基層黨建與社會管理創(chuàng)新研究：政黨在場的過程實現(xiàn)

● 許英鵬 陳 蔚 劉立軍

馬克思主義認(rèn)為，政黨本質(zhì)上是特定階級利益的集中代表者，是由各階級的政治中堅分子為了奪取或鞏固國家政治權(quán)力而組成的政治組織。作為政治組織，政黨給人的印象似乎只有政治屬性和政治功能，但“奪取或鞏固國家政治權(quán)力”這一目標(biāo)，實際上并未否定政黨具有其他職能。政黨的“特定階級利益集中代表者”、“特定階級政治力量中的領(lǐng)導(dǎo)力量”也明確指明了政黨的社會屬性。執(zhí)政黨的社會管理更關(guān)系到執(zhí)政的安全，以及一個國家和民族的發(fā)展前景。

一、政黨在場：現(xiàn)代社會管理的組織運(yùn)行基礎(chǔ)

社會管理一般指政府和社會組織等社會管理主體為促進(jìn)社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。在一個政治體系中，政府是國家公共行政權(quán)力的象征、承載體和實際行為體。從功能上講，政府職能包括政治治理、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、繁榮文化和提供社會公共服務(wù)。管理社會公共事務(wù)是政府的職責(zé)和任務(wù)，但是政府一般由政黨把持。而政黨是以國家政權(quán)為目標(biāo)的政治組織，這是政黨與一般政治組織和社會團(tuán)體的根本標(biāo)志。這種質(zhì)的規(guī)定性決定了政黨的主要活動領(lǐng)域是政治領(lǐng)域。但政黨并非一個抽象的概念，而是由持有相同或類似政治觀點或政治目標(biāo)的人組成的，代表的是特定階級、階層或全體的利益，這個“出身”使得政黨具有天然的社會屬性。在國家與社會的架構(gòu)中，政黨是聯(lián)系公共權(quán)力與社會公眾的橋梁。無疑，政黨應(yīng)當(dāng)是社會管理主體。

政黨具有利益表達(dá)和利益綜合功能，成為執(zhí)政黨后，這些功能就和政府統(tǒng)治功能結(jié)合在一起，形成利益整合功能。由于社會中不同階級、階層、集團(tuán)和群體之間在資源的競爭中，往往由于利益主張不同而導(dǎo)致社會矛盾和沖突。政黨在執(zhí)政條件下要想得到社會認(rèn)可，就必須把協(xié)調(diào)社會各方利益作為自己的職責(zé)。從這個角度上說，執(zhí)政黨協(xié)調(diào)利益矛盾、整合各方利益實際上貫穿社會管理的過程。政黨要在一國的政治生活中有所作為，一方面要實現(xiàn)對社會的有效主導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，另一方面要建立廣泛而穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)。這種整合是基于對政黨的政治優(yōu)勢資源的有效開發(fā)而形成的，其本質(zhì)是凝聚人心，引導(dǎo)民眾認(rèn)知，從而使社會在穩(wěn)定的環(huán)境中健康發(fā)展。

馬克思主義認(rèn)為政黨是在階級基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是階級斗爭發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。發(fā)展論則認(rèn)為，社會現(xiàn)代化導(dǎo)致社會各方面關(guān)系得以加強(qiáng)，從而出現(xiàn)了政黨。撇開階級本質(zhì)、政治屬性不說，這兩種定義的相似之處在于都承認(rèn)政黨的生成需要具備一定的條件和基礎(chǔ)，而條件的達(dá)成、基礎(chǔ)的奠定顯然需要時間的進(jìn)化。如果從市場供需的角度看，政黨的出現(xiàn)實際上就是源于客觀需要，我們甚至可以將政黨理解成內(nèi)生的市場供給。政黨要在一國的政治生活中占領(lǐng)一個高度，取決于它的根扎得有多深，它的莖長得有多壯。促使政黨生成、發(fā)育的土壤就是社會。從政黨的普遍規(guī)律看，它是連接國家與社會的橋梁。政黨對社會的經(jīng)營和開發(fā)，關(guān)系到其在政治生活中的前途和地位。

二、基層黨建：中國特色社會管理的組織資源

為了保持經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定，長期以來我國奉行的實際上是漸進(jìn)式的改革模式。這種改革模式表現(xiàn)為重點領(lǐng)域、局部改革、先試點再推廣，在改革的方向、重點、順序等方面往往都是精心選擇，以避免引發(fā)大范圍動蕩的風(fēng)險。改革開放最初就是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)端的。在中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級的過程中，社會結(jié)構(gòu)的變化滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。從現(xiàn)實來看，社會發(fā)展滯后已經(jīng)給經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域帶來若干棘手問題，并間接引發(fā)政治領(lǐng)域的連鎖反應(yīng)。在這種情形下，我國社會建設(shè)與管理的任務(wù)更加突出和艱巨。

執(zhí)政黨組織政權(quán)和社會的能力體現(xiàn)在社會領(lǐng)域，就是要使其組織網(wǎng)絡(luò)延伸和覆蓋面擴(kuò)大，并使這些組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，黨員社會身份復(fù)雜化，來自不同的社會利益群體，黨組織可以充分利用自身的組織力和在社會領(lǐng)域的影響力，有效動員廣大黨員在維系社會穩(wěn)定方面發(fā)揮作用。作為執(zhí)政黨，在推進(jìn)國家建設(shè)的同時，應(yīng)該充分發(fā)揮組織動員力，整合和協(xié)調(diào)社會。中國共產(chǎn)黨有始終密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，這是其參與社會管理的政治優(yōu)勢，也是參與社會管理的根本要求。當(dāng)前，包括基層黨組織在內(nèi)，全社會都應(yīng)該自覺為實現(xiàn)協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定等社會建設(shè)目標(biāo)貢獻(xiàn)自己的力量。中國共產(chǎn)黨由中國社會最先進(jìn)分子組成的追求社會進(jìn)步的先鋒隊。加強(qiáng)基層黨建，使黨的基層黨組織更好地參與社會管理，可以動員、組織、輸送、帶動一大批社會精英共同參與社會管理。而且，中國共產(chǎn)黨豐富而卓有成效的基層黨建經(jīng)驗，也使得基層黨組織完全能夠在社會管理中占據(jù)重要地位。中國共產(chǎn)黨是一支有著400萬個基層黨組織和8200多萬黨員的世界第一大執(zhí)政黨。完備的組織系統(tǒng)是執(zhí)政黨動員和組織社會的重要組織保證和載體。黨的基層組織大量活躍在群眾之中，享有較高的社會政治權(quán)威，掌握了一定的社會資源，構(gòu)建了一定社會網(wǎng)絡(luò)，擁有一定的骨干力量，獲有相當(dāng)?shù)娜罕娀A(chǔ)。在現(xiàn)行的社會管理格局中，基層黨組織天然是基層社會管理最活躍也是最可靠的力量。此外，我國社會管理中現(xiàn)在還存在“無主管部門管理”、“多頭管理”、“無具體制度管理”、“有制度卻無辦法管理”并存的現(xiàn)象。在一定時期內(nèi)，解決這些問題需要基層黨組織運(yùn)用好執(zhí)政黨的組織優(yōu)勢，在基層社會管理中發(fā)揮“查漏補(bǔ)缺”的政治彈性作用，構(gòu)建“當(dāng)政府與社會組織功能缺位時，黨組織自動補(bǔ)位”的基層社會管理模式。

當(dāng)前，我國既處在社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理領(lǐng)域存在的問題還不少，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，基層黨組織是最重要的政治資源。從黨本身在現(xiàn)代化建設(shè)中的功能來看，社會管理創(chuàng)新本質(zhì)上是要實現(xiàn)黨對社會的有效整合，在這個整合的過程中，基層黨組織功不可沒，其功能必須進(jìn)一步強(qiáng)化和激活。在社會管理創(chuàng)新中，基層黨組織一方面要真正釋放其作為社會管理的核心力量，發(fā)揮資源優(yōu)勢，貢獻(xiàn)社會管理的智慧，成為凝聚黨員發(fā)揮先鋒模范作用的組織。另一方面，基層黨組織必須適應(yīng)社會管理的需要，轉(zhuǎn)變其功能，通過服務(wù)社會、創(chuàng)新管理模式或機(jī)制促進(jìn)自身的不斷成長，成為具有服務(wù)社會、整合社會的有效力量。因此，基層黨建應(yīng)與社會發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，在社會管理創(chuàng)新中實現(xiàn)共贏。

三、銜接補(bǔ)強(qiáng)：執(zhí)政條件下的社會管理實現(xiàn)路徑

在政黨—國家—社會邏輯中，執(zhí)政黨對社會實施有效管理，既包括秉承社會公正的宗旨運(yùn)用政策工具，也包括適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件而采取的各種方式和手段。在新形勢下，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨應(yīng)該整合各方利益要求，從社會工作與群眾工作對接、善待社會組織、培育多元主體以及政府購買服務(wù)等多路徑實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，走出一條具有既符合社會管理發(fā)展規(guī)律又具有中國特色的社會管理創(chuàng)新之路。

1.支持社群對接，提升執(zhí)政黨的嵌入影響力

從政黨政治的實踐來看，政黨的社會工作是體現(xiàn)現(xiàn)代政黨功能的有效載體。一個現(xiàn)代政黨尤其是成熟的執(zhí)政黨，不僅需要具備駕馭經(jīng)濟(jì)、政治等復(fù)雜局面的能力，同樣還必須具備有效掌控社會的能力。服務(wù)社會、服務(wù)群眾是中國共產(chǎn)黨歷來強(qiáng)調(diào)的黨的宗旨和先進(jìn)性要求，也是社會管理的客觀需要。群眾工作是中國共產(chǎn)黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢，群眾工作與社會工作密切相關(guān)：一是本質(zhì)上關(guān)聯(lián)性。群眾工作是做人的工作，社會管理本質(zhì)上是對人的管理，無論從價值理念還是從工作方式上都有相通之處。二是內(nèi)容上有重合性。群眾工作與社會工作有區(qū)別，但是在黨長期執(zhí)政條件下，二者有很大程度的重合。社會工作的內(nèi)容，恰恰是構(gòu)建良好的黨群關(guān)系的基礎(chǔ)。在長期執(zhí)政條件下，社會工作的成效，直接關(guān)系到群眾工作的成效。三是方法和手段的互補(bǔ)。中國共產(chǎn)黨在90多年的歷史中形成了做群眾工作優(yōu)良的傳統(tǒng)，形成了一系列方式方法，比如，以說服教育為主引導(dǎo)群眾的方法，尊重群眾，等等，對社會工作也是有益的。

在傳統(tǒng)上，中國共產(chǎn)黨是一個具有極強(qiáng)組織執(zhí)行力的政黨，這是從戰(zhàn)爭年代就已歷練出來的力量，并在以后的重大事件中得到反復(fù)驗證。執(zhí)政后，黨的基層組織遍布社會各個層面乃至每一角落。黨組織可以充分利用自己的組織力，使工作于不同崗位的黨員在維系穩(wěn)定方面起到帶頭作用，以黨的組織力促進(jìn)社會工作。當(dāng)然，為了適應(yīng)社會工作的新形勢，黨的群眾工作的某些傳統(tǒng)方式方法需要進(jìn)行變革才能獲得新的活力。而社會工作中以心理學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科專業(yè)知識為基礎(chǔ)提煉而成的科學(xué)的手段和方法，亦可為黨的群眾工作提供有使用價值的借鑒。因此，通過將社會工作與群眾對接，認(rèn)真研究群眾的心理特點和思維方式，在服務(wù)中凝聚群眾，切實提高群眾工作、社會工作的有效性，有效發(fā)揮執(zhí)政黨的嵌入影響力，實現(xiàn)社會既充滿活力又維持良好秩序這兩個目標(biāo)。

2.善待社會組織，擴(kuò)大執(zhí)政黨的社會影響力

近年來，一些崇尚“社會增權(quán)”的政治學(xué)者提出了“國家在社會中”（state－in－society）的觀點。他們認(rèn)為國家賦予社會行動者更大的力量，并不一定削弱國家管制社會的權(quán)力。在某些情況下，國家與社會可以達(dá)成相互增權(quán)的格局，國家與社會的互動能夠增進(jìn)雙方的能力。他們堅信運(yùn)作良好的社會組織和制度能夠成為“社會性基礎(chǔ)設(shè)施”（social infrastructurle）的一部分，其結(jié)果是能夠促進(jìn)國家更加有效地根據(jù)全社會的需要確定施政的目標(biāo)，更加有效地為全社會更為廣泛的利益要求服務(wù)。而在這一過程中，社會需求和國家權(quán)力實現(xiàn)了有效溝通和整合。

按照這一觀點，執(zhí)政黨在進(jìn)行社會治理時，面臨兩個重要任務(wù)：一要促進(jìn)社會組織發(fā)育，二要善待社會組織，促使其發(fā)展壯大。大量的不同類型的社會組織具有廣泛的社會聯(lián)系和影響力，能夠在社會管理中起到彌補(bǔ)政府組織的重要作用。發(fā)達(dá)國家充分利用社會組織的獨特優(yōu)勢，通過與其建立合作伙伴關(guān)系，提高了社會管理的效率和效力。1998年，時任英國首相的布萊爾簽署發(fā)布了《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》，在黑人與少數(shù)民族志愿組織、咨詢和政策評估、政府采購、志愿活動、社區(qū)等五個方面確立了合作原則，并適度放寬一些政府補(bǔ)助的政策限制。通過這一方式，英國政府成功地延伸了政府的社會管理觸角。既節(jié)約了社會管理的成本，也提高了效率。

當(dāng)前，我國由社會自然發(fā)育而形成的社會組織無論在數(shù)量還是在規(guī)模上，都還沒有達(dá)到滿足社會需要的地步，這也是制約其社會管理能力的影響因素。具體而言，一是社會組織數(shù)量上總體不足，難以應(yīng)對大量的社會管理事務(wù)，其原因則主要是有時候黨和政府對社會組織抱有疑慮，在注冊登記和日常管理等方面進(jìn)行諸多的限制，而且部分群眾也對新社會組織缺少了解，不信任；二是由于社會組織走上管理社會事務(wù)前臺的時間短暫，再加上一些政策規(guī)范等因素，它們承擔(dān)社會事務(wù)管理的能力低下。而且，現(xiàn)有的社會組織自身建設(shè)也存在一定的問題。這樣，就往往使得黨和政府不得已而去“管”很多原本可以通過社會組織來實施的事項，“越位”的結(jié)果是社會組織更難發(fā)育。因此，執(zhí)政黨應(yīng)該通過政策引導(dǎo)，在尊重社會組織相對獨立性的前提下，為其成長、發(fā)育提供良好的制度環(huán)境。既強(qiáng)調(diào)擴(kuò)張基層社會組織的數(shù)量和規(guī)模，使其盡可能涵蓋社會管理的全部領(lǐng)域，從而形成穩(wěn)固的社會性基礎(chǔ)設(shè)施。同時，也要加強(qiáng)對社會組織質(zhì)量的追求，通過加強(qiáng)管理，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，從而使社會組織的結(jié)構(gòu)、布局等得到進(jìn)一步的優(yōu)化。

3.培育多元主體，分解執(zhí)政黨社會管理壓力

現(xiàn)代社會管理理念提倡政府權(quán)力的下放，改層級式的集權(quán)管理體制為平行網(wǎng)絡(luò)狀的互動管理型態(tài)，力爭形成一種政府、公眾和社會之間的良性互動關(guān)系。這就必然強(qiáng)調(diào)政府作為管理者和服務(wù)者的角色。因為如果政府壟斷社會管理資源，不僅效率低下，而且容易引發(fā)矛盾。而在社會管理領(lǐng)域培育多元主體，既可以調(diào)動社會各方參與社會管理的積極性，也可以適當(dāng)減輕執(zhí)政黨的社會管理壓力。多元主體共同參與社會管理是一種全新的社會決策和治理機(jī)制，政府、公眾、專家、新聞媒體、企事業(yè)單位、社會組織、人民團(tuán)體等社會各主體共同討論、共同協(xié)商、共同決策社會公共事務(wù)，政府敞開民眾表達(dá)的大門，民眾暢所欲言，為政府獻(xiàn)計獻(xiàn)策。這種多元主體參與的基層社會穩(wěn)定管理機(jī)制，符合中央提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理創(chuàng)新模式。

由于受長期的集權(quán)化的政治體制影響和市民社會組織發(fā)育水平較低的歷史影響，在我國基層社會組織管理過程中，一個突出的現(xiàn)象就是社會管理領(lǐng)域的政府一元化核心地位的強(qiáng)化。在這種政府作為基層社會管理單一主體的一元化單向管理模式之下，政府成為各項社會管理事務(wù)的唯一主體。這種單一管理主體不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下社會管理的多元化需求。在社會管理創(chuàng)新中，基層黨組織處于核心地位，但并不意味著基層黨組織沿襲傳統(tǒng)的管理方式，也并不意味著基層黨組織在社會管理中唱“獨角戲”。黨組織要發(fā)揮凝聚和領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮社會管理的主體——人民群眾的積極性，通過宣傳、教育、發(fā)動、組織、指導(dǎo)人民群眾參與社會建設(shè)和社會管理，讓人民群眾通過社會組織有序地參與社會管理，使廣大群眾凝聚在黨組織周圍，成為多元治理的主體，形成多方參與、共同治理的局面。以興起于20世紀(jì)70年代初的韓國“新村運(yùn)動”為例，其主要目的是解決當(dāng)時韓國城鄉(xiāng)貧富差距過大問題。運(yùn)動的初始階段，韓國政府主導(dǎo)了全國所有3.3萬個行政里和居民區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但隨著時間的流逝，“新村運(yùn)動”逐漸完成了由民間主導(dǎo)加政府支持到完全由民間主導(dǎo)的過渡?！靶麓暹\(yùn)動”成為政府、社會和公民之間的廣泛的社會互助發(fā)展運(yùn)動，有力推動了韓國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的均衡發(fā)展。韓國“新村運(yùn)動”的成功經(jīng)驗，表明在社會管理中政府可以作為管理者和服務(wù)者的角色，通過培育多元主體，部分替代政府職能，從而使政府能夠抽身去解決其他亟待解決的問題。

4.政府購買服務(wù)，打破社會管理資源供給格局

為了實現(xiàn)社會管理目標(biāo)，執(zhí)政黨可以運(yùn)用政策工具，通過制定社會政策宏觀引導(dǎo)和影響社會發(fā)展。此外，執(zhí)政黨還可以通過間接的方式，即利用財政工具，通過購買服務(wù)等方式對社會進(jìn)行具體的、有特定對象和目的的管理。其基本路徑則是政府在社會福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向社會各類提供社會公共服務(wù)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接撥款資助服務(wù)或公開招標(biāo)購買社會服務(wù)。政府購買服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)代世界政黨政治的潮流趨勢和普遍特征。英國在福利體制改革中曾大力推行政府采辦，德國曾在就業(yè)管理中發(fā)放就業(yè)券，而政府負(fù)責(zé)對提供者的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和評估。政府通過采辦、向公民發(fā)放票券等形式，改變了政府作為公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者的雙重角色，建立了社會管理的“準(zhǔn)市場”機(jī)制。

政府采購是在新公共管理思路下降低政府運(yùn)行成本、提高政府效率的重要舉措之一。由于我國社會組織的服務(wù)對象很特殊，再加上自身成立時間較短、社會公信度不高、自行對外開展業(yè)務(wù)的能力較弱等影響因素，獲得社會捐贈和服務(wù)收費(fèi)的比例普遍較低，大多要借助政府資源才能得以獲得發(fā)展機(jī)會。從我國社會成長的現(xiàn)狀來看，制度化的財政支持是必需的。而政府購買服務(wù)是一條行之有效的做法。

從公平、民主和效率的角度，政府購買非政府組織的服務(wù)在我國仍然存在很多問題，其中購買與供給的比例失衡比較突出。當(dāng)前，提高政府購買服務(wù)迫切需要做好以下幾個方面的工作：一是政府主觀上重視并充分信任社會組織，克服購買意識薄弱的主觀障礙。“強(qiáng)政府、小社會”不利于基層社會管理主體多元化格局的盡快形成，“強(qiáng)政府、大社會”才是解決之道。二是規(guī)范政府購買服務(wù)流程，以制度化的途徑規(guī)范政府購買服務(wù)的機(jī)制，如將政府購買服務(wù)納入預(yù)算，克服政府購買服務(wù)隨意化等不規(guī)范的現(xiàn)象。三是促進(jìn)政府購買服務(wù)走上科學(xué)化、民主化、法制化的道路。政府在確定購買社會管理服務(wù)之前，應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和論證、加強(qiáng)民主參與和評估、在規(guī)范管理的前提下展開，從而提高政府購買服務(wù)的管理績效，克服政府購買服務(wù)項目的政治功利性弊端，避免運(yùn)動式、作秀式的購買服務(wù)做法，使政府財政作用最大化。

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