬人的小城鎮(zhèn)只有3個(gè)。小城鎮(zhèn)公共服務(wù)建設(shè)投入相對不足，公共服務(wù)水平偏低，在教育、衛(wèi)生、文化體育等方面與城區(qū)差距顯著。

5.推進(jìn)城鎮(zhèn)化的改革步伐滯后。隨著生產(chǎn)力水平提升和城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，原有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式已不適應(yīng)要求，國家提出加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，但農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)戶籍制度、社會(huì)保障制度等領(lǐng)域的改革沒有明顯突破，改革步伐滯后，造成在農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的過程中，各種矛盾和問題不斷出現(xiàn)，制約了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

四、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的建議

宿遷市工業(yè)化進(jìn)程已步入中期，城鎮(zhèn)化也步入較快提升期。合理推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，將對提升內(nèi)需起到積極作用。從增量看，城鎮(zhèn)化率每提高1%，全市將有4.8萬人由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)；從存量看，全市中心城市和三個(gè)縣城區(qū)的“非公非農(nóng)”人口55萬人，小城鎮(zhèn)中的城鎮(zhèn)人口82萬人，城鎮(zhèn)人口的增量以及存量水平的提升將有力促進(jìn)投資和消費(fèi)的增長。同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，有利于加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐。

1.提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，要提高城鎮(zhèn)化水平、提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各種矛盾和問題，就必須加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是加快工業(yè)化發(fā)展步伐。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力，工業(yè)化發(fā)展水平?jīng)Q定了城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。當(dāng)前要堅(jiān)持工業(yè)強(qiáng)市理念不動(dòng)搖，大力推進(jìn)招商引資，保持工業(yè)化的快速推進(jìn)；大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加大科技創(chuàng)新投入，堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路。二是切實(shí)加快服務(wù)業(yè)發(fā)展。努力推進(jìn)服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快與城鎮(zhèn)化相配套的服務(wù)業(yè)體系的建設(shè)，既要發(fā)展為工業(yè)化服務(wù)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，也要發(fā)展與居民生活密切相關(guān)的生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)服務(wù)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的完善和優(yōu)化。三是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。要以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展為抓手，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益，為城鎮(zhèn)化提供足夠的農(nóng)副產(chǎn)品，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的形成。

2.提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。黨的十八大明確提出要提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。目前，全市城鎮(zhèn)化量的擴(kuò)張速度較快，但質(zhì)的提升存在不平衡性，因此，在城鎮(zhèn)化量的擴(kuò)張同時(shí)，更要注重發(fā)展質(zhì)量的提升。一是進(jìn)一步提升城市規(guī)劃和建設(shè)水平。制訂高水平的城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，要體現(xiàn)城市特色，增強(qiáng)規(guī)劃的約束性。要提高城市建設(shè)水平，要高標(biāo)準(zhǔn)、高要求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要立足長遠(yuǎn)，打造百年工程。二是進(jìn)一步提高人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對于已納入城鎮(zhèn)而未享受到城鎮(zhèn)人口各種待遇的人群，要進(jìn)一步深入調(diào)查研究，妥善處理好各方利益，逐步實(shí)現(xiàn)這部分群體完全城鎮(zhèn)化。對于城鎮(zhèn)新增人口，要及時(shí)給予城鎮(zhèn)人口的同等待遇，促進(jìn)他們及時(shí)融入城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變。三是進(jìn)一步提升中心城市輻射能力。切實(shí)加快中心城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚，不斷提高中心城市在全市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的核心地位。要圍繞打造百萬人口承載力的中心城市，進(jìn)一步加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。四是進(jìn)一步提升小城鎮(zhèn)發(fā)展水平。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑷丝诩谢?、工業(yè)園區(qū)化。建議加大小城鎮(zhèn)合并力度，逐步取消5萬人以下小城鎮(zhèn)，力爭小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到3萬人以上。選擇一批重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，打造成中心城市的衛(wèi)星城，鎮(zhèn)區(qū)人口突破5萬人，大力提高公共服務(wù)水平，并起到輻射周邊小城鎮(zhèn)的作用。

3.加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的制度改革。城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅僅需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展作基礎(chǔ)，也需要各相關(guān)制度建設(shè)作為保障。一是著力推進(jìn)農(nóng)村土地承包制度改革。在保障農(nóng)民土地利益的情況下，進(jìn)一步加大土地制度的改革，從而釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。二是著力推進(jìn)戶籍制度改革。戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重制約了中國的城市化進(jìn)程。建議進(jìn)一步放開城市和小城鎮(zhèn)戶籍，建立以居住證制度為主體的管理體制，取代現(xiàn)行的戶籍管理制度。三是著力構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系。逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、住房和救濟(jì)等社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。進(jìn)一步加大財(cái)政投入，逐步提高統(tǒng)籌水平，建立以省、市為單位的社會(huì)保障統(tǒng)籌體系，促進(jìn)人口在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的流動(dòng)。

4.適時(shí)調(diào)整行政區(qū)劃。隨著城鎮(zhèn)人口的增加、城鎮(zhèn)區(qū)域的擴(kuò)大，必須適時(shí)調(diào)整行政區(qū)劃，不僅為城鎮(zhèn)化拓展空間，也理順管理體系、優(yōu)化利益分配。一是加大中心城市的區(qū)劃調(diào)整。進(jìn)一步優(yōu)化中心城市“七區(qū)（城、園）”規(guī)劃布局，明確各區(qū)功能定位，促進(jìn)均衡發(fā)展。力爭將湖濱新城、洋河新城上升為行政區(qū)，成立湖濱區(qū)和洋河區(qū)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展管理職能。將已納入市區(qū)發(fā)展的相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（如雙莊鎮(zhèn)、井頭鄉(xiāng)、順河鎮(zhèn)、三棵樹鄉(xiāng)）調(diào)整為街道，理順管理體系，拓寬中心城市發(fā)展空間。二是加大三縣城區(qū)行政管理職能的優(yōu)化。圍繞中等城市發(fā)展規(guī)模，將現(xiàn)有的沭城鎮(zhèn)、眾興鎮(zhèn)、青陽鎮(zhèn)撤分為街道，避免“小馬拉大車”，提高行政管理效率，解決縣政府與鎮(zhèn)政府在城區(qū)管理上關(guān)系不順問題。沭陽縣要抓住城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)遇，積極爭取，力爭早日成立縣級市。