周星辰

人大權(quán)力的本質(zhì)是一種政治權(quán)力，構(gòu)成人大權(quán)力的基礎(chǔ)是人民的利益，這在憲法的總綱中已有明確的表述。因此人大權(quán)力運(yùn)作得如何，直接關(guān)系人民的利益是否得到充分、有效地體現(xiàn)。多年來(lái)，人大權(quán)力運(yùn)作在探索中不斷向前推進(jìn)，人們對(duì)人大工作的認(rèn)知程度在逐年提升。但是，也要正視實(shí)際運(yùn)作中的一些缺失，或多或少地造成人大權(quán)力運(yùn)作中的虛置和疲軟乏力，公眾對(duì)人大工作的認(rèn)可度和期望值受到影響。因此，依法履職——提振人大工作激情，彰顯活力——真正取信于民，已成為人們關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

缺失列舉之一：人大機(jī)構(gòu)——最大的其實(shí)是最小的

中國(guó)人大組成人員之多、會(huì)議規(guī)模之大，創(chuàng)世界各國(guó)會(huì)議之最。根據(jù)國(guó)家法定數(shù)額，全國(guó)人大代表近3000人，地方各級(jí)人大代表達(dá)320萬(wàn)人。但專(zhuān)職組成人員之少、會(huì)期之短也是各國(guó)議會(huì)中所少見(jiàn)的，以全國(guó)人大為例，近3000名代表中，以全國(guó)人大工作為職業(yè)的不過(guò)5%，即使在其常設(shè)機(jī)構(gòu)全國(guó)人大常委會(huì)的160名左右的組成人員中，還有相當(dāng)一部分是兼職的。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)：在國(guó)外150個(gè)國(guó)家和地區(qū)的議會(huì)中，專(zhuān)職議員在500名以上的有12個(gè)；在100至499人之間的有72個(gè)；99人以下的75個(gè)。100人以下的主要是些小國(guó)家，我國(guó)13億多人口，全國(guó)人大專(zhuān)職組成人員才160多人，按人口比例計(jì)算，可以說(shuō)是世界最少的。就會(huì)期來(lái)說(shuō)，世界上實(shí)行議會(huì)制的國(guó)家，議會(huì)會(huì)期一般每年3個(gè)月以上，有半數(shù)在半年以上。中國(guó)人大的會(huì)期，一般在半個(gè)月左右。就人大機(jī)關(guān)人員編制來(lái)說(shuō)，納入人大機(jī)關(guān)公職人員編制數(shù)，僅占編制總數(shù)的2%左右，相當(dāng)于政府組成部門(mén)的一個(gè)工作局，在同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中也是最小的。以最小的機(jī)構(gòu)，管理最大國(guó)家的最大的事物，這種“小馬拉大車(chē)”的現(xiàn)象，力不從心是在所難免的。故有人說(shuō)“人大是牌子大、作用小，權(quán)力大、威力小，雷聲大、雨點(diǎn)小，年齡大、脾氣小”，就不足為怪了。

缺失列舉之二：代表選舉——表象的掩蓋了實(shí)質(zhì)的

代表選舉制度直接關(guān)系“一切權(quán)力屬于人民”這一憲政本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)程度，是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的產(chǎn)生是否具備合法性和正義性的基礎(chǔ)。近年來(lái)，人大代表這一職務(wù)的分配已經(jīng)呈現(xiàn)出向“實(shí)權(quán)資源”“資本資源”“精英資源”集中的趨勢(shì)；相對(duì)弱勢(shì)階層正從角逐中漸漸淡出，他們的利益訴求和反映渠道可能變得越來(lái)越窄。在我國(guó)幾十年的選舉實(shí)踐中，一直注重代表的結(jié)構(gòu)和比例，其根本的實(shí)施理由是保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)主義民主制度具有廣泛性和優(yōu)越性。但是，這種硬性要求按選舉單位分配代表類(lèi)型進(jìn)行推薦、提名、選舉的制度，在實(shí)施操作中已經(jīng)表現(xiàn)出諸多局限。一是缺乏明確的法律依據(jù)。候選人的提名難以做到有效規(guī)范，實(shí)際上限制了投票者行使民主權(quán)利的自主性，也間接剝奪了其他公民的被選舉權(quán)。同時(shí)不可避免地導(dǎo)致把代表作為榮譽(yù)職務(wù)來(lái)安排，人大代表的社會(huì)角色與人大代表本質(zhì)要求不相適應(yīng)的問(wèn)題很突出，人代會(huì)因此可能成為“勞模會(huì)”。二是代表知識(shí)結(jié)構(gòu)失衡。由于領(lǐng)導(dǎo)干部代表和黨員代表比例較多，主要局限在黨政干部范圍內(nèi)，所以他們的知識(shí)層面、工作閱歷、思維定勢(shì)基本屬于同一層次、同一類(lèi)型，難以構(gòu)成地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)集體議決重大事項(xiàng)所需要的立體式智能結(jié)構(gòu)，難以保證盡可能將最有參政熱情和能力、最能維護(hù)選民利益的人選舉出來(lái)，反而可能選出一大批看似具有代表性實(shí)際上難于履職的“政治陪襯”，人代會(huì)可能變成“干代會(huì)”。三是一線工人和農(nóng)民比例偏低。強(qiáng)勢(shì)力量幕后加入代表角色的角逐，導(dǎo)致“第一線代表”的構(gòu)成被變相侵蝕。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部成為了“農(nóng)民代表”、廠長(zhǎng)經(jīng)理成為“工人代表”，科局長(zhǎng)成為“知識(shí)分子代表”。這樣，選舉的技術(shù)安排掠奪了選舉的價(jià)值追求，表象上的廣泛性掩蓋了實(shí)質(zhì)上的狹窄性。

缺失列舉之三：公權(quán)異化——個(gè)別的卻又是易發(fā)的

我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大。但是人大并不獨(dú)自行使國(guó)家權(quán)力，而是委托與授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使部分權(quán)力。這種來(lái)自于國(guó)家的權(quán)力，我們稱(chēng)之為公權(quán)。公權(quán)異化，就是指執(zhí)掌公權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員，偏離了行使人民賦予的權(quán)力的目的，把權(quán)力變成了謀取個(gè)人或集體、部門(mén)利益的工具。公權(quán)異化的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為：其一，公權(quán)私用。從立法這一層面上看，我國(guó)的立法基本是由相關(guān)執(zhí)法部門(mén)提出法律草案，交由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過(guò)。其間雖然經(jīng)過(guò)立法調(diào)研、會(huì)議審議等諸多程序，但仍然無(wú)法根除法律條文中的部門(mén)利益意識(shí)。因而，現(xiàn)行法律存在一些實(shí)質(zhì)性的缺陷，少數(shù)法律甚至帶有明顯的公權(quán)私化特征。再?gòu)膱?zhí)法這一層面上看，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在執(zhí)行國(guó)家法律時(shí)，往往以自身利益決定執(zhí)法取向，在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)執(zhí)法出現(xiàn)偏差所帶來(lái)的負(fù)面社會(huì)影響考慮的不多，執(zhí)法的隨意性很大。其二，公權(quán)竊用。有的執(zhí)掌公權(quán)的部門(mén)，為謀取個(gè)人利益、部門(mén)利益或狹隘的集團(tuán)利益，將公權(quán)視為實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的的工具。在適用法律上為我所用，凡是與集團(tuán)利益有沖突的，或斷章取義、或隱瞞政策與法律、或剽竊公權(quán)以牟取信譽(yù)，進(jìn)行暗箱操作。其三，公權(quán)濫用。如換屆選舉中，由于缺乏科學(xué)的、規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，造成某些候選人私下運(yùn)作，個(gè)別代表對(duì)法律把握不準(zhǔn)、理解不透，在依法履職、為民行權(quán)上認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差，難免出現(xiàn)“逢請(qǐng)必到，給錢(qián)就要，選誰(shuí)看需要”的現(xiàn)象。還由于法律對(duì)所謂賄選界定得不是十分清楚，選舉中的拉票、暗箱操作等不正之風(fēng)難以得到有效控制?？梢?jiàn)，公權(quán)異化所帶來(lái)的負(fù)面作用就是人們對(duì)法律的公正難免會(huì)有所懷疑，對(duì)社會(huì)公德的遵循難免有所保留，這是一個(gè)特別值得警覺(jué)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

缺失列舉之四：監(jiān)督手段——最硬的往往是最軟的

撤銷(xiāo)同級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，罷免或撤銷(xiāo)由本級(jí)人大選舉或由本級(jí)人大常委會(huì)任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)，這是最能體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)民主特色的剛性手段。但在近60年人大工作的實(shí)踐中，由全國(guó)、地方人大及其常委會(huì)主動(dòng)撤銷(xiāo)的政府文件寥寥無(wú)幾，由政府部門(mén)自行撤銷(xiāo)的規(guī)范性文件倒數(shù)以千計(jì)。當(dāng)然，這里不排除人大內(nèi)部協(xié)調(diào)的作用，但在較多數(shù)公眾的眼中，這是人大權(quán)力的變形和法律的繞曲。專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議是地方人大積極創(chuàng)造的一種監(jiān)督形式，盡管被地方人大廣泛運(yùn)用，但仍然處于一種徘徊狀態(tài)。因缺少法律遵循和操作細(xì)則，必然導(dǎo)致選擇評(píng)議對(duì)象時(shí)選好不選差、選優(yōu)不選劣的現(xiàn)象，評(píng)議中必將出現(xiàn)“深不得、淺不得，軟不得、硬不得”的困擾，評(píng)議工作的深層次運(yùn)作只能擱淺。這樣的評(píng)議只能有一個(gè)結(jié)果，那就是被評(píng)議對(duì)象個(gè)個(gè)都像“孔繁森”，怎么會(huì)評(píng)出一個(gè)“王寶森”呢？然而，老百姓卻說(shuō)“腐敗分子的出生率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于死亡率”；甚至說(shuō)個(gè)別部門(mén)：“衙門(mén)嚇?biāo)廊耍k事拖死人，腐敗坑死人，官僚氣死人?！痹u(píng)議效果與“老百姓心中的那桿秤”出現(xiàn)偏差就在所難免了。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深層推進(jìn)，利益關(guān)系日趨剛化，國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力尋租現(xiàn)象已成為社會(huì)反響強(qiáng)烈的焦點(diǎn)問(wèn)題，人大及其常委會(huì)作為最高層次的法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，理所當(dāng)然應(yīng)運(yùn)用罷免、撤職等剛性手段，將那些盤(pán)踞在國(guó)家機(jī)關(guān)重要崗位上的違法分子清除以遂民愿。但在實(shí)際工作中，人大及其常委會(huì)除了按照權(quán)力機(jī)關(guān)的決定例行公事以外，很少主動(dòng)行使自己的監(jiān)督權(quán)和處置權(quán)，在較多數(shù)公眾的心目中，發(fā)揮的仍然不過(guò)是表決機(jī)器的作用。

缺失列舉之五：會(huì)議審議——最實(shí)的有時(shí)是最虛的

一是預(yù)算審批和執(zhí)行。預(yù)算計(jì)劃通常是由上到下逐級(jí)下達(dá)，人代會(huì)一般是由下到上依次召開(kāi)，在人大會(huì)議召開(kāi)之前，政府拿不出具體的預(yù)算方案，提交人大會(huì)議審議的通常只是列出收支總數(shù)簡(jiǎn)要說(shuō)明的預(yù)算報(bào)告，這樣的預(yù)算報(bào)告通過(guò)不通過(guò)意義不大，上級(jí)計(jì)劃一下達(dá)，馬上就得變更。再者，預(yù)算法雖然把審批權(quán)賦予人大常委會(huì)，但由于人大常委會(huì)受各種因素的制約，進(jìn)行調(diào)查研究的力量有限，往往造成預(yù)算審批和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的空轉(zhuǎn)。正如有的學(xué)者評(píng)價(jià)的那樣，人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的審批和監(jiān)督，處于“程序合法，實(shí)質(zhì)虛置”的狀態(tài)。二是審計(jì)報(bào)告中問(wèn)題的整改。當(dāng)前，按照法律有關(guān)規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)都在聽(tīng)取和審議上一年度審計(jì)工作報(bào)告。從近年的情況來(lái)看，審計(jì)報(bào)告反映的問(wèn)題比較多，有的還比較突出，常委會(huì)在審議時(shí)反響十分強(qiáng)烈。但是會(huì)議之后，卻顯得過(guò)于“平靜”，關(guān)注審計(jì)報(bào)告反映問(wèn)題的整改落實(shí)較少，以致審計(jì)報(bào)告披露的問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)，陷入了一個(gè)屢審屢犯、屢犯屢審的怪圈。雖然，年底也聽(tīng)取整改情況匯報(bào)，但責(zé)任得不到追究。三是專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告審議。由于審議程序缺乏嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)范及對(duì)審議工作的具體界定和限定，造成個(gè)別組成人員審議發(fā)言重心偏離，其表現(xiàn)為：肯定成績(jī)——熱情洋溢；指出問(wèn)題——一句兩句；提出建議——軟弱無(wú)力。更有甚者不知是出于局部利益、集團(tuán)利益、個(gè)人利益或者出于其他原由，審議發(fā)言時(shí)向“一府兩院”有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)“暗送秋波”，以示“愛(ài)你沒(méi)商量”。這種現(xiàn)象雖然是個(gè)別的，但卻降低了審議質(zhì)量，影響了審議效果，扭曲了審議原義。

缺失列舉之六：依法決定——看得見(jiàn)又是摸不著的

地方人大有兩項(xiàng)職權(quán)，至今仍像“丈二和尚，叫人摸不著頭腦”。一是重大事項(xiàng)決定權(quán)。依照法律規(guī)定，縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)有討論決定本行政區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)的職權(quán)，但法律同時(shí)又賦予了政府管理上述事項(xiàng)的職權(quán)，在兩種職權(quán)相互交錯(cuò)的情況下，人大常委會(huì)和同級(jí)政府的權(quán)幅如何界定，既沒(méi)有具體的法律規(guī)定，又沒(méi)有可供操作的立法解釋或問(wèn)題解答，全靠各地自行摸索。二是決定授予地方榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。按照全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)工委的解答，地方榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)既不是模范單位和模范人物，也不是榮譽(yù)市民之類(lèi)的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，究竟是什么？還“需要另行研究”。一個(gè)設(shè)置了20多年的法條，其基本含義至今連立法者自己都不清楚，這無(wú)異于告訴人們：地方人大常委會(huì)的這項(xiàng)職權(quán)，只是供人們欣賞的空中彩虹，它可以給人帶來(lái)美感，但又是可望而不可及的。

缺失列舉之七：民眾關(guān)注——最高的卻又是最低的

每年的全國(guó)和各地方人代會(huì)，總能聚集無(wú)數(shù)人的熱切目光。民眾對(duì)人大寄予了更多的期望，也提出了更高的要求。耐人尋味的是，一方面民眾對(duì)人大的期望越來(lái)越高；另一方面，民眾對(duì)人大常委會(huì)的職能和工作卻是漠不關(guān)心，甚至是一無(wú)所知?！墩憬舜蟆酚幸环菡{(diào)查資料顯示，96.16%的受訪者不知道浙江省人大常委會(huì)會(huì)議有哪些主要內(nèi)容；99.72%的受訪者說(shuō)不出2003年以來(lái)浙江省人大在《浙江日?qǐng)?bào)》公開(kāi)征求意見(jiàn)的相關(guān)法律法規(guī)草案；98.70%的受訪者不清楚2003年以來(lái)浙江省人大組織開(kāi)展的執(zhí)法檢查項(xiàng)目；99.08%的受訪者說(shuō)不出近兩年來(lái)浙江省人大常委會(huì)聽(tīng)取審議的有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告……民眾的知曉度為什么會(huì)如此之低？調(diào)查數(shù)據(jù)背后的原因，令人深思?？陀^而言，目前，人大宣傳工作依然停留在較為傳統(tǒng)的形式上。程序性的報(bào)道多，深入挖掘的少；常委會(huì)組成人員原則性的建言獻(xiàn)策多，批評(píng)指責(zé)的少；被動(dòng)式的宣傳多，主動(dòng)出擊的少……人大的宣傳工作如果不能以百姓喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式來(lái)開(kāi)展，不順應(yīng)輿論宣傳的形勢(shì)和規(guī)律，一成不變、枯燥乏味、老方一帖，很容易讓人產(chǎn)生閱讀的疲勞，不知道、不關(guān)心、不了解人大工作也就不足為奇了。需要強(qiáng)調(diào)的是，老百姓不關(guān)注人大工作的另一個(gè)原因，是人大工作本身的議題和老百姓所關(guān)心的社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題沒(méi)有很好地交融。各地人大常委會(huì)盡管開(kāi)展了一些公開(kāi)征求監(jiān)督議題等工作，但是由于缺乏廣泛的宣傳和前期的充分準(zhǔn)備，實(shí)際參與的人寥寥無(wú)幾。有關(guān)議題依然是會(huì)議桌上小范圍討論而定的。毋庸諱言，這樣的自彈自唱，本身就缺乏民意基礎(chǔ)，又怎能引起民眾的廣泛關(guān)注？

黨的十八大報(bào)告關(guān)于人大工作提出許多新要求，在新的歷史時(shí)期怎樣把人大及其常委會(huì)建設(shè)成為名副其實(shí)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、能夠擔(dān)負(fù)起憲法賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)和密切聯(lián)系人民群眾的代表機(jī)關(guān)，已成為黨和人民及人大工作者共同面對(duì)的課題。因此說(shuō)，整合人大權(quán)力運(yùn)行機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。

第一，要培育亮劍精神，以解決地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有軟少硬的問(wèn)題

在現(xiàn)實(shí)中，人大的監(jiān)督仍以推動(dòng)工作為主，缺乏“不達(dá)目的不罷休”的“硬氣”和“風(fēng)骨”。一些地方人大在監(jiān)督過(guò)程中，對(duì)復(fù)雜問(wèn)題避重就輕，對(duì)群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題反應(yīng)遲鈍，甚至“自動(dòng)屏蔽”。即使對(duì)一些問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，往往也是瞻前顧后，畏首畏尾，雷聲大雨點(diǎn)小。例如，目前社會(huì)各界普遍關(guān)注的“三公”開(kāi)支問(wèn)題，作為“錢(qián)袋子”的監(jiān)管者，人大始終沒(méi)有給出一個(gè)響亮的回應(yīng)。平心而論，人大每年都要對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審查，但這種監(jiān)督依然是程序性的。除了一些部門(mén)主動(dòng)公開(kāi)的常規(guī)賬本外，對(duì)于民眾要求公開(kāi)的“惹眼”賬目，要么“諱莫如深”，要么“霧里看花”。人大監(jiān)督的這種習(xí)慣性缺位，實(shí)質(zhì)是失職、不作為的表現(xiàn)。政府在環(huán)境保護(hù)、食品衛(wèi)生、項(xiàng)目建設(shè)等問(wèn)題上監(jiān)管失職，人大可以問(wèn)責(zé)政府，必要時(shí)可行使質(zhì)詢(xún)權(quán)；而人大一旦對(duì)政府的監(jiān)督出現(xiàn)缺位，人們同樣可以問(wèn)責(zé)人大。這樣，才能防止人民賦予的權(quán)力不被旁落、虛置甚至異化。只有受到選民的監(jiān)督，人大代表及人大常委會(huì)才不敢懈怠。近年來(lái)，不少公民在微博上發(fā)表博文，表示將自薦參加當(dāng)?shù)剡x區(qū)人大代表的選舉，當(dāng)選后將為當(dāng)?shù)剡x民“鼓”與“呼”。這背后，反映的是公民權(quán)利意識(shí)的不斷覺(jué)醒。同時(shí)，也透射出選民對(duì)人大代表和人大及其常委會(huì)更多的期盼。權(quán)力的行使必須受到監(jiān)督，人大也概莫能外。面對(duì)質(zhì)疑和期盼，人大及其常委會(huì)要主動(dòng)審視存在的不足，自覺(jué)接受民眾的監(jiān)督，尤其是在現(xiàn)階段人力、財(cái)力有限的情況下，要根據(jù)自身實(shí)際，集中力量，對(duì)人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題緊盯不放，一抓到底，求得實(shí)效，體現(xiàn)人大的“硬氣”和“風(fēng)骨”。如此，“橡皮圖章”的印記才會(huì)變成實(shí)實(shí)在在的“憲政鋼印”。

第二，要強(qiáng)化權(quán)威意識(shí)，以解決地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有患不治的問(wèn)題

當(dāng)前，“清水衙門(mén)”“退居二線”“橡皮圖章”等一些怪詞在人大宣傳中見(jiàn)諸報(bào)端，不是呼吁提高人大地位，就是強(qiáng)調(diào)重視人大權(quán)威。此舉不難看出，人大確有“失信失威”之嫌。那么，到底是誰(shuí)制造了人大的信任危機(jī)呢？筆者認(rèn)為：一是“親和力”不強(qiáng)是造成人大信任危機(jī)的“罪魁禍?zhǔn)住薄０凑沾矸ㄒ?guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求?！钡趯?shí)際中，一些人大代表錯(cuò)把“代表”當(dāng)榮譽(yù)，不是一心為民代言，只圖身輕職閑，久而久之，就脫離了群眾，失去了人大的“親和力”。二是“公信力”不強(qiáng)是影響人大威信的“致命弱點(diǎn)”。在開(kāi)展人大監(jiān)督過(guò)程中,我們常常會(huì)遇到一些觸及“一府兩院”利益的事，有的人大干部怕得罪人，傷了和氣，認(rèn)為多一事不如少一事，“能躲則躲”；有的怕事后報(bào)復(fù)，睜一只眼閉一眼，“得過(guò)且過(guò)”，這樣一來(lái)，人大在群眾中的威信也就大打折扣，“退二線”“養(yǎng)老院”自然就成了人大的代名詞。三是“執(zhí)行力”不強(qiáng)是影響人大權(quán)威的“關(guān)鍵要害”。一些地方的人大及其常委會(huì)往往把憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)放在走走轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、聽(tīng)聽(tīng)看看、讀讀念念等一般監(jiān)督形式上，對(duì)那些人民群眾普遍關(guān)注的熱難點(diǎn)問(wèn)題，不愿啟用剛性監(jiān)督手段，這樣就造成一些審議意見(jiàn)和建議不能很好地落實(shí)，無(wú)疑就削弱了人大權(quán)威。四是“免疫力”不強(qiáng)是影響人大形象的“雀斑瑕疵”。在物欲橫流的當(dāng)今時(shí)代，有一些身兼人大代表的企事業(yè)負(fù)責(zé)人，把人大代表當(dāng)作“擋箭牌”，胡作非為，徇私枉法，在人民群眾中產(chǎn)生了極壞影響，勢(shì)必?fù)p壞人大的整體形象。

第三，要整合實(shí)力配置，以解決地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)無(wú)力的問(wèn)題

要使人大及其常委會(huì)成為名副其實(shí)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，就必須使其控制和掌握的權(quán)力資源與其所處的法律地位相適應(yīng)。重點(diǎn)是在國(guó)家公職人員的選拔配備上，打破長(zhǎng)期以來(lái)先當(dāng)官員后當(dāng)議員的思維定勢(shì)，可適當(dāng)嘗試先當(dāng)議員后當(dāng)官員的用人機(jī)制，從根本上解決地方人大常委會(huì)組成人員中普遍存在的“老、少、差”的問(wèn)題?？蛇m當(dāng)調(diào)整預(yù)算舉債、審計(jì)監(jiān)察、項(xiàng)目建設(shè)由人大及其常委會(huì)掌控，以改變目前“丫環(huán)管鑰匙，當(dāng)家不做主”的狀況。要使人大及其常委會(huì)成為能夠擔(dān)負(fù)起憲法賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，就必須使其機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠保證職能作用的充分發(fā)揮。每項(xiàng)職權(quán)的行使，要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)研究和承辦，特別是對(duì)社會(huì)反映強(qiáng)烈的預(yù)算監(jiān)督和規(guī)范性文件審查等，應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)日常工作。要使人大及其常委會(huì)成為密切聯(lián)系人民群眾的代表機(jī)關(guān)，就必須優(yōu)化人大代表與人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)人大代表由“先進(jìn)勞模型”向“政治科學(xué)型”的轉(zhuǎn)變，設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，建立和完善基層人大代表向選民述職的機(jī)制和履職考評(píng)手冊(cè)等，逐步使人大代表身份實(shí)質(zhì)化。人大常委會(huì)組成人員應(yīng)從具有較高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的代表中選舉產(chǎn)生，適當(dāng)增加駐會(huì)委員比例。只有這樣，才能解決人大權(quán)力運(yùn)作中有權(quán)無(wú)力的問(wèn)題，保證地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具有人民授予至高無(wú)上的權(quán)力。

第四，要出臺(tái)配套程序，以解決地方人大權(quán)力運(yùn)作有的無(wú)矢的問(wèn)題

監(jiān)督法的頒布與實(shí)施，對(duì)于各級(jí)人大常委會(huì)工作具有開(kāi)拓性的里程碑意義。盡管如此，在現(xiàn)有的政治體制下，要切實(shí)增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效，還需要進(jìn)一步完善人大監(jiān)督程序。一是制定配套法規(guī)。根據(jù)各地實(shí)際制定監(jiān)督法實(shí)施的地方性法規(guī)是十分必要的，這將使人大對(duì)帶有普遍性、傾向性的問(wèn)題監(jiān)督的渠道更加暢通，程序更加規(guī)范，使人大依法監(jiān)督的作用更能得到發(fā)揮。二是探索監(jiān)督形式。探索是人類(lèi)社會(huì)向前發(fā)展的動(dòng)力，監(jiān)督法是從整體上規(guī)定人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的一部法律，在憲法和監(jiān)督法等法律的框架下，如何進(jìn)一步完善和深化人大監(jiān)督職權(quán)，特別是在中性、剛性用權(quán)上，如何有效運(yùn)作并使之常態(tài)化，還有很多地方仍然值得認(rèn)真探索和開(kāi)掘。三是出臺(tái)配套程序。原則性的法律規(guī)定，主要解決的是“的”即政治任務(wù)和目標(biāo)的問(wèn)題，難以解決“矢”即實(shí)現(xiàn)任務(wù)和目標(biāo)的程序與方法等問(wèn)題。正如毛澤東同志在談到工作方法所說(shuō)的那樣：我們的任務(wù)是過(guò)河，但沒(méi)有橋或沒(méi)有船就不能過(guò)，不解決橋和船的問(wèn)題，過(guò)河就是一句空話。如：重大問(wèn)題決定權(quán)的界定、決定權(quán)幅及運(yùn)作程序；對(duì)“一府兩院”規(guī)范性文件的審查辦法及程序；人大代表及常委會(huì)組成人員提出質(zhì)詢(xún)案、撤職案內(nèi)容、形式及處理程序；預(yù)算審查、監(jiān)督內(nèi)容和程序；選舉和任免國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的職數(shù)和權(quán)幅的限制；受理群眾申訴控告范圍、方式及處理程序；特定問(wèn)題調(diào)查的范圍、方式、手段及調(diào)查結(jié)果的處理程序等，目前看，還不夠健全。只有盡快出臺(tái)或不斷完善、豐富與人大工作相配套的法規(guī)、細(xì)則、運(yùn)作程序，才能保證人大權(quán)力運(yùn)作具有可操作性和實(shí)效性。

第五，要拓展有效途徑，以解決地方人大權(quán)力運(yùn)作有虛無(wú)實(shí)的問(wèn)題

人大權(quán)力運(yùn)作要與時(shí)俱進(jìn)，就必須善于不斷總結(jié)和提高。在創(chuàng)新人大工作方式、拓展工作有效途徑上力求做到“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是權(quán)力行使要由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變。多年來(lái)，地方各級(jí)人大常委會(huì)依法辦事雖然取得很大進(jìn)展，但是對(duì)照法律規(guī)定和人民群眾的要求，人大權(quán)力運(yùn)作在諸多方面還沒(méi)有真正到位，許多工作甚至帶有滯后性，影響到人大作用的發(fā)揮。要改變這種狀況，就必須使人大工作變被動(dòng)為主動(dòng)，俯瞰全局抓大事，審視宏觀作決策。二是職能發(fā)揮要由單項(xiàng)向整體轉(zhuǎn)變。就人大權(quán)力運(yùn)作而言，“虛”“軟”現(xiàn)象時(shí)常存在，監(jiān)督權(quán)的行使仍是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，其表現(xiàn)為：程序性高于必要性，象征性高于實(shí)質(zhì)性，從而在公眾心目中形成人大及其常委會(huì)主要就是監(jiān)督的感覺(jué)，淡化了其他職能的存在?？梢?jiàn)，全面完整地行使法定職權(quán)，有效地提高人大及其常委會(huì)工作的質(zhì)量和效率，已成迫切需求。三是活動(dòng)方式要由循規(guī)向創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。人大權(quán)力運(yùn)作中的模式化突出，會(huì)議形式年復(fù)一年變化不大，活動(dòng)方式月復(fù)一月方法雷同，給人一種“月亮，還是那個(gè)月亮”的感覺(jué)。這就要求人大權(quán)力運(yùn)作在堅(jiān)持依法辦事的原則下，必須摒棄思想上的束縛，努力使人大工作堅(jiān)持科學(xué)性，體現(xiàn)時(shí)代性，富有創(chuàng)造性。

第六，要消除人為禁區(qū)，以解決地方人大履行職權(quán)有法不依的問(wèn)題

憲法和法律對(duì)人大監(jiān)督的手段作了明確規(guī)定，但在實(shí)踐中，一些地方在手段和方式的運(yùn)用上，依然存在著人為的“禁區(qū)”，有“權(quán)”不用、有“法”不依的現(xiàn)象仍然存在。其一，質(zhì)詢(xún)上“羞羞答答”。質(zhì)詢(xún)是法律賦予的監(jiān)督手段，但在實(shí)際工作中，往往是既想使用又怕使用，監(jiān)督主體理不直、氣不壯，猶抱琵琶半遮面。而監(jiān)督客體，本能存在著抗拒心理，認(rèn)為是有意過(guò)不去，故意找茬子、挑毛病。質(zhì)詢(xún)手段運(yùn)用得好的為數(shù)不多，有的干脆避而不用。其二，罷免、撤職上瞻前顧后。罷免和撤職，是法律賦予人大監(jiān)督的一種剛性手段。對(duì)人大及其常委會(huì)選舉、任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，因故要進(jìn)行罷免和撤職，是人大人事監(jiān)督的具體體現(xiàn)，也是樹(shù)立人大權(quán)威的有力措施。但地方人大很少運(yùn)用這一手段，自我束縛了手腳。其三，特定問(wèn)題調(diào)查很少啟用。法律規(guī)定，對(duì)一些重大問(wèn)題，常委會(huì)可以組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。這一手段，不知是因?yàn)榧夹g(shù)上的原因，還是因?yàn)椴淮嬖谔囟▎?wèn)題，很少運(yùn)用過(guò)。由此可見(jiàn)，在實(shí)際監(jiān)督工作中，往往存在一些矛盾的現(xiàn)象，一方面是從事人大工作的同志抱怨監(jiān)督手段不多，條件不好，環(huán)境不優(yōu)。另一方面又存在現(xiàn)成的法律手段不用。究其原因恐怕是思想不夠解放，缺乏勇氣和信心。因此，有必要進(jìn)一步解放思想，放開(kāi)手腳，把法律賦予人大及其常委會(huì)的職權(quán)用足用活。只有這樣，才能把人大監(jiān)督工作提高到一個(gè)新的水平。

第七，要立足探索創(chuàng)新，以解決地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有位無(wú)為的問(wèn)題

憲法規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。因此，人大及其常委會(huì)在國(guó)家政權(quán)體系中處于核心位置，起著不可替代的作用。但是，由于多方面的原因，一些地方人大及其常委會(huì)在履行監(jiān)督職能時(shí)存在不作為現(xiàn)象，對(duì)政權(quán)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)易產(chǎn)生負(fù)面影響。一是監(jiān)督工作軟弱無(wú)力。有些地方人大常委會(huì)憚?dòng)跈?quán)威性不夠，在監(jiān)督過(guò)程中，對(duì)復(fù)雜問(wèn)題避重就輕，對(duì)熱點(diǎn)問(wèn)題顧左右而言他，無(wú)奈之中以“事后監(jiān)督論”或“不越位、不錯(cuò)位”來(lái)自我安慰，以“寓監(jiān)督于支持之中”來(lái)尋求自我開(kāi)脫。即使對(duì)一些難以回避的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，開(kāi)展監(jiān)督也是瞻前顧后，畏首畏尾，雷聲大雨點(diǎn)小，只對(duì)事不對(duì)人。這樣做的結(jié)果，使人大監(jiān)督軟弱無(wú)力，流于形式。二是監(jiān)督內(nèi)容拘泥程式。監(jiān)督是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，因而監(jiān)督的內(nèi)容必須根據(jù)形勢(shì)和任務(wù)的變化適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。一些地方人大常委會(huì)以“按程序辦事”作借口，年初制訂的工作要點(diǎn)成為全年工作波瀾不驚的最好注腳。對(duì)于常委會(huì)會(huì)議確定的監(jiān)督議題，總是錦上添花多，雪中送炭少，這就導(dǎo)致地方人大監(jiān)督工作游離于社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)之外。如:地方人大每年都要對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審查，但這種監(jiān)督幾乎無(wú)一例外都是程序性的，一些地方政府用錢(qián)的隨意性依然如故，而通過(guò)人大這道程序還使一些違法行為披上了合法的外衣。這種拘泥程式的監(jiān)督形式，確實(shí)讓人大監(jiān)督變味走樣。三是監(jiān)督手段避硬就軟。地方人大常委會(huì)走過(guò)了30多年的風(fēng)雨歷程，但許多地方人大對(duì)憲法和法律賦予的一系列剛性監(jiān)督手段避而不用，只是注重程序介入之類(lèi)的柔性手段，致使人大監(jiān)督失之于寬，失之于軟，人大監(jiān)督權(quán)在一些地方已經(jīng)成了“紙老虎”，有其名而無(wú)其實(shí)。出現(xiàn)上述情況，原因固然是多方面的，但最根本的一條就是人大自身的不作為所致。實(shí)踐證明，哪個(gè)地方人大在監(jiān)督工作中敢于動(dòng)真碰硬，善于攻堅(jiān)克難，那個(gè)地方的人大工作就有聲有色、有為有威。由此而論，便引發(fā)了一個(gè)政治命題——誰(shuí)來(lái)監(jiān)督人大的不作為？當(dāng)法律賦予的權(quán)力得不到有效運(yùn)用，當(dāng)人民授予的權(quán)力不能行使到位時(shí)，客觀現(xiàn)實(shí)就要求對(duì)監(jiān)督者實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。因此，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，在憲法和法律賦予地方人大及常委會(huì)重大權(quán)力的同時(shí)，必須明確其相應(yīng)的工作責(zé)任，以及不作為的制約措施。只有如此，才能讓消極者難以消極，作為者更有所作為，人大監(jiān)督的至上性才能真正實(shí)現(xiàn)。

第八，要制訂具體措施，以解決地方人大干部交流有進(jìn)少出的問(wèn)題

目前看，大多數(shù)以各級(jí)黨委召開(kāi)的人大工作會(huì)議，對(duì)人大干部交流的問(wèn)題不同程度地都有了一些文字表述和說(shuō)法。但是說(shuō)法歸說(shuō)法，卻沒(méi)有具體的實(shí)施章法，實(shí)際運(yùn)作上人大干部交流的幅度不大，“出生入死”的現(xiàn)象導(dǎo)致人大干部中的工作惰性。人大干部交流的實(shí)質(zhì)，是要解決干部隊(duì)伍年輕化的問(wèn)題。從人大所處的法律地位看，人大干部隊(duì)伍需要年輕化。人大常委會(huì)組成人員，肩負(fù)著憲法法律賦予的重要職責(zé)，常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)也擔(dān)負(fù)著重要任務(wù)，年輕有為，富于思考和創(chuàng)新是做好人大工作的基礎(chǔ)。人大干部交流的核心，是要解決人大工作活力的問(wèn)題。從人大所承擔(dān)的艱巨任務(wù)看，民主法制建設(shè)是各級(jí)人大及其常委會(huì)的首要任務(wù)。各級(jí)人大干部理所當(dāng)然地肩負(fù)著民主法制建設(shè)的重任，戰(zhàn)斗在民主法制建設(shè)的第一線。各級(jí)人大及其常委會(huì)依法享有很高的權(quán)力，要行使好這些權(quán)力，履行好這些職責(zé)，完成好這些任務(wù)，沒(méi)有一支生龍活虎的干部隊(duì)伍，沒(méi)有一個(gè)富有朝氣的領(lǐng)導(dǎo)班子是根本不可能的。人大干部交流的重點(diǎn)，是要解決人大工作知識(shí)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。從促進(jìn)人大工作的持續(xù)發(fā)展看，人大及其常委會(huì)的工作有很強(qiáng)的法律性、程序性，需要較豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，這就要求人大干部特別是人大常委會(huì)組成人員及工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人知識(shí)結(jié)構(gòu)合理、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)合情，以保證人大工作的需要。人大干部交流的關(guān)鍵，是要解決人大機(jī)關(guān)干部的形象問(wèn)題。從培養(yǎng)干部的角度看，人大機(jī)關(guān)應(yīng)成為培養(yǎng)干部法治思維的搖籃和基地。人大機(jī)關(guān)要克服干部只進(jìn)不出的現(xiàn)象，理應(yīng)向社會(huì)不斷輸出有經(jīng)驗(yàn)、懂法律、有素質(zhì)、講程序的優(yōu)秀干部，這是人大工作與時(shí)俱進(jìn)的需要，更是加快依法治國(guó)進(jìn)程的重要舉措。人大干部應(yīng)該像黨政干部一樣，納入黨委組織部門(mén)的視野，經(jīng)常交流，定期輪崗，掛職鍛煉，從而樹(shù)立起地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)干部的良好形象。

解決目前人大權(quán)力運(yùn)作中出現(xiàn)的缺失，現(xiàn)在是推動(dòng)人大制度探索創(chuàng)新的有利時(shí)機(jī)。一是黨的十八大對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主政治、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、做好人大工作提出了新的更高的要求，為人大制度改革創(chuàng)新提供了良好的政治環(huán)境；二是隨著公眾民主法制意識(shí)的不斷增強(qiáng)，他們希望人大充分發(fā)揮職能，按照憲法和法律賦予的職權(quán)，真正代表人民根本利益全面依法履行職責(zé)，這為人大制度改革創(chuàng)新提供了良好的群眾基礎(chǔ)；三是人大制度經(jīng)過(guò)近60年特別是改革開(kāi)放30多年來(lái)的積極探索實(shí)踐，不僅積累了大量豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且建立起了較為完備的制度體系，這為人大制度不斷創(chuàng)新提供了良好的制度基礎(chǔ)。當(dāng)然，改進(jìn)和創(chuàng)新人大制度,是推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容。要按照黨的十八大的決策和部署，把改進(jìn)和完善人大制度放在十分重要的位置，積極穩(wěn)妥、逐步實(shí)施，堅(jiān)定不移地向前推進(jìn)。