確立政府采購(gòu)制度的發(fā)展型定位

法律視點(diǎn)

受訪(fǎng):于安（中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民解

放軍全軍裝備采購(gòu)管理專(zhuān)家咨詢(xún)組成員、《政府采購(gòu)

法》起草顧問(wèn)小組成員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授）采訪(fǎng):特約撰稿人 澹臺(tái)克

《檢察風(fēng)云》：《政府采購(gòu)法》頒布至今已有十余年，政府采購(gòu)逐漸成為公眾關(guān)注政府行為的一個(gè)窗口，許多政府采購(gòu)事件已成為當(dāng)前的社會(huì)熱點(diǎn)，這背后的根本原因是什么？

于安：公共財(cái)政歷來(lái)是民主政治、社會(huì)和諧的關(guān)注點(diǎn)之一，而花錢(qián)甚至比收錢(qián)更引人注目。政府采購(gòu)特殊的市場(chǎng)性質(zhì)也使其成為焦點(diǎn)。市場(chǎng)運(yùn)行多數(shù)是在不公開(kāi)的情況下進(jìn)行的，因?yàn)榉伤傅氖袌?chǎng)交易是指合同的訂立和履行。合同在法律上具有相對(duì)性，僅限于合同當(dāng)事人之間，并未強(qiáng)制要求其公開(kāi)。政府采購(gòu)則恰恰相反，是把市場(chǎng)活動(dòng)公開(kāi)化。原來(lái)相對(duì)化的市場(chǎng)活動(dòng)社會(huì)化之后，便產(chǎn)生了兩種可能，一種是其優(yōu)良的部分被昭示于眾，另一種是不清潔的部分被社會(huì)所關(guān)注。以此來(lái)看，社會(huì)化的政府采購(gòu)活動(dòng)將現(xiàn)有市場(chǎng)存在的不完善、不清潔、理性程度很低的問(wèn)題，通過(guò)政府采購(gòu)的渠道反映出來(lái)了，這就成為了曝光政府不良作為的一個(gè)焦點(diǎn)，從而成為眾矢之的。

《檢察風(fēng)云》：政府采購(gòu)容易引發(fā)公眾對(duì)制度腐敗的擔(dān)憂(yōu)，如何在政府實(shí)際工作需要與人們的感受之間找到平衡？

于安：政府采購(gòu)的輿論涉及對(duì)政府消費(fèi)的價(jià)值性評(píng)價(jià)。有基本社會(huì)理性的公民，他對(duì)政府該買(mǎi)什么、不該買(mǎi)什么，怎么花納稅人的錢(qián)，有一個(gè)很樸素的，基于國(guó)家民主觀(guān)念和公共消費(fèi)觀(guān)念的判斷。政府采購(gòu)在政策功能方面，要顧及普通公眾持有的社會(huì)倫理，否則會(huì)引起普遍的社會(huì)反感。同時(shí)主流媒體要對(duì)政府采購(gòu)的公共政策進(jìn)行解釋和引導(dǎo)，引導(dǎo)公眾理解公共政策的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)途徑，理解在這些政策問(wèn)題上的付出和補(bǔ)償機(jī)制的原理。也就是說(shuō)要找到一個(gè)結(jié)合點(diǎn)，將公共政策的高端內(nèi)涵與普通社會(huì)成員的社會(huì)倫理結(jié)合起來(lái)。

《檢察風(fēng)云》：總結(jié)十余年來(lái)的法律運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，《政府采購(gòu)法》在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行上存在哪些問(wèn)題？

于安：首先，《政府采購(gòu)法》在十幾年前立法的基本假設(shè)，是有一個(gè)比較真實(shí)的市場(chǎng)和一個(gè)比較規(guī)范的政府行為。而這兩個(gè)假設(shè)在當(dāng)時(shí)缺乏實(shí)際和量化的分析和確定。這就在一定程度上決定了這套制度引進(jìn)以后，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的程度可能受到影響。當(dāng)時(shí)的中國(guó)市場(chǎng)是一個(gè)相當(dāng)不成熟的、成長(zhǎng)中的市場(chǎng)。在成長(zhǎng)過(guò)程中，傳統(tǒng)的體制和新的市場(chǎng)體制交互作用，政府權(quán)力與自由交易違法結(jié)合的情形難免發(fā)生。這樣的市場(chǎng)與政府的采購(gòu)活動(dòng)聯(lián)系在一起，腐敗也就很難避免。

其次，我國(guó)《政府采購(gòu)法》開(kāi)始生效的時(shí)候，正是中國(guó)國(guó)家發(fā)展觀(guān)改變的時(shí)候?！墩少?gòu)法》于2003年開(kāi)始實(shí)施，這年中央提出了科學(xué)發(fā)展觀(guān)?！墩少?gòu)法》是搭上了上一個(gè)發(fā)展階段的末班車(chē)，反映了上一個(gè)發(fā)展階段的要求，也反映了上一個(gè)發(fā)展階段的缺陷。所以，它與后來(lái)新發(fā)展觀(guān)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總是不能完全適應(yīng)。這是一個(gè)歷史的誤會(huì)。其實(shí)，在1999年到2002年的立法過(guò)程中，效率優(yōu)先的舊發(fā)展觀(guān)引發(fā)的問(wèn)題已露端倪。但是政府采購(gòu)仍然被定位于以物有所值的資金使用效益主義為主。這說(shuō)明對(duì)已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)的發(fā)展問(wèn)題缺乏應(yīng)有的敏感，對(duì)市場(chǎng)作用的估計(jì)有所偏頗，對(duì)政府職能的調(diào)整缺乏應(yīng)有的預(yù)見(jiàn)，還有就是對(duì)國(guó)外的不同經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有給予全面的考慮。總之，在對(duì)政府采購(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)考慮上有不全面的問(wèn)題。

還有一個(gè)問(wèn)題，是對(duì)立法修訂的固有偏見(jiàn)。一部大的法律制定出來(lái)以后，人們希望短時(shí)間內(nèi)不作修改，總覺(jué)得法律應(yīng)該確認(rèn)和固定某種社會(huì)關(guān)系，而不大顧及該法律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性。這樣就影響到政府采購(gòu)制度和現(xiàn)實(shí)生活的結(jié)合，使這項(xiàng)制度長(zhǎng)期不適應(yīng)社會(huì)生活，甚至?xí)?duì)社會(huì)生活造成某種不利。所以就依靠行政管理的辦法來(lái)彌補(bǔ)或者矯正它的固有不足。2003年以后，科學(xué)發(fā)展觀(guān)對(duì)改革發(fā)展的影響力逐漸增強(qiáng)，對(duì)自發(fā)的市場(chǎng)機(jī)制的利用也更加理性。比如在科技進(jìn)步、節(jié)能環(huán)保、采購(gòu)國(guó)貨、支持中小企業(yè)等問(wèn)題上，政府的積極作用得到強(qiáng)化。大家都認(rèn)識(shí)到在這些問(wèn)題上要講公共政策，不能完全依靠經(jīng)濟(jì)利益取向的市場(chǎng)體制。而這就跟關(guān)于政府采購(gòu)主要是為了提高采購(gòu)資金的使用效益的法律規(guī)定發(fā)生越來(lái)越多的矛盾?！墩少?gòu)法》對(duì)公共政策某些內(nèi)容雖有所提及，但是把它們規(guī)定成從屬性的，不能允許它們成為政府采購(gòu)的主導(dǎo)方面。

《檢察風(fēng)云》：如何在制度建設(shè)上彌補(bǔ)《政府采購(gòu)法》在實(shí)踐中的不足？

于安：政府采購(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在法律上主要體現(xiàn)于以公開(kāi)招標(biāo)為中心的政府采購(gòu)合同訂立過(guò)程。在立法結(jié)構(gòu)上將重心放在采購(gòu)合同訂立過(guò)程是正確的，但是《政府采購(gòu)法》實(shí)施十年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，需要給予合同履行制度以更重要的位置和制度建設(shè)方面的投入。這不但對(duì)于維持競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果、實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)目的是必要的，而且對(duì)于保證各種合同及時(shí)正確履行，特別是對(duì)提高政府政務(wù)、公共服務(wù)的產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量以及降低采購(gòu)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)也是必需的。

合同履行制度的中心是對(duì)合同履行過(guò)程的監(jiān)督和對(duì)交付驗(yàn)收程序的遵守。建設(shè)工程的監(jiān)理、產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程的檢查、對(duì)最終產(chǎn)品質(zhì)量的檢驗(yàn)都應(yīng)當(dāng)有政府采購(gòu)的特殊規(guī)則和必要制度，以次充好、假冒偽劣以及拖延交付等行為都應(yīng)當(dāng)予以禁止和杜絕。

我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)面臨著不斷擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的國(guó)際環(huán)境，包括多邊和雙邊的、全球和區(qū)域的政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放，尤其是面對(duì)加入世界貿(mào)易組織政府采購(gòu)協(xié)定的國(guó)際壓力。新公布的《政府采購(gòu)協(xié)定》的重要變化之一就是以新的方式定義了政府采購(gòu)的法律特征，強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)為實(shí)現(xiàn)政府目的的實(shí)質(zhì)功能，而不限于政府采購(gòu)的資金來(lái)源和采購(gòu)者的法律身份。這一重要變化，為國(guó)內(nèi)制度的一致化改革提出了具有挑戰(zhàn)性的制度發(fā)展和理論研究新議題。

《檢察風(fēng)云》：政府采購(gòu)與政府提供公共服務(wù)的職能之間是什么關(guān)系？

于安：政府采購(gòu)的公共服務(wù)性與政府的公共服務(wù)性關(guān)聯(lián)在一起，與財(cái)政在公共服務(wù)政府建設(shè)中的作用聯(lián)系在一起。政府采購(gòu)自身的定位不完全是自給自足的、孤立的，而是作為整個(gè)政府和財(cái)政工作的一個(gè)組成部分來(lái)做的。前幾年，我參加了聯(lián)合國(guó)的會(huì)議，聯(lián)合國(guó)貿(mào)法委將《貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)示范法》修改為《公共采購(gòu)示范法》。由此可以看出，一個(gè)健全、穩(wěn)定的市場(chǎng)下的政府及其政府采購(gòu)，一定是包含公共服務(wù)的。也就是說(shuō)，政府公共服務(wù)的規(guī)模需要穩(wěn)步增長(zhǎng)。從整體上來(lái)看，隨著上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付能力的增強(qiáng)，我國(guó)公共服務(wù)占政府采購(gòu)中的比例將會(huì)穩(wěn)步提高。

《檢察風(fēng)云》：如何理解未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)政府采購(gòu)制度變遷的走向，中國(guó)政府采購(gòu)法制建設(shè)應(yīng)走怎樣的發(fā)展模式？

于安：我主張根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要，在調(diào)整政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益原則及其采購(gòu)政策基礎(chǔ)上，明確我國(guó)政府采購(gòu)的發(fā)展政策取向，確立我國(guó)政府采購(gòu)制度的發(fā)展型定位。

發(fā)展型政府采購(gòu)制度的基本含義，是將政府采購(gòu)的功能定位于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)、推動(dòng)和調(diào)節(jié)作用。將政府采購(gòu)作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策的經(jīng)常性經(jīng)濟(jì)工具。發(fā)展型定位意味著我國(guó)政府采購(gòu)不限于基于市場(chǎng)的政府采購(gòu)的一般功能，應(yīng)直接體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代特點(diǎn)，反映政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心職能。我國(guó)的政府采購(gòu)應(yīng)該是以發(fā)展為導(dǎo)向的，發(fā)展中國(guó)家也多把政府采購(gòu)作為政策工具，以創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而非安于既有比較優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)狀。例如，政府采購(gòu)在激光機(jī)發(fā)展方面的核心作用是促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，政府采購(gòu)在經(jīng)濟(jì)促進(jìn)中的其他作用方式基本上是輔助的、階段性的或者暫時(shí)的。

實(shí)行發(fā)展政策導(dǎo)向的政府采購(gòu)，需要調(diào)整既有提高采購(gòu)資金使用效益原則或者經(jīng)濟(jì)效益原則的實(shí)現(xiàn)方式。實(shí)行政策主導(dǎo)并不是完全替代經(jīng)濟(jì)效益原則，而是使經(jīng)濟(jì)效益的范圍和結(jié)果有更為明確的政策內(nèi)涵。

發(fā)展政策主導(dǎo)的發(fā)展型政府采購(gòu)，在政府采購(gòu)過(guò)程和結(jié)果的評(píng)價(jià)上，主要是指制度性的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)文化收益。制度性經(jīng)濟(jì)收益即政府采購(gòu)政策功能上的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)收益。它可能在一個(gè)時(shí)期或者在個(gè)案上的價(jià)格高于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)平均價(jià)格，但是帶來(lái)了超越個(gè)案的產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益。

目前的政府采購(gòu)制度，基本上是本世紀(jì)初為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新條件，改革政府消費(fèi)需求制度建立的。在尊重和保持市場(chǎng)基本特征的前提下，政府采購(gòu)制度完全可以也有必要根據(jù)本國(guó)政府職能和市場(chǎng)特點(diǎn)進(jìn)行導(dǎo)向性模式選擇及其制度構(gòu)建，這對(duì)于我國(guó)如此龐大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和市場(chǎng)需求尤其如此。

現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的發(fā)展政策受新發(fā)展主義支配，基本取向業(yè)已轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境綜合化，不再是孤立的數(shù)量性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這樣一來(lái)，2002年《政府采購(gòu)法》本身已經(jīng)面臨必須進(jìn)行重大調(diào)整的問(wèn)題。這一調(diào)整包括原則性和技術(shù)性的全面調(diào)整。